Технология формирования ответственности муниципальных служащих

МИНИСТЕРСТВО  ОБРАЗОВАНИЯ И  НАУКИ РФ 

Государственное образовательное учреждение высшего  профессионального образования 

«ЧИТИНСКИЙ  ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  УНИВЕРСИТЕТ»

(ЧитГУ)

Заочный факультет 

Институт  экономики и управления 

Кафедра ГМУ и П 
 
 

Реферат

Дисциплина: Муниципальные служащие 

Тема: Технология формирования ответственности  муниципальных служащих

Выполнил:_______________

                                                                                 Проверил: ________________

Чита-2011

Содержание:

Введение …………………………………………………………………………3

1. Определение сущности муниципальной службы……………………5
2. Технология формирования юридической ответственности органов и должностных лиц  местного самоуправления…………….……….11
3. Ответственность муниципальных служащих ………………….…...18
4. Виды ответственности должностных лиц местного самоуправления ………………………………………………..………..22

Заключение ……………………………………………………………………..37

Список  используемых источников ……………………………………….....29 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение 

      В начале XXI века и России на государственном уровне была признана необходимость в последовательном проведении полномасштабной административной реформы. Её неотъемлемой частью является реформирование института государственной службы. В настоящее время па федеральном уровне уже проведена достаточно серьезная законодательная работа в этом направлении: принят Федеральный закон от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации", предусматривающий деление государственной службы на три вида: государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу; 1 февраля 2005 г. вступил в силу Федеральный закон от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Сейчас перед административно-правовой наукой стоит задача дальнейшего уточнения концепции государственной службы. Реализация этой задачи обусловлена наметившейся тенденцией к оформлению государственной службы как публично-правового института.

      В ходе реформы в значительной степени  изменяется правовое положение государственных  служащих Российской Федерации. Однако на фоне проведения сущностных и структурных преобразований института государственной службы нормы об ответственности государственных служащих остаются практически в неизменном виде. Ещё не достигнуто оптимальное сочетание между неизбежно возникающим конфликтом личного и государственного интересов в процессе исполнения обязанностей государственными служащими. Таким образом, усовершенствование норм об ответственности государственных служащих является одним из необходимых условий повышения эффективности их деятельности. Существует практическая необходимость в изучении на основе действующего законодательства взаимосвязи между обязанностями государственных служащих и мерами различных видов юридической ответственности за их неисполнение. Данные обстоятельства обуславливают актуальность выбранной темы.

      Ответственность органов местного самоуправления и  должностных лиц местного самоуправления – это один из самых проблемных институтов законодательства о местном  самоуправлении, как с точки зрения его юридического содержания, так и с точки зрения корректности используемой в соответствующих нормах законодательства терминологии. В настоящее время, как и многие другие институты муниципального права, он находится в процессе своего становления.

      Принятый в 2003 году Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит немало конструктивных нововведений в этой сфере. Вместе с тем, следует признать, что в части регламентирования вопросов конституционной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления не были решены многие актуальные проблемы.

      Проблема  ответственности перед источником власти является одной из центральных  в современной концепции демократии. Местное самоуправление является частью системы демократии, поэтому данная проблема актуальна для его теории и практики. Конституция РФ 1993 г. закрепила местное самоуправление как важнейший элемент основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. Отсутствие развитой системы государственного контроля и механизмов ответственности органов власти на любом уровне неизбежно приведет к деформации демократической системы в целом.

      Целью данной работы является всестороннее исследование вопросов технологии формирования ответственности муниципальных служащих в Российской Федерации. 
 
 
 
 
 

1. Определение сущности муниципальной службы

     Понятие «муниципальной службы» сравнительно новое для нашего законодательства. В годы существования СССР о муниципальной службе не говорили. Но на уровне местного управления в то время работали государственные служащие, выполнявшие специфические функции, но не имевшие специального наименования, то есть это были «государственные служащие местных органов государственной власти».

     С принятием в 1990-х годах новых  законов, устанавливающих систему  местного самоуправления, встает вопрос и о служащих, работающих в органах  местного самоуправления, об их правовом статусе и особенностях функционирования и прохождения службы.

     До  перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие «муниципальная служба» в законодательстве не использовалось, ибо в нем не было необходимости: служащие местных органов государственной власти – местных Советов и исполнительных комитетов – являлись государственными служащими. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1998 года также не использовал понятие «муниципальная служба». Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы. Государственный служащий и муниципальный служащий рассматривались как равнозначные понятия. Согласно такому взгляду муниципальный служащий – это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления.

     Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной  власти. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Федеральный Закон «Об основах государственной службы в Российской Федерации» от 13 июля 1995 года разграничил государственную службу как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Государственный служащий – это гражданин Российской Федерации, исполняющий обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

     Таким образом, муниципальная служба не входит в систему государственной службы, не является ее структурной частью и требует своего правового регулирования.

     В соответствии с Конституцией Российской Федерации Государственная Дума 8 января 1998 года приняла Федеральный Закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», который устанавливает правовые основы организации муниципальной службы в Российской Федерации и основы правового положения муниципальных служащих Российской Федерации.

     Муниципальная служба в Российской Федерации должна регулироваться федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов  Российской Федерации, определяющими  муниципальную службу и правовое положение муниципальных служащих субъектов Российской Федерации.

     Муниципальная служба в Российской Федерации осуществляется не только в соответствии с правовыми  нормами федерального уровня, уровня субъектов Российской Федерации  и местного уровня. Среди источников муниципального права есть и международно-правовые акты - Европейская хартия местного самоуправления. Будучи принятой, в Страсбурге 15 октября 1985г., для России она начала свое действие с 26 апреля 1998г. (дня вступления в силу Федерального закона от 11 апреля 1998 «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»). Относительно муниципальной службы в хартии предусмотрено следующее положение: «Статус персонала органов местного самоуправления должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета личных достоинств и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе».

     Федеральный закон от 28 августа 1995г. №154-ФЗ «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» его статья 21 не дает определения понятию «муниципальная служба». В то же время нормы этой статьи представляют собой основу для понимания, кто такой муниципальный служащий – это лицо, осуществляющее службу на должностях в органах местного самоуправления. Пункт 2 этой же статьи устанавливает, что «правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральным законом».

     Федеральным законом, который устанавливает  общие принципы организации муниципальной  службы и основы правового положения  муниципальных служащих в Российской Федерации, является Федеральный закон от 8 января 1998г. №8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Согласно этому закону муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

     Основными задачами муниципальной службы являются:

• обеспечение наряду с государственной службой прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования;
• обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения;
• подготовка, принятие, исполнение и контроль решений в пределах полномочий органов местного самоуправления;
• защита прав и законных интересов муниципального образования.

     Если  говорить об отличии задач муниципальных  служащих от задач государственных служащих, то оно заключается лишь в уровне (федеральный, региональный, местное самоуправление), то есть качественного отличия не существует: все направлено на улучшение благосостояния общества, удовлетворение общественных интересов.

     Функции муниципальной службы:

• разработка проекта местного бюджета, отчет об его исполнении, а так же непосредственное обеспечение местного бюджета;
• разработка и организация социально-экономических программ развития территории и обеспечение их реализации; разработка нормативно-правовых актов по вопросам местного значения; управление и распоряжение муниципальной собственностью;
• руководство муниципальным здравоохранением, эксплуатация муниципального жилищного фонда, объектов коммунального и дорожного хозяйства и другими муниципальными предприятиями, организациями, учреждениями;
• осуществление полномочий органов государственной власти, переданные федеральными законами или законами субъекта Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.

     Под муниципальной службой в статье 2 Федерального закона «Об основах  муниципальной службы в РФ» понимается «профессиональная деятельность, которая  осуществляется на постоянной основе, на муниципальной должности, не являющейся выборной». Муниципальная должность, в свою очередь согласно статье 1 этого же закона, образуется «в соответствии с Уставом муниципального образования с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению исполнения полномочий данного органа местного самоуправления».

     Муниципальная служба не соотнесена жестко с обслуживанием  высшего должностного лица муниципального образования. Муниципальная служба нацелена на решение вопросов местного значения. Гражданин РФ, занимающий муниципальную должность, или непосредственно  исполняет полномочия, предусмотренные Уставом муниципального образования, или обеспечивает его исполнение органом местного самоуправления (в зависимости от того, что за вопрос, в чьей компетенции он находится).

     Основными принципами муниципальной службы являются:

• приоритет прав и свобод человека и гражданина;
• равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства;
• профессионализм и компетентность муниципальных служащих;
• доступность информации о деятельности муниципальных служащих;
• правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;
• ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
• внепартийность муниципальной службы.

     Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми  актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта РФ.

     Муниципальный служащий занимает определенную должность. Должность муниципального служащего  может быть:

• выборной, то есть замещаемой в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;
• невыборной, т.е. должности, замещаемые путем заключения трудового договора.

     Глава местного самоуправления или депутат  представительного органа занимают муниципальные должности, но не находятся  на муниципальной службе и не являются муниципальными служащими. Не относится к муниципальным служащим вспомогательный и технический персонал (водители, секретари, персонал по обслуживанию зданий и другие), поскольку эти работники не исполняют полномочий местного самоуправления.

     Критерием доступа к муниципальным должностям может быть только наличие у работника  профессионального образования, квалификации и в некоторых случаях стажа  работы по специальности. Прием на муниципальную  службу может осуществляться: на условиях назначения, договора или контракта (срочного или бессрочного), на срок полномочий выборного лица, работу которого будет обеспечивать муниципальный служащий, или на иных условиях.

     Должностные права и обязанности муниципального служащего по-прежнему устанавливаются должностной инструкцией, а не должностным регламентом, как для государственных служащих, что противоречит Концепции административной реформы в Российской Федерации.

     Успешность  деятельности муниципальных (государственных) служащих определяется степенью профессионализма, ответственности, гражданской компетентностью и уровнем развития психологической компетентности, позволяющей эффективно управлять стратегией собственного профессионального поведения, моделировать саморазвитие и выстраивать конструктивное взаимодействие с людьми и организациями. 

2. Технология формирования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

     Местное самоуправление, в основе которого лежит право населения городских  и сельских поселений самостоятельно решать вопросы местного значения, а также обособление органов местного самоуправления в системе управления обществом и государством предполагает ответственность органов местного самоуправления за выполнение возлагаемых на них функций и полномочий, а также различные виды контроля их деятельности. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления"— это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций.

     Ответственность органов и должностных лиц  местного самоуправления, контроль над  их деятельностью служат — обеспечению функционирования местного самоуправления в интересах населения, граждан, общества в целом.

      Закон об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает круг субъектов, перед которыми органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность, а также основные формы этой ответственности. Так, органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность:

а) перед  населением муниципального образования;

б) перед  государством;

в) перед  физическими и юридическими лицами (ст. 47).

     Формы государственного и общественного  контроля деятельности местного самоуправления, закрепляемые Законом и обеспечивающие защиту интересов государства, населения, граждан, предприятий, учреждений и организаций, являются в то же время необходимым условием реализации норм муниципального права, устанавливающих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

     Первоочередность  закрепления ответственности органов  и должностных лиц муниципального управления перед населением — основным субъектом властеотношений на территории муниципального образования — основана на сущности местного самоуправления как формы народовластия (п.2 ст. З Конституции РФ). Поэтому санкции при реализации этого института ответственности перед населением носят в основном конституционно-правовой характер. Это подтверждает содержание ст.48 Закона  «Об  общих  принципах организации местного самоуправления в РФ». Ответственность органов и должностных лиц перед населением наступает в результате утраты доверия населения, порядок и условия ответственности определяются уставами муниципальных образований.

     В законодательстве субъектов РФ эта норма федерального закона развивается и конкретизируется. Например, Закон «О местном самоуправлении Калужской области» дополняет наступление такой ответственности за неисполнение органами и должностными лицами местного самоуправления своих полномочий (п. 2. 2 ст. 60 Закона), в Свердловской области она наступает в случае нарушения ими местных правовых актов либо утраты доверия со стороны населения (п. 2. ст. 67 Закона «О местном самоуправлении Свердловской области».

     Федеральное и региональное законодательство предусматривает также ответственность муниципальных органов и должностных лиц перед гражданами. Статья 26 Закона «Об общих принципах», предусматривает административную ответственность должностных лиц местного самоуправления за нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан в органы и к должностным лицам местного самоуправления. В ст.33 Конституции РФ  закреплено право граждан РФ  обращаться лично, а также, направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Статья 24 Конституции РФ обязывает органы местного самоуправления, их должностные лица обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом, ст. 32 (ч. 2)  Конституции РФ предоставляет гражданам право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме, п. 3 ст. 23 Закона «Об общих принципах...» предусматривает гарантированность выборов федеральными и региональными органами государственной власти.

     Таким образом, ответственность соответствующих  органов и должностных лиц  местного самоуправления перед местным  населением в значительной мере является конституционно-правовой, поскольку  речь идет об ответственности органов и должностных лиц, которым местное сообщество делегировало свои полномочия для решения вопросов местного значения. В качестве юридических лиц они несут ответственность перед физическими и другими юридическими лицами в порядке, установленном законами Федерации, ее субъектов, уставами муниципальных образований (ст.50 Закона). Нормы гражданского и иных отраслей российского права, в соответствии с которыми наступает ответственность органов и должностных лиц, получили свое развитие и дополнение в законодательстве субъектов Российской Федерации. Например, в Законе «О местном самоуправлении Калужской области» содержится норма, предусматривающая право местного сообщества предъявлять иски к управляющим субъектам местной власти в случае невыполнения ими обязанностей по отношению к отдельному жителю муниципального образования или к местному сообществу в целом (п. З ст. 60). Иногда предусматривается право на обжалование в суде решения, а также действий (бездействия) органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 70 Закона «О местном самоуправлении в Свердловской области»).

     Процесс становления системы местного самоуправления уже выявил всю сложность взаимоотношений  между государственными органами и  муниципальными образованиями. Конституционное  обеспечение организационной обособленности местного самоуправления от органов государственной власти и его самостоятельности, конституционное признание и гарантированность этого института в Российской Федерации (ст. 12 Конституции РФ) превращают местную власть в одну из важнейших  основ конституционного строя России.

     Все элементы структуры местного самоуправления, обеспечивая жизнедеятельность  населения муниципального образования, вступают в широкий круг разнообразных  общественных отношений, урегулированных  нормами многих отраслей российского права, несут юридическую ответственность перед местным населением, государственными органами, юридическими лицами и гражданами.

     В ст. 47 Закона об общих принципах организации  местного самоуправления определяется, что органы и должностные лица местного несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законом.

     В общей теории права и государства  юридическая ответственность определяется следующим образом.

     Юридическая ответственность в собственном смысле (негативная юридическая ответственность) – это применение санкции правоохранительной нормы, что выражается в негативных последствиях для правонарушителя, наступающих в виде лишений или ограничения личного или имущественного характера. Необходимым основанием юридической ответственности является совершение лицом правонарушения. В исключительных случаях закон предусматривает юридическую ответственность за совершение объективно противоправного деяния, например невиновное причинение вреда. Так, согласно ч. 1 ст. 1079 ГК РФ юридические лица и граждане, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающих (использование транспортных средств, механизмов, взрывчатых веществ), обязаны возместить вред, причиненный источником повышенной опасности если не докажут, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего. Факт правонарушения порождает охранительное правоотношение, в рамках которого государство вправе применить к правонарушителю принуждение, но в пределах санкции соответствующей правоохранительной нормы, а правонарушитель обязан подвергнуться мерам государственного принуждения, назначенным компетентным органом.

     Ответственность принято рассматривать в двух аспектах: позитивном (перспективном) и негативном (ретроспективном). Ученых-юристов, рассматривающих вопросы ответственности в публичном праве, условно можно разделить на две группы: сторонников только негативной ответственности и сторонников ответственности ''двуаспектной'', включающей как негативную, так и позитивную. Позитивная ответственность есть осознание и воспроизведение личностью в своем поведении необходимости выполнения долга.

      Цель  юридической ответственности –  защита правопорядка и воспитание законопослушности. Ее функции – карательная (возмездие, наказание, призванное предупредить совершение правонарушений в будущем, как самим правонарушителем, так и другими) и правовосстановительная (компенсация потерь при имущественной юридической ответственности, восстановление нарушенных прав).

выделяются принципы юридической ответственности, которые формулируются следующим образом:

     1. Без вины нет юридической ответственности  (объективно противоправные деяния  в исключительных случаях влекут  за собой обязанность возмещения  вреда, но не наказание).

     2.  Нет юридической ответственности,  не предусмотренной законом; договорная  ответственность применяется, поскольку  не противоречит закону. 

     3.  Меры юридической ответственности  не должны противоречить естественным  неотчуждаемым правам человека (никто не может быть подвергнут жестокому наказанию).

     4.  Справедливость (за правонарушение  отвечает тот, кто его совершил).

     5.  Юридическая ответственность для  достижения ее цели и выполнения  ее функции должна быть неотвратимой  и наступать в разумные сроки.

     Выделяют  следующие виды юридической ответственности:

     1) гражданско-правовая (носит компенсационный  характер, причиненного правонарушением);

     2) уголовная (устанавливается за  общественно опасные деяния, основная  функция -  карательная);

     3) административно- правовая (предусматривает наказание за деяния меньшей общественной опасности, не признаваемые преступлениями);