ПЛАН 

1. Сущность и функции бюджета, взаимосвязь с государственными доходами

     В формировании и развитии экономической, социальной и политической структуры  общества и государства основополагающую роль играет финансовая  система  государства, одной из составляющих которой является государственный бюджет. Через государственный бюджет осуществляется целенаправленное воздействие на формирование и использование денежных ресурсов. С помощью бюджетных средств государственные и местные органы власти получают финансовые ресурсы на содержание аппарата власти, органов обороны и безопасности, реализацию социальных мероприятий и решение экономических задач, т. е. на выполнение государством своих функций перед обществом через органы власти.

     Бюджет  — есть категория экономическая. Бюджет по своей природе является экономическим базисом государства. Любые колебания или изменения этого базиса приводят к нарушению экономической, хозяйственной и социальной жизни общества. По экономической сущности бюджет представляет собой денежные отношения, возникающие между государством и обществом по поводу перераспределения части национального дохода (частично национального богатства) в связи с образованием и использованием бюджетного ресурса, предназначенного для финансирования народного хозяйства, социальной сферы, нужд обороны и государственного управления.

     Бюджет  не только категория историческая, экономическая, но и политическая. Его  возникновение и развитие связано  с зарождением, формированием и  развитием политического строя государства.

     Бюджет  — это и социальная категория, определяющая социальные отношения  в обществе и государстве. Государство, используя бюджет в качестве одного из основных и действенных инструментов, непосредственно воздействует на социальную сферу и жизнь общества.

     Проблема  понимания природы бюджета обусловлена  не только тем, что бюджет понятие  экономическое, историческое, социальное, политическое или правовое, но главное, что бюджет есть понятие финансовой науки, жестко связанное с категорией «государство».

     Федеральный бюджет является основным планом государства, позволяющим органам власти осуществлять свои властные полномочия в экономической, социальной, политической и иных областях и сферах деятельности. Государственный  бюджет отражает реальные ресурсы финансовых средств, находящихся в распоряжении государства и определяющих возможности государства по выполнению возложенных на него функций. Бюджет фиксирует конкретные направления расходования денежных средств, распределение части национального дохода и внутреннего валового продукта (ВВП), что позволяет ему выступать в качестве эффективного регулятора экономики.

     По  своей структуре, с одной стороны, бюджет — это форма образования  и расходования ресурса денежных средств, а с другой — это смета (роспись) доходов и расходов денежных средств в целях финансового обеспечения задач и выполнения функций государством и территориальными органами власти в соответствии с бюджетной классификацией. С точки зрения формирования бюджетов (федерального, региональных и местных), бюджет есть необходимая экономическая составляющая финансовой политики государства, обеспечивающая решение задач:¹

     • перераспределения внутреннего  валового продукта;

     • государственного регулирования и  стимулирования экономики;

     • финансового обеспечения бюджетной сферы и осуществления социальной политики государства;

     • стабилизации кредитно-денежной системы  государства;

     • удовлетворения общественных потребностей по содержанию аппарата управления, органов  обороны, безопасности и правопорядка и т. д.;

     • регулирования экономической и  социальной видов деятельности субъектов  хозяйствования и развития инфраструктуры территорий;

     • разрешения вопросов освоения новых  технологий, программ и производств;

     • обеспечения международных и  межгосударственных договорных обязательств;

     • контроля за образованием и использованием централизованных фондов денежных средств  и т. д.

     Функции бюджетов заложены в их сущности, которые  проявляются через их свойства. Для бюджета это функция формирования фонда денежных средств, функция использования фонда денежных средств, контрольная функция. На рисунке 1 приведены основные функции бюджета.

     Рис. 1. Основные функции бюджета²

     Первую  функцию выполняют бюджетные доходы, включающие налоги, займы, доходы от государственной собственности (предприятий), доходы от эмиссии бумажных денег. При этом бюджетный фонд формируется за счет доходов хозяйствующих субъектов (участников процесса общественного производства — физических и юридических лиц), полученных в результате первичного распределения чистого национального продукта: заработной платы рабочих и служащих, доходов лиц, работающих по найму, предпринимательской прибыли (промышленности, сельского хозяйства, торговли и других отраслей), ренты, процентов.

     Структура бюджетных доходов непостоянна, она зависит от конкретных экономических условий (экономической конъюнктуры) каждой страны. Изменение структуры бюджетных доходов отражает изменения, связанные с динамикой экономических процессов. Так, изменение соотношения между налогами и займами в сторону увеличения доли последних свидетельствует о спаде производства, изменении соотношения между потреблением и накоплением в обществе. Очевидная особенность структуры доходов федерального бюджета — определяющий удельный вес налоговых доходов — около 80% (78,27%). Пять основных налогов: налог на добавленную стоимость — 39,13%; таможенные пошлины и иные таможенные сборы и налоги — 13,89%; единый социальный налог (взнос), зачисляемый в федеральный бюджет, — 15,12%; акцизы — 9,56%; налог на прибыль организаций - 7,43%.³

     Вторая  функция бюджета принадлежит конкретным целевым бюджетным расходам. Государство, выступая как совокупный хозяйствующий субъект, учитывает экономические интересы всех других участников воспроизводственного процесса, в связи с чем бюджетные расходы охватывают все отрасли и сферы хозяйства. Потребность в соблюдении макроэкономических пропорций в народном хозяйстве предполагает регулирование объемов бюджетного финансирования его отдельных отраслей, социальной сферы, экономических регионов (административно-территориальных образований), различных форм собственности, отдельных хозяйствующих субъектов. Структура бюджетных расходов подвержена еще более частым изменениям, чем структура бюджетных доходов.

     Если  основной целью частного финансового  хозяйства является получение дохода, то целью, основным содержанием государственного финансового хозяйства выступают расходы, посредством которых обществу доставляются государственные блага (услуги). Следовательно, в сфере гос. финансов именно реализация второй функции является наиболее значимой.

     Третья  функция бюджета связана с  построением эффективной бюджетной политики в области государственных (муниципальных) доходов и расходов, с планированием и утверждением доходов и расходов бюджета, обеспечением финансирования бюджетных расходов.

     Контроль  за образованием и использованием бюджетных  фондов предполагает возможность и  обязательность государственного контроля за поступлением и использованием бюджетных  средств. Бюджет и бюджетная система не просто регистрируют и контролируют то, но и активно воздействуют на этот процесс, ускоряя или замедляя его. В современных экономических условиях бюджет связан посредством налогов практически со всеми предприятиями и организациями всех форм хозяйствования, с их финансовыми планами, а через них с производственными показателями, оказывая воздействие на их формирование.

     Таким образом, на современном этапе развития экономических отношений в стране роль бюджета как основного финансового плана государства, обусловлена тем, что бюджет:

     • способствует развитию производительных сил и структурной перестройке экономики;

     • является главным источником финансирования непроизводственной сферы и сферы социальной защиты населения;

     • выступает в качестве синтетического финансового плана, в процессе составления, утверждения и исполнения которого происходит корректировка финансовых планов и прогнозов предприятий и организаций всех форм собственности и методов хозяйствования.

     Экономическая сущность бюджета является основным фактором в совершенствовании бюджетного планирования, более полном использовании его доходов и расходов в современных условиях.

     Выделяя три основные функции бюджета, необходимо также отметить, что большинство исследователей указывают на важную роль бюджета в перераспределительном процессе. Посредством бюджетных отношений осуществляется процесс перераспределения ресурсов между отраслями, сферами общественной деятельности, территориями. В России, как и в любом другом государстве, есть отрасли с высокой и низкой доходностью.

     Посредством бюджетных отношений доходы высокорентабельных (например, газо- и нефтедобычи) отраслей перераспределяются в отрасли и   социально значимые сферы с низкой доходностью (например, здравоохранение). Таким образом обеспечивается экономическое равновесие. Роль бюджета в перераспределительном процессе отражает рисунок 2.

     Рис. 2. Роль бюджета в перераспределительном процессе⁴

     В равной степени посредством изъятия  части доходов в виде налогов с более состоятельных слоев населения, а также через косвенные налоги обеспечивается социальная поддержка безработных и пенсионеров.

     Важную  роль бюджет играет и при межтерриториальном перераспределении ресурсов, которое осуществляется посредством формирования системы межбюджетных отношений. Межбюджетные отношения – совокупность отношений между органами государственной власти РФ, субъектов РФ и органами местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных полномочий, соблюдения прав, обязанностей законодательных и исполнительных органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса. Совокупность межбюджетных отношений основывается на бюджетном федерализме.

     Создание  эффективной бюджетной системы, безусловно, ключевая проблема в гармонизации бюджетных правоотношений, в организации движения бюджетных средств по целям и во времени. После распада СССР в 1991–1993 гг. происходила стихийная децентрализация бюджетной системы, унаследованной от де-факто унитарного государства. Доля региональных и местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета резко возросла, но при этом на субнациональные бюджеты оказались возложены расходы, прежде финансировавшиеся из российского и даже союзного бюджета.

     Принятые  в этот период основополагающие для  новой бюджетной системы законы до конца не исполнялись. Ряд республик фактически получили особый бюджетный статус. Соблюдение единых нормативов распределения поступлений федеральных налогов между федеральным и региональными бюджетами на практике также не выполнялось: во-первых, в результате проводимых неденежных зачетов разделяемые налоги могли быть уплачены  только в части, поступающей в бюджет региона, а во-вторых, установление долей отчислений федеральных налогов в бюджеты некоторых национальных республик регулировалось специальными инструкциями Минфина, т.е. носило индивидуальный характер.

     Особо следует остановиться на соглашениях  о разграничении полномочий и предметов ведения между федеральным центром и регионами, которые вошли в практику отношений между федеральными и региональными   властями начиная с 1994 г. В целях сохранения единства и целостности Российской Федерации с республиками Башкортостан и Татарстан в течение 1994 г. были подписаны соглашения, предусматривающие не только зачисление 100% некоторых федеральных налогов (главным образом, НДС) в республиканские бюджеты, но и установление пропорций распределения остальных налогов на договорной основе.

     Впоследствии, в течение 1995–1996 гг. последнее положение  было закреплено и в соглашениях, заключенных с Республикой Саха (Якутия) и Санкт-Петербургом. Аналогичные соглашения, заключенные в 1995–1997 гг. с рядом других субъектов Федерации (Республики Удмуртия и Коми, Краснодарский и Хабаровский края, Свердловская, Иркутская, Нижегородская, Ростовская, Вологодская, Мурманская, Ярославская и Челябинская области), также предусматривали значительное расширение бюджетных прав региональных властей. Суть этих соглашений сводилась к предоставлению региону возможности финансирования расходов федерального бюджета на территории региона за счет собираемых с этой территории федеральных налоговых поступлений, права на проведение индивидуальных зачетов с федеральным бюджетом, использование индивидуальных согласованных показателей при расчете трансфертов, финансирование региональных расходных программ за счет средств федерального бюджета, к получению прав на контроль над средствами региональных отделений федеральных внебюджетных фондов, на назначение руководителей данных отделений и т.д. Таким образом, и некоторые регионы получали непропорционально большие полномочия по сравнению с большинством других субъектов Федерации.

     В результате чрезвычайно обострилась  проблема вертикальной несбалансированности бюджетной системы, что выражалось в существенном превышении реальных расходных полномочий консолидированных бюджетов субъектов РФ над доходными источниками.

     Становление бюджетного процесса в России в его  современном понимании относится к концу XIX века. «Без определенного плана не может идти успешно ни одно хозяйство. Чем обширнее хозяйство, тем более необходимо составление такого плана», – писал в то время С. И. Иловайский.

     Под бюджетом он понимал «предположительную роспись доходов и расходов, т.е. хозяйственный план на известный промежуток времени».⁵  Исходя из приведенного определения, можно сделать вывод, что уже в то время была осознана роль бюджета для социально-экономического развития страны. В XIX столетии окончательно складывается понятие о бюджете как о росписи государственных доходов и расходов, рассмотренной законодательными учреждениями и утвержденной верховной властью.

     Подводя итоги исследования сущности бюджета, можно отметить следующее. Анализ теоретических воззрений позволяет определить бюджет как основанную на нормах закона систему отношений, связанных с формированием и использованием денежного фонда, необходимого для эффективного обеспечения и защиты интересов общества и граждан.

     Данное  определение позволяет подчеркнуть несколько основных моментов, представляющихся принципиальными для раскрытия экономической сущности бюджета.

     Во-первых, в приведенном определении подчеркнут нормативно-правовой статус, который имеет федеральный, региональный или местный бюджет.

     Бюджетные отношения на государственном, региональном, муниципальном уровне становятся таковыми и могут функционировать только после принятия соответствующих законодательных актов, т.е. в форме правовых отношений, регламентирующих процессы образования и использования органами государственной (муниципальной) власти централизованных денежных доходов налоговыми, неналоговыми и другими способами. Лишь в такой правовой форме денежные отношения превращаются в бюджетные и налоговые отношения, что является важнейшей сущностной характеристикой бюджета как категории государственных (муниципальных) финансов.

     Во-вторых, представляется важным сместить акцент в формулировании основной цели формирования и распределения денежных средств. В трактовках понятия бюджета многих авторов указано, что бюджет формируется для того, чтобы государство могло выполнять свои функции.

     Этот  подход в большей мере соответствует  командно-административной экономике и теории государства, в которой интересы последнего могли быть поставлены выше интересов человека и гражданского общества. На самом деле в такой логике причины перепутаны со следствием. Исторические особенности развития России – существование ее на протяжении почти всего XX века в условиях тоталитарного режима – оказали большое влияние на развитие и экономической, и правовой мысли. В силу этого назначение бюджета характеризуется большинством авторов через такие понятия, как «финансовое обеспечение деятельности государства», «удовлетворение потребностей общественного воспроизводства». В настоящее время российское общество стоит у истоков формирования правового государства. Это означает такое взаимодействие государства и общества, при котором первичными становятся не интересы государства, а общественные потребности.

     Бюджет  играет важную роль в воспроизводственном  и перераспределительном процессе. В настоящее время вследствие дефицита части бюджетов субъектов Федерации и бюджетов муниципальных образований на встречные потоки финансовых средств между бюджетами возлагается функция восполнения этого дефицита через перераспределение доходов между территориями-донорами и территориями-реципиентами.

2. Дискуссионные вопросы сущности и функций доходов бюджета

     В науке финансового права и  в нормативных актах широко используется понятие «доходы бюджета». При этом не во всех случаях указанное понятие имеет бюджетно-правовую принадлежность. Существуют как широкие, так и узкие подходы к анализу доходов бюджета.

     I. Иногда термин «доходы бюджета» применяется для характеристики всех отношений, связанных с мобилизацией денежных средств в бюджет. Так, например, доходы бюджета определяются как «часть национального дохода, которую государство и муниципальные образования получают в безвозмездном и безвозвратном порядке от экономических субъектов и граждан в соответствии с бюджетным, налоговым и таможенным законодательством в распоряжение органов государственной власти и органов местного самоуправления».⁶ Если рассматривать такое понятие с точки зрения финансовой деятельности государства и муниципальных образований, станет очевидно, что здесь доходы бюджета охватывают всю стадию образования и частично стадию распределения государственных и муниципальных бюджетных фондов.

     Учеными отмечается, что «при функционировании государственных финансов имеют место два тесно взаимосвязанных процесса: мобилизация финансовых ресурсов в распоряжение государства (уполномоченных государственных органов) и использование этих средств на различные государственные потребности. Первый из этих процессов выражается в понятии государственных доходов, второй - государственных расходов».⁷

     При подобном рассмотрении доходов бюджета это понятие является межинституциональным, охватывающим различные финансовые отношения. Такое обобщенное рассмотрение доходов бюджета позволяет увидеть общие черты различных институтов и подотраслей финансового права, обеспечивающих поступление доходов в бюджет. Однако в этом случае не всегда получается оттенить все особенности складывающихся здесь отношений.

     II. Понятие «доходы бюджета» часто рассматривается как составная часть категории «государственные и муниципальные доходы». При таком подходе отношения, связанные с доходами бюджета, представляют собой предмет регулирования финансово-правового раздела государственных и муниципальных доходов. Так, С.Д. Цыпкин писал, что «институт доходов бюджета представляется обоснованным рассматривать как часть более крупного раздела финансового права, регулирующего все государственные доходы».⁸ Такой же подход прослеживается и в более поздних работах по финансовому праву. Ученые отмечают, что понятие «государственные доходы» более объемное, чем понятие «доходы федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации», хотя последние и составляют основную часть государственных доходов».⁹

     Указанное понимание доходов бюджета позволяет  анализировать ту часть государственных  и муниципальных доходов, которая поступает в бюджеты (в отличие, например, от доходов государственных внебюджетных фондов, доходов государственных и муниципальных унитарных предприятий).

     III. Доходы бюджета могут рассматриваться  как предмет регулирования бюджетного права. Определения бюджетно-правового понятия доходов бюджета имеются как в научных исследованиях, так и в законодательстве (см. ст. 6 БК РФ).

     Комментаторами  Бюджетного кодекса РФ отмечено, что «при рассмотрении вопроса о доходах бюджета следует сразу подчеркнуть четкое разграничение в Кодексе понятий «налог» и «доход бюджета».¹⁰ Иными словами, законодатель видит отличия отношений, регулируемых разделом государственных и муниципальных доходов и бюджетным правом. Причем термин «доходы бюджета» он использует как бюджетно-правовое понятие.

     Термин  «доходы бюджета» используется в бюджетном праве в нескольких значениях.

     1. В первую очередь доходы бюджета рассматриваются как денежные (бюджетные) средства, т.е. как материальная категория. На это прямо указывается в легальном понятии доходов. В соответствии со ст. 6 БК РФ доходы бюджета - это денежные средства.

     Доходы  бюджета - это не просто бюджетные  средства, а бюджетные средства, которые имеют определенную направленность, вектор движения. В какой-то мере это  обстоятельство учитывает легальное  определение доходов бюджета (ст. 6 БК РФ), согласно которому доходы бюджета - это поступающие в бюджет денежные средства.¹¹

     Однако  характеристика доходов бюджета  как денежных средств, поступающих  в бюджет, требует определенного уточнения. Дело в том, что в процессе формирования доходов бюджета имеет место и обратный поток. Речь идет о возврате излишне уплаченных или излишне взысканных доходов, а также средств, ошибочно зачисленных в доходы бюджета. Внешне возврат доходов имеет сходство с расходованием бюджетных средств. Но включение данных сумм в состав расходов бюджета не соответствовало бы их предназначению, искажало бы бюджетные показатели. В связи с этим денежные средства, возвращаемые из бюджета их плательщикам, также включаются в понятие доходов.

     В результате под доходами бюджета  следует понимать денежные средства, поступающие в бюджет, а также  денежные средства, возвращаемые из бюджета  их плательщикам. Данная особенность  понимания доходов бюджета свидетельствует о том, что понятие доходов бюджета используется для характеристики объектов всех отношений, связанных с взаимодействием бюджетного права и раздела государственных и муниципальных доходов.

     Необходимо разграничивать понятие доходов бюджета и государственного и муниципального кредита. Для этого в определение доходов бюджета необходимо включить признак безвозвратности их поступления.

     Отграничение  доходов бюджета от государственного и муниципального кредита не вызывает осложнений. Однако Бюджетный кодекс РФ для характеристики отношений по формированию бюджетных средств использует не категории доходов бюджета и государственного и муниципального кредита, а понятия доходов бюджета и источников финансирования дефицита бюджета. При этом содержание понятий государственного и муниципального кредита и источников финансирования дефицита бюджета не совпадают. Если проанализировать ст. ст. 94 - 96 БК РФ, станет очевидно, что в качестве источников финансирования дефицита бюджета названы не только государственный и муниципальный кредит (различные займы, кредиты), но и поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности публично-правовых образований, поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, уменьшенные на размер выплат на их приобретение. В то же время поступления от продажи государственного и муниципального имущества являются безвозвратными поступлениями и обладают признаками доходов бюджетов.

     Можно сделать вывод, что источники  финансирования дефицита бюджета включают в себя как государственные и муниципальные кредиты, так и определенные виды доходов бюджетов. Как представляется, включение определенных видов доходов в источники финансирования дефицита бюджета свидетельствует о том, что эти виды доходов могут использоваться лишь при наличии оснований для привлечения источников финансирования дефицита либо они подлежат учету в составе источников финансирования дефицитов бюджетов.

     2. Часто доходы бюджета рассматриваются  в правовом смысле, т.е. как  доходная часть соответствующего бюджета (финансового плана). Этот подход используется в первую очередь в процессуальной части бюджетного законодательства. Как представляется, данное употребление понятия доходов бюджета включает в себя два аспекта.

     Во-первых, в бюджете определяется прогнозируемый объем доходов соответствующего бюджета. В этом случае доход - это прогноз поступлений. Ранее доходы бюджета утверждались как в общей сумме, так и по видам поступлений. В настоящее время наблюдается тенденция к снижению подробности утверждения сумм доходов. БК РФ требует, чтобы в законе (решении) о бюджете указывался лишь их общий размер (ст. 184.1 БК РФ).

     Во-вторых, применительно к доходам в  законе (решении) о бюджете могут определяться некоторые нормативы распределения доходов между бюджетами. Соответственно, такие нормативы носят общеобязательный характер, являются нормами права, действующими в течение соответствующего финансового года. В этом заключается существенное отличие данных норм о доходах бюджета от ранее указанных положений, определяющих их прогнозный размер.

     Понимание доходов бюджетов в правовом смысле актуально в первую очередь для  отношений, связанных с составлением, рассмотрением и утверждением бюджетов. Именно прогнозируемый объем доходов и нормативы распределения формируются в рамках указанных отношений.

     3. Можно выделить понимание доходов  бюджета в экономическом смысле. В данном случае они представляют  собой экономические отношения, связанные с формированием финансовых ресурсов соответствующего бюджета на безвозвратной основе.

     В литературе имеется понятие доходов  бюджетов, в соответствии с которыми они понимаются как «часть финансовых ресурсов государства в виде строго определенных нормами бюджетного права экономических отношений по поводу поступления денежных средств в бюджет государства с целью создания его финансовой базы для удовлетворения публичных потребностей».¹²