Теории государственного управления

3. Теории  государственного управления.

 

 

Существуют  две основные школы – основательницы теории государственного управления: школа научного менеджмента Ф. Тейлора  и школа человеческих отношений  Э. Мейо и Ф. Ротлисбергера. Их противостояние дало возможность зарождения других школ. На данный момент известно пять основных общеизвестных школ теории государственного управления.

 Школа научного  менеджмента возникла в начале  прошлого столетия и получила  название «классическая», или «традиционная», до сих пор она считается самой распространенной школой госуправления. Основным ее направлением является управленческая система, которая планируется заранее, все процессы и директивы спускаются сверху по нижним отделам. В этой школе используется метод «кнута и пряника», любые отклонения в выполнении распоряжений считаются нарушением дисциплины и процесса деятельности. Это замкнутая система, человеческий фактор мало ценится и не учитывается в процесс производства. Но в тоже время именно классическая школа дала толчок к развитию научного управления.

 Школа человеческих  отношений, которая ставила человеческий  фактор в деятельности организационной  структуры на одно из первых  мест. Активно изучалась психология  работников, природа конфликтных  ситуаций, внутригрупповых отношений.  Разрабатывались методы повышения эффективности управленческой деятельности на основе сотрудничества с работниками, построения коммуникативных отношений внутри структуры.

 Школа эмпирическая, основанная Г. Кунцем, направлена  на изучение и сочетание теоретических исследований и практических применений управленческих методов. Г. Кунц многие постулаты позаимствовал у классической школы и школы человеческих отношений, которые он пытался объединить в новое направление в теории управления.

 Школа социальных  систем объединяет все направления с целью выявления жизнеспособных методов управления и их интеграции в производство. Главным девизом создателей этой школы считается получение определенного удовлетворения, которое необходимо для продления процесса производства или управления.

 Новая школа  науки управления основана на  применении электронно-вычислительной  техники, математических методов,  современных технических средств.  Основной задачей школы является  повышение эффектности принимаемых  управленческих решений. Подход  основателей новой школы науки управления заключается в нормативном изучении проблемы, требующей управленческого решения. Многие современники спорят о том, что данная школа не имеет права на самостоятельное существование в таком качестве, так как ей не хватает определенной концепции, а методы и результаты исследований не дадут фундаментальных выводов.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Теории государственного управления (другой вариант) 

В настоящее  время в теории государственного управления выделяются несколько исторически  сложившихся школ и направлений. Ведущими среди них являются американская, английская, французская и немецкая.

Американская  школа имеет общую эмпирическую (т.е. опытную) направленность своих исследований, многие ее выдающиеся представители были не только теоретиками, но и практиками. В 20-30-х годах представители течения «школа человеческих отношений» попытались объяснить функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп. Наиболее известными учеными этого направления в США в 20-50-е годы были Мери Паркер Фоллет, Э Мэйо,А.Маслоу. 
А. Маслоу разработал иерархию потребностей, согласно которой мотивами поступков людей являются в основном потребности не экономические (как полагали “классики”), а социальные, эгоистические, позволяющие реализовать творческие возможности, которые могут быть лишь частично и косвенно удовлетворены с помощью денег. Основываясь на этих выводах, А. Маслоу рекомендовал использовать приемы управления человеческими отношениями, включающие создание благоприятного психологического климата в коллективе, консультации со служащими и предоставление им более широких возможностей для реализации своего творческого потенциала в работе.  
В 50-е годы в США возникает поведенческий подход, в его основе стремление раскрыть возможности человека в управленческом процессе. В рамках подхода разработана теория X и Y Макгрегора. Теория X гласит: средний человек не любит трудиться и по возможности избегает работы. Теория Y гласит, что для человека расходовать моральные и физические силы на работу так же естественно, как отдыхать или играть. Это означает, что человека можно стимулировать на труд, если дать ему возможность полностью раскрыться, брать на себя ответственность, ощущать свою значимость для организации. Мак-Грегор работал над теорией Z, в которой пытался соединить запросы и стремления корпорации и отдельного человека.

В английской школе экономисты рассматривали государственное управление как сферу рациональной деятельности людей. Английский политолог Б. Барри разработал концепцию “экономического типа” государственной власти, осуществляемой путем угроз и обещаний. Властные отношения в обществе Б. Барри рассматривает в понятиях выигрышей и потерь. Он полагает, что властные отношения имеют место только тогда, когда одна сторона выигрывает от их сохранения больше, чем другая, располагая возможностями добиваться повиновения последней ценой минимальных убытков. Английский философ М. Оукшотт в 50-60-е годы разработал две концепции государственного управления: целевую и гражданскую. По его мнению, эти типы в чистом виде не встречаются нигде, поскольку представляют собой идеальные теоретические конструкции. М. Оукшотт предлагает идею целевого государственного управления, где ценность человека определяется его вкладом в “общее дело”, что означает подчинение индивидуальности корпоратизму. В последнее время в английской школе появились новые подходы и направления. По мнению П. Чекланда, единственный способ изучить целостность - посмотреть на нее с возможно большего числа точек зрения.

Во  французской школе гос. управления классиком считается Анри Файоль, его “теория администрации” изложена в книге “Общее и промышленное управление”. А. Файоль дал классическое определение научному управлению: “Управлять - значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать; предвидеть, то есть учитывать грядущее и вырабатывать программу действия; организовывать, то есть строить двойной - материальный и социальный - организм учреждения; распоряжаться, то есть заставлять персонал надлежаще работать; координировать, то есть связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия; контролировать, то есть заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям. ” А. Файоль сформулировал 14 общих принципов управления. Это разделение труда, власть, дисциплина, единство распорядка, единство руководства, подчинение частных интересов общим, вознаграждение персонала, централизация, иерархия, порядок, справедливость, постоянство состава персонала, инициатива, единение персонала. Сформулированные Файолем правила в течение нескольких десятилетий были общепринятыми. Алэн своей работе “Элементы доктрины радикалов” дает анализ системы административно-государственного управления во Франции. Алэн подчеркивает, что в современном государстве подлинной властью располагают не политические деятели, а высокопоставленные чиновники из аппарата управления.

Немецкая  школа государственного управления является наиболее влиятельной среди европейских школ. В. Вебер считал, что на тех, кто правит, возложена задача создания административной элиты, которая должна быть легитимирована (признана) народом, общественным мнением. Концепция Эрхарда связана с повышением социальной роли государственного администрирования. Она провозглашала подчинение всех групп населения общему благу, усиление роли правительства, примирение всех классов с существующим социальным строем. В теории государственного управления широко используется теория социального конфликта, разработанная Р. Дарендорфом. Он предложил способы регулирования конфликтов на различных уровнях государственного управления. методы и методики профилактики конфликтных ситуаций, Этапов протекания конфликта, управления конфликтными процессами.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5. Основные концепции происхождения  государства.

В самом широком  смысле государство может быть охарактеризовано: как высшая форма организации человеческих сообществ; как политический союз людей, подчиненных единой верховной власти; как форма организации, имеющая главной целью выражение единой воли, обеспечение общих интересов, а также защиту прав и свобод человека.

В узком понимании, государство - это система особого  типа социальных институтов, образующих организацию политической власти.

Первоначальное возникновение государства - это постепенное, на протяжении десятков, а то и сотен тысячелетий вызревание в сообществе особого политического института, составляющего неотъемлемую часть общества и в то же время отчуждающегося от него, имеющего свои закономерности развития и власть над обществом. Существует множество теорий, объясняющих первоначальное возникновение государства. В средние века господствовали взгляды о богоустановленности государства, согласно которым оно рассматривалось как явление, дарованное «свыше» (божественная теория происхождения государства). В новое время, когда общество стало освобождаться и религиозных оков, появились личностные, индивидуалистические концепции возникновения государства. Некоторые из их приверженцев исходили из постулата о том, что человек по своей природе - существо злое, а в обществе идет «война всех против всех», и чтобы ограничить ее проявления, необходимо государство (Т. Гоббс). Иные считали, что, напротив, человек добр и люди заключают для общей пользы между собой общественный договор (Ж.Ж. Руссо – договорная теория). Позже появились коллективистские трактовки возникновения государства, связывающие этот процесс: - с насилием одних групп общества над другими (внутреннее насилие - Л. Гумплович)  или с необходимостью управления покоренными племенами (внешнее насилие - Ф. Оппенгеймер) – теория насилия; - с возникновением семьи, частной собственности, расколом на этой основе общества на классы и созданием экономически господствующим классом государства, ставшего органом насилия этого класса - марксистская классовая теория; - с выделением элиты – олигархическая теория. Первоначальное возникновение государства с позиций олигархической теории сводится к трем способам: военному (выделение элиты связано с войной и захватом добычи, как было у франков или монголов); аристократическому (аристократия — власть лучших, знатных, как это было в Древнем Риме); плутократическому (плутократия - власть богатства).

Иные процессы присущи производному возникновению государства. В этом случае государство может возникать: - в результате революций, которая коренным образом изменяет сущность и форму государства (например, во Франции в 1789 г., в России в 1917 г., в Китае и 1949 г.); - в результате организационных изменений: объединения нескольких государств в федерацию (создание СССР в 1922 г.); - при разделении государства (разделение Чехословакии в 1993 г. на Чешскую и Словацкую республики); - при сецессии - выходе части территории из состава государства  мирным или вооруженным путем и провозглашения на ней самостоятельного государства (вооруженная сецессия Бенгалии из Пакистана и образование государства Бангладеш в 70-х гг.); - в ходе создания новых государств на месте прежних колоний (после Второй мировой войны, особенно в 60-70-х гг., таким путем возникло более 100 новых государств).

В настоящее  время в отечественной науке  доминирует многофакторный подход к первоначальному возникновению государства, в котором можно выделить четыре основных фактора: сущность человека как социального существа; выполнение «общих дел»; социальная асимметрия и связанная с этим необходимость в особом институте легитимного (законного, оправданного в представлениях людей) принуждения. Государство представляет собой многомерное явление. С одной стороны - это территориальная организация людей, посредством которой родоплеменные («кровные») взаимосвязи заменяются на общественные. Кроме того, создается структура, которая выступает нейтральной по отношению к национальным, религиозным и социальным признакам людей. Таким образом, исторически возникает новое сообщество людей.

 

7. Функции государства.

 

Функции государства - это носящие объективный, системный  и взаимообусловленный характер основные направления его деятельности по управлению обществом, отражающие его  цели и социальное назначение.

Классификация функций государства:

1. В зависимости  от направленности решаемых государством  целей и задач (внутренние и  внешние). 2. По продолжительности их существования и деятельности (постоянные и временные). 3. По важности и социальной значимости тех или иных направлений государственной деятельности (основные и не основные).

4. По принципу  разделения властей (законодательные,  управленческие, правоохранительные, информационные). 5. В зависимости от социальной значимости (выражающие преимущественно интересы правящих классов, слоев или групп, или представляющие, концентрирующие в себе интересы всего общества).

6. От сфер  их приложения и осуществления  (политические, идеологические, социальные, экономические). 7. От форм их реализации (правотворческие, правоохранительные, правоприменительные). 8. На основании территориального масштаба, в пределах которого они реализуются (федерации и субъектов Федерации или, как в унитарном государстве, осуществляемые на территории единого, лишь в административном плане делимого государства). 9. В зависимости от обусловленности "природой всякого общества" (функции государств эксплуататорских типов, функции государства демократического типа и функции, вытекающие из природы всякого общества - общесоциальные функции).

Внутренние  функции - это основные направления  деятельности государства по управлению внутренней жизнью страны.

1. Экономическая  функция выражается в выработке  и координации государством стратегии  и тактики развития страны  в наиболее оптимальном 

2. Политическая функция обусловлена необходимостью осуществления им гармонизации интересов различных социальных групп.

3.Социальная  функция. Ее выполнение позволяет  обеспечить нормальные условия  жизни для всех членов общества  вне зависимости от их участия  в производстве материальных благ, а также от возраста, пола, здоровья и т. п..

4. Правоохранительная  функция, или функция по установлению  и охране правопорядка-это деятельность  государства по обеспечению точного  и полного выполнения положений  законодательства всеми гражданами, организациями, государственными органами.

5. Экологическая  функция  и др.

Внешние функции - это основные направления его  деятельности на международной арене. Их выполнение обеспечивает полноправное существование государства в  современном мире, который становится все более взаимосвязанным.

1. Функция обороны 

2. Дипломатическая  функция способствует поддержанию  приемлемых отношений со всеми  странами 

3. Поддержка  мирового правопорядка (внешнеполитическая  функция) заключается в политическом  сотрудничестве государств

4. Внешнеэкономическая  функция связана с развитием  взаимовыгодного сотрудничества  государств 5.Культурное сотрудничество  между странами осуществляется  на основе двусторонних и многосторонних  договоров между государствами

6. Сотрудничество государств в решении глобальных проблем современности (рациональное использование природных ресурсов, охрана окружающей среды, сохранение энергии, поддержание мира, проведение демографической политики и др.).

 

 

 

8. Виды государственного управления.

 

 

Общественные отношения имеют многообразный  и разносторонний характер, сферы деятельности человека различны. Такое многообразие с неизбежностью вызывает различные способы воздействия и специфические подходы к регулированию отношений, вследствие чего возникают различные виды управления. В научной литературе управление подразделяют на виды по различным признакам или основаниям.   

a) В зависимости от сфер общественной жизнедеятельности различают:

• управление обществом в целом
• экономическое управление
• социальное управление
• политическое управление
• духовно-идеологическое управление

 

   b) в зависимости от природы субъекта управления:  

 • государственное управление (субъект управления – государство)  

 • общественное управление (управляющий субъект – общество и его структуры)  

 • менеджмент (субъект управляющего воздействия – предприниматель, хозяин дела, собственник)  

 • местное самоуправление (управляющий субъект – население муниципального образования)   

c) в зависимости от структуры общественных отношений: 

 ≈ экономическим и политическим развитием общества 

 ≈ социальным и духовным развитием общества  

d) по объекту управления:

• экономическое (хозяйственное)
• социально-политическое
• управление духовной жизнью

 

   e) по характеру и объему охватываемых управлением общественных явлений:

• управление обществом
• управление государством
• управление отраслями и сферами народного хозяйства
• управление предприятиями, организациями, учреждениями.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

9. Государственная политика. Модели  разработки государственной политики.  

Государственная политика представляет собой совокупность целей и задач, практически реализуемых государством, и средств, используемых при этом. От направленности государственной политики во многом зависит содержание и технология государственного управления. Важно заметить, что государственная политика не должна быть отражением политики каких-либо отдельных политических сил, а выражать интересы всего общества. Необходимо учитывать и разделять понятия государственная политика и плюрализм  (множественность) мнений различных политических течений, слоев общества, в чем просматривается демократические основы государства.

В идеале государственная  политика представляет собой оптимальный  синтез объективных тенденций общественного развития и преобладающих субъективных суждений людей (политических течений и т.п.) о своих интересах в этом развитии. В связи с этим можно определить некоторые требования к государственной политики:

a. необходимо, чтобы ее разделяло и политическое меньшинство, иначе будут непреодолимые трудности в осуществлении политики; 
   b. должна быть достаточно стабильной и обладать исторической перспективой; 
   c. она должна содержать объединяющее разные силы общества начало, направленное на позитивное (эволюционное) развитие.

На эффективность  осуществления государственной политики оказывают влияние следующие условия:

≈ государственно-правовые – создание согласованного, структурного правового пространства страны;

≈ социально-психологические – осознание новых жизненных ориентиров, реальности их достижения;

≈ деятельно-практические – решения и действия осуществляются в соответствии с государственной политикой.

Средства реализации государственной политики разнообразны: от разных форм собственности, рыночной экономики до организации воспитания и обучения. Настоящая государственная политика  в демократическом обществе непременно ориентирована на удовлетворение потребностей человека, не абстрактного понятия термина «человек», а конкретных людей.

Требования  к государственной политике. Основные модели разработки государственной политики

-Гибкость и оперативность – должна оперативно реагировать на ситуацию в мире

-Комплексность – рассмотрение проблемы во взаимосвязи с другими проблемами

-Эффективность и результативность – перекликается с принципом государственной политики.

-Научность

-Преемственность – любой лидер приходящий к руководству государства должен хотя бы первое время не разворачивать страну на 180 градусов

-Поддержка и доверие населения – в развитых странах это требование крайне важно.

Основные модели разработки государственной политики:

-«Сверху-вниз». Когда решения принимаются наверху, спускаются вниз и их начинают реализовывать. В данном случае народу отводится роль исполнителя

- «снизу вверх». Формирование политики начинается внизу, на основании этих предложений с учетом мнений большинства населения наверху принимаются решения. Эта политика хороша до определенного момента. Например: люди не хотят себя обременять налогами.

- Смешанная модель. Существуют механизмы привлечения к разработке политики граждан и государственных служащих при сильно централизованном управлении.

 

 

10.Понятие  государственной власти. 

Понятия «государство» и «государственная управление» неотъемлемы от понятия «власть». По своей сути власть – это возможность осуществлять свою волю даже вопреки сопротивлению. Важнейшими элементами (аспектами) власти являются:  

 • Психологический – воля субъекта власти;  

 • Реализационный – добровольное исполнение или силовое принуждение, вплоть до психологического давления;  

 • Рецепционный – восприятие воли объектом власти, управления;  

 • Информационный – обратная связь от объекта к субъекту о мероприятиях по выполнению воли субъекта или об отказе в выполнении действий.    

 В повседневной  жизни мы можем говорить о  различной власти: в семье, на работе, в коллективе и т.п. применительно к обществу различают следующие виды власти:   

a. Личная  или персональная (в семье или господина над слугой); 
    b. Корпоративная (власть в общественной организации – корпорации, распространяющуюся только на членов организации (партия) и прекращающая свое влияние на человека при выходе из состава корпорации); 
    c. Социальная – власть народа в обществе.

В некоторых  случаях отдельно выделяют военную, технократическую, экспертократическую (власть специалистов) и др.

При рассмотрении вопросов государственного  и муниципального управления наибольшее значение имеет социальная власть. Она имеет политический характер и проявляется в государственной власти. Государственная власть является производной от социальной, народной власти и политической по своему характеру, но в известной мере самостоятельная. Как особое явление, государственная власть от политической власти народа отличается чертами:

♦ Всякая государственная  власть является политической, но не всякая политическая есть государственная;

♦ Политическая власть это имманентная (внутренне  и изначально присущая) принадлежность народа. Государственная власть –  производна от власти народа, но она принадлежность государства, от имени которого осуществляется специально создаваемыми государством органами.

♦ Государственная  власть обладает юридически верховенством  в обществе и  универсальна, потому что регулирует все стороны жизни общества, которые могут регулироваться и которые необходимо и целесообразно регулировать в интересах общества:

♦ Государственная  политическая власть отличается от других видов власти своей формой и механизмом реализации: она формализована (законодательно закреплена и сфера ее влияния определена в законе) и осуществляется специализированным государственным аппаратом (парламент, правительство, суд). Политическая власть народа проявляется в различных формах непосредственной демократии (выборы, референдум).

Из сказанного можно сделать вывод, что государственная  власть высшее проявление и продолжение  политической воли и власти народа. Она универсальна и суверенна, обладает верховенством, является необходимой  функцией общества и осуществляемая специально создаваемым государственным аппаратом.

Существует  множество классификаций государственной власти, в основании которых лежат различные признаки. Перечислим некоторые из них:  

a) в зависимости от методов осуществления:

• Демократическая и Террористическая (авторитарная, тоталитарная)

 

  b) по социальной направленности:   

- власть народа и   - власть определенного класса, слоя (диктатура пролетариата) 

c) по действию в пространстве:   

 ♦ федеральная  (центральная)  

 ♦ субъектов  федерации (региональная)  

 ♦ местных органов государственной власти (местная).

11.Единство  системы государственной власти  Российской Федерации. 

Система органов государственной власти в Российской Федерации отражает единство конституционных принципов построения и деятельности государственных органов. К ним относятся: a) Приоритет прав и свобод человека и гражданина (ст.2,7,18 Конституции РФ).

Именно права  и свободы человека и гражданина определяют главное содержание и  направление деятельности органов  государственной власти России с целью обеспечения достойной жизни и свободного развития человека;

b) Народовластие (ст.3 Конституции РФ).

Верховной властью  в стране наделяются органы, которым  народ доверяет и вручает соответствующие  полномочия. Эти органы формируются  непосредственно населением страны или от его имени представителями народа – депутатами.

c) Федерализм (ст.5 Конституции РФ).

Благодаря этому  принципу обеспечивается единство страны, децентрализация государственной  власти на основе разграничения  предметов ведения и полномочий, равноправие и самоопределение народов.

d) Разделение властей (ст.10,11 Конституции РФ)

Основные функции  власти (законодательная, исполнительная, судебная) осуществляются самостоятельными органами, которые не зависимы, самостоятельны и взаимно уравновешенны. Разделение властей действует как по горизонтали (самостоятельные ветви власти), так и по вертикали (федеральный уровень и субъектов Федерации). Кроме того, в ветвях власти происходит структурное деление функций и полномочий. Децентрализация власти и ее разделение является гарантией предупреждения ее концентрации не только в каком-либо органе власти, но и в руках отдельной личности.

e) Законность (ст.15 Конституции РФ). Формирование органов государственной власти, их функции, полномочия и деятельность осуществляется на основании Конституции, законов и в рамках законодательства.