Цели экологического управления

Содержание

 Введение

1.Понятие и виды экологического  управления.

2.Функции экологического управления.

3.Полномочия органов государственной  власти в сфере

   экологического управления.      

 Заключение.

 Список используемой литературы.

Введение

Актуальность данной работы определяется тем, что в настоящее время эффективность государственного экологического управления значительно снижена по многим причинам, к которым можно отнести: неоднократное изменение структуры федеральных органов исполнительной власти, передачи функций государственного экологического контроля из одного ведомства в другое; разрыв иерархических связей между природоохранными органами федерального и регионального уровня; дублирование функций государственного экологического контроля федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ; фактическое отсутствие властных полномочий у местных (городских) природоохранных органов; отсутствие системы финансирования подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадрового состава специалистов природоохранных органов и др. Развитие экономики на современном этапе связано с решением комплекса многообразных задач, важное значение среди которых имеют задачи эффективного функционирования и развития организационно-экономического механизма экологического управления.

Создание необходимых условий  для обеспечения сохранения и  оздоровления окружающей среды невозможно без эффективного механизма функционирования власти и управления, недопустимости совмещения организационно-хозяйственной  деятельности и контрольных и  надзорных функций органов исполнительной власти в экологической сфере. Ситуация в экологической сфере управления в целом не удовлетворительная, и  ее исправление во многом зависит  от создания эффективной системы  юридической деятельности, в частности - создания модели государственного экологического контроля и надзора.

Целью работы является рассмотрение понятия экологического управления, его функций, рассмотрение правового  положения органов, осуществляющих государственное экологическое  управление, выявление основных направлений  экологического управления.

1. Понятие и виды экологического управления

Сохранение и оздоровление окружающей среды входит в национальные интересы России в соответствии с Концепцией национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ.

Экологическое управление можно рассматривать  как сознательную деятельность по регулированию  экосферы в соответствии с практическими целями цивилизации на основе познанных объективных экологических закономерностей естественного или антропогенного характера.

Целью правового регулирования  в экологическом праве является «гармонизация отношений человека и природы, охрана окружающей среды  и отдельных природных объектов, рациональное природопользование.Поэтому особое значение имеет специальная деятельность, направленная на достижение необходимого правового результата. Нормативного воздействия самого по себе не достаточно для эффективности эколого-правовых норм, требуются управленческие воздействия административного, дисциплинарного, финансового и экономического характера, издание правоприменительных актов.

Нормотворческая работа должна осуществляться одновременно, как в направлении  системного развития законодательства, предполагающего главным образом  создание и совершенствование регулятивных механизмов, условий юридической  ответственности, правовой основы деятельности органов управления и правоохранительных органов, так и в секторальном аспекте, для решения наиболее острых природоохранных проблем, связанных  с негативным влиянием отдельных  видов воздействия на окружающую среду, либо с экологической деградацией  или, напротив, с необходимостью особой охраны отдельных территорий.

Управление природопользованием  и охраной окружающей среды представляет собой совокупность осуществляемых уполномоченными субъектами действий, направленных на исполнение требований экологического законодательства.

Управление в данной сфере призвано обеспечить реализацию экологического законодательства. Оно выступает  как средство формирования реальных общественных эколого-правовых отношений, образующих само экологическое право. Социальное значение управления в целом  и государственного особенно определяется тем, что путем последовательной реализации требований законодательства относительно распоряжения природными ресурсами, их рационального использования  и охраны окружающей среды от вредных  воздействий обеспечивается соблюдение экологических прав и законных интересов  человека и гражданина, сохранение и восстановление благоприятного состояния  природы. Прежде всего, в рамках управления (а затем с помощью правоохранительных органов) достигаются цели, поставленные экологическим правом, и его эффективность.

Экологическое управление - урегулированная  нормами права деятельность специально уполномоченных органов государственной  власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, а также деятельность юридических лиц и граждан, направленная на создание конкретных правоотношений в сфере охраны окружающей среды, рационального природопользования, соблюдения экологических прав и исполнения экологических обязанностей.

В зависимости от субъекта экологического управления можно выделить его различные  виды:

1) органы государственной власти  и их должностные лица - государственное  экологическое управление.

В масштабах государства наибольшая ответственность за последовательное исполнение экологического законодательства лежит на органах государственного управления. Определяя место государственного управления природопользованием и  охраной окружающей среды в механизме  экологического права, важно подчеркнуть, что оно осуществляется в рамках исполнительной власти государства. Государственное  управление в области природопользования и охраны окружающей среды - составная  часть государственного управления в целом.

Роль государственного управления в этой сфере определяется статусом государственных органов в механизме  охраны окружающей среды. В триаде субъектов - гражданин, предприятие и государство государственные органы занимают особое место. Они обладают особыми правовыми и административными средствами для обеспечения реализации экологических требований законодательства, имея возможность прибегнуть при необходимости к государственному принуждению. На них возложена ответственность за обеспечение охраны окружающей среды и рациональное природопользование в рамках экологической функции государства. Прежде всего «с них граждане вправе спрашивать за несоблюдение их экологических прав и законных интересов и законодательства об окружающей среде в целом». Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды строится на основе ряда специфических принципов:

- законности управления;

- комплексного (всестороннего) подхода к решению вопросов природопользования и охраны окружающей среды;

- сочетания бассейнового и административно-территориального принципов организации управления природопользованием и охраной окружающей среды;

- разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций при организации деятельности специально уполномоченных государственных органов;

- наиболее эффективного исполнения требований законодательства об окружающей среде в рамках реально существующих экономических и иных возможностей.

2) министерства экологии - отраслевое  управление.

Отраслевое (ведомственное) управление природопользованием и охраной  окружающей среды осуществляется министерствами, государственными комитетами, федеральными службами в пределах своей отрасли  или сферы деятельности, если такая  деятельность связана с природопользованием  или вредным воздействием на окружающую среду. Как и при производственном управлении, содержание отраслевого  управления определяется спецификой отрасли  или сферы деятельности, характером предприятий, входящих в ее систему, масштабами и видами воздействий  на природу.

В природоохранительной практике России сохраняется резерв для повышения  эффективности общественного, производственного  и отраслевого управления. Он касается развития сотрудничества общественных формирований и граждан, предприятий  и отраслевых министерств с государственными специально уполномоченными органами управления природопользованием и охраной окружающей среды. Основой для такого сотрудничества служит единство целей деятельности в данной сфере. Такое сотрудничество, несомненно, способствовало бы повышению эффективности государственного управления.

3) органы местного самоуправления  и их должностные лица - муниципальное  экологическое управление;

Муниципальное управление природопользованием  и охраной окружающей среды направлено на решение местных экологических  проблем. Оно осуществляется исполнительно-распорядительными  органами местного самоуправления на всей территории России. Это наиболее многочисленная система органов  в стране, призванная решать задачи в сфере взаимодействия общества и природы. При оценке деятельности этих органов важно иметь в  виду, что экологические проблемы, как правило, имеют локальный  характер.

Деятельность по управлению природопользованием  и охраной окружающей среды на местном уровне определяется Федеральным  законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими нормативными правовыми актами. К ведению местного самоуправления относятся:

- владение, пользование и распоряжение природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности;

- обеспечение санитарного благополучия населения;

- регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

- контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

- регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

- благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

- участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

- организация и содержание муниципальной информационной службы.

4) юридические лица, индивидуальные  предпринимателя - производственное  экологическое управление.

Содержание производственного  управления природопользованием и  охраной окружающей среды определяется практическими задачами, стоящими перед  каждым юридическим лицом (предприятием) по выполнению адресованных ему правовых экологических требований. Эти задачи с учетом специфики предприятий могут быть связаны с обеспечением рационального использования недр, лесных ресурсов, с охраной водных объектов, атмосферного воздуха, обращением с производственными отходами и др. Наиболее специфическими функциями производственного управления являются планирование, учет вредных воздействий на природу, координация природоохранительной деятельности различных подразделений, экологический контроль. Управление осуществляется как функциональными службами (инженера, механика, технолога, энергетика, сбыта, контроля), руководителями производственных подразделений, так и специально создаваемыми отделами (службами) по охране природы. Если ранее на многих советских предприятиях создавались природоохранительные службы, то сейчас ответственность за охрану природу, как правило, возлагается на руководителя одного из функциональных подразделений, чаще всего главного инженера. Производственное управление природопользованием и охраной окружающей среды регулируется преимущественно локальными актами, то есть актами предприятия, с учетом его специфики.

5) граждане, общественные объединения  - общегражданское экологическое  управление.

Общественное управление природопользованием  и охраной окружающей среды непосредственно  связано с реализацией положения  ст. 1 Конституции РФ о том, что Россия - демократическое правовое государство. Масштабы и эффективность осуществления данного вида управления свидетельствуют, с одной стороны, об уровне самосознания граждан, с другой - о степени демократизации власти в государстве. Данный вид управления осуществляется общественными формированиями и гражданами. Участие общественных формирований и граждан в управлении регулируется рядом законодательных и подзаконных актов, уставами общественных формирований. Наиболее значимыми функциями общественного управления являются участие граждан и общественных формирований в подготовке экологически значимых хозяйственных решений в рамках оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, в принятии таких решений посредством проведения общественной экологической экспертизы, экологическое просвещение и контроль.

Каждому виду свойственны специфические  методы, способы, задачи.

Формы экологического управления: акты управления, административные соглашения, материально-технические действия, реализуемые в трех основных направлениях - социально-экономическом, административно-политическом и социально-культурном.

Таким образом, экологическое управление - объективно необходимая деятельность, направленная на охрану окружающей среды  и рациональное использование природных  ресурсов.

2 Функции экологического  управления

Так как в соответствии с экологическим  законодательством задачи по обеспечению  рационального природопользования и охраны окружающей среды выполняются  названными субъектами разные, соответственно и содержание управления, осуществляемое в рамках того или иного вида управления, тоже разное. Оно определяется совокупностью  функций управления.

Функция управления - закрепленное в  законодательных и иных нормативных  правовых актах направление деятельности субъекта или группы субъектов экологического управления по организации охраны окружающей среды и использованию природных  ресурсов.

Экологическая функция государства  реализуется в разных формах, под  которыми понимают методы и способы  ее осуществления.

Выделяют правовые и организационные  методы осуществления экологической  функции государства. К правовым методам относится принятие законов  и иных нормативных правовых актов  в данной области, правоприменительная  и правоохранительная деятельность. К организационным методам относится  принятие экономических мер (бюджетное  финансирование, выделение кредитов и т.п.), нормирование предельно допустимого  загрязнения окружающей среды, планирование охраны окружающей среды, проведение экологической  экспертизы, экологической сертификации, мониторинга, экологического контроля и др.

Функции государственного экологического управления выделяют, учитывая следующие  признаки:

- принадлежность субъекта управления  к системе публичной власти;

- обозначение субъекта управления  в актах, регулирующих его правомочия, в качестве уполномоченного в  сфере управления природопользованием  и охраной окружающей среды  либо путем указания на конкретные  управленческие задачи;

- осуществление управленческой  функции от имени государства;

- наделение субъекта управления  для осуществления функции соответствующими  правовыми средствами (правом устанавливать  запреты, ограничения, применять  санкции, давать разрешения, определять  условия деятельности, давать обязательные  для исполнения руководящие указания  и т.д.).

Функции экологического управления:

- определение стратегии и планирование;

- учет природных ресурсов и  наблюдение за состоянием окружающей  среды (осуществляемые в форме  мониторинга и ведения кадастров);

- распределение и перераспределение  природных ресурсов между пользователями;

- пространственно-территориальное  устройство природных ресурсов;

- разрешительная система (выдача  разрешений, лицензий на пользование  природными ресурсами и оказание  воздействий на окружающую среду);

- нормотворчество;

- контроль и надзор;

- разрешение споров (кроме подсудных).

Не все субъекты управления осуществляют перечисленные функции. Например, такие  функции, как экологическое нормирование, лицензирование, сертификация, выполняются  лишь в рамках государственного управления. Для наиболее полного осуществления  функций соответствующие субъекты управленческой деятельности наделяются или должны наделяться адекватными  правами и обязанностями по обеспечению  охраны окружающей среды и рационального  природопользования в соответствии с требованиями законодательства.

Методы государственного управления в сфере охраны окружающей среды  можно подразделить на административные (управленческие), экономические, идеологические (воспитание, образование, агитация и  т.д.).

Принципы экологического управления являются составной частью общих  экологических принципов, а также  подсистемой принципов управления в целом. Это исходные положения, на основании которых строится вся  система органов управления, распределяются полномочия, формулируются цели и  задачи, определяются средства, применяемые  органами управления.

Исходя из характера и содержания составляющих их правомочий выделяют несколько наиболее важных функций государственного экологического управления:

1) Учет и ведение кадастров  природных ресурсов.

Учет и регистрация природных  ресурсов - необходимая предпосылка  реализации всех остальных функций  государственного экологического управления, поскольку она возможна лишь при  наличии соответствующей информации о природных ресурсах. Так, в Постановление  Правительства РФ сказано, что в  «целях обеспечения текущего и перспективного планирования, рационального использования  водных объектов, их воспроизводства  и охраны осуществляется учет поверхностных  и подземных вод, который представляет собой систему определения и  фиксации в установленном порядке  состояния водных объектов по качественным и количественным показателям, степени  изученности и использования». Российская Федерация. Постановление Правительства  РФ. Вопросы Федерального агентства водных ресурсов от 06.04.2004 № 169 // РГ. - 2004. - № 75 Государственный учет лесного фонда ведется для организации рационального использования, охраны и защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, систематического контроля за количественными и качественными изменениями лесного фонда и обеспечения достоверными сведениями о лесном фонде компетентных органов, юридических лиц и граждан (ст. 91 Лесного кодекса РФ). Аналогичные нормы содержатся в других законах, определяющих правовой режим природных ресурсов.

Учет природных ресурсов осуществляется по административно-территориальным  единицам (районам, областям и т.д.), конкретным природопользователям или собственникам природных ресурсов. Данные о количественном и качественном состоянии природных ресурсов обобщаются в едином государственном документе - кадастре.

Государственный кадастр природного ресурса представляет собой совокупность необходимых и достоверных сведений о природном, хозяйственном и  правовом положении природного ресурса.

2) Определение и проведение единой  экологической политики, разработка  и принятие планов и программ  по рациональному использованию  природных ресурсов и охране  окружающей природной среды. В  рамках указанной функции осуществляется  разработка экологических концепций  государственного развития РФ, федеральных  целевых программ, ежегодных планов  Правительства по вопросам рационального  использования природных ресурсов  и охране окружающей природной  среды и других документов  в сфере экологии.

Осознание экологических пределов для развития мира и страны содержится и в российских документах, в частности, в «Концепции перехода Российской Федерации  к устойчивому развитию» (1996) и  «Экологической доктрине» (2002). В последних  выступлениях Президента РФ Д.А. Медведева также поднимается экологическая проблематика, что в частности нашло свое отражение в Указе Президента РФ «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики» (2008). Здесь можно также отметить «Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (2008), в которой - хотя и очень общо - говорится об экологизации экономики.

Данные документы базируются на Конституции Российской Федерации, Федеральном законе «Об охране окружающей среды», других законодательных актах, регулирующих отдельные вопросы  охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической  безопасности, указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства  Российской Федерации, Уставах городов, а также учитывает положения, изложенные в Программе действий по охране окружающей среды для Центральной  и Восточной Европы, Повестке дня  на XXI век и других документах, Конференции ООН по окружающей среде и развитию, и международных конвенциях.

3) Установление правил и норм  по рациональному использованию  природных ресурсов и охране  окружающей среды; стандартизация  в сфере экологии. Органы государственного  экологического управления в  пределах своей компетенции принимают  нормативные акты, содержащие правила,  требования и нормы по рациональному  использованию, воспроизводству  и охране земель, лесов, вод,  недр, животного мира и других  природных ресурсов. Эти акты  являются важнейшей составной  частью экологического законодательства.

Большую роль в регулировании охраны окружающей природной среды играет стандартизация (нормирование), то есть создание научно обоснованных показателей  и нормативов качества природной  среды, ее охраны и улучшения, а также  деятельности по использованию природных  ресурсов, созданию приборов контроля за состоянием природной среды и т.д.

4) Распределение и перераспределение  природных ресурсов; лицензирование  и лимитирование природопользования и охраны окружающей природной среды. Данная функция подразумевает осуществление государственными органами деятельности по предоставлению природных объектов в пользование, собственность, аренду, а также их изъятие у природопользователей по основаниям, установленным в законе.

Деятельность по распределению  и перераспределению природных  ресурсов проводится в рамках государственной  системы лицензирования и лимитирования использования природных ресурсов, то есть путем выдачи или аннулирования соответствующих лицензий на право пользования природными ресурсами, а также определения предельных объемов такого использования (изъятия природных ресурсов или загрязнения окружающей природной среды) - лимитов.

5) Пространственно-территориальное  устройство природных ресурсов. Пространственно-территориальное устройство природных ресурсов представляет собой систему мероприятий, направленных на обеспечение реальной возможности использования природного объекта, предоставленного в пользование, и предполагает осуществление взаимосвязанных действий по обоснованию и определению границ выделяемого природного объекта, установлению их на местности, разработке планов и схем их использования, отводу соответствующих участков земель, лесов, вод, недр и т.д., составлению проектов внутрихозяйственной организации их территорий. Эта деятельность осуществляется на основе топографо-геодезических, картографических работ, инвентаризации, обследования, надзора за проведением устроительных проектов и т.д.

6) Функции землеустройства, лесоустройства, недроустройства и др. регламентируются законодательством о соответствующих видах природных ресурсов.

7) Контроль за рациональным использованием природных ресурсов и охраной окружающей природной среды. Контроль является важнейшей функцией государственного управления в любой его отрасли. Однако контроль в сфере экологии имеет особое значение в силу той роли, которую он способен играть в предупреждении экологических правонарушений, вред от которых, причиненный природной среде, зачастую оказывается необратимым.

8) Разрешение споров о праве  природопользования; применение ответственности  за экологические правонарушения.

Все споры, касающиеся предоставления и изъятия природных ресурсов, порядка и условий их использования, а также нарушения прав собственности, пользования, аренды и возмещения причиненных  этим убытков, в настоящее время  отнесены законодательством к рассмотрению судов: арбитражных судов, если споры  возникают между юридическими лицами, или судов общей юрисдикции при  разрешении споров с участием граждан. Защита прав пользования природными объектами в административном порядке осуществляется лишь в случаях, предусмотренных федеральным законом. Решения, принимаемые при разрешении споров о праве природопользования в административном порядке, могут быть обжалованы в суд.

3. Полномочия органов государственной власти в сфере экологического управления

Государственное управление использованием природных ресурсов и охраной  окружающей среды осуществляют различные  государственные органы, наделенные разной компетенцией и функционирующие  на разных уровнях. Их можно подразделить на три вида: органы общей компетенции, специально уполномоченные органы в  рассматриваемой сфере и иные органы, на которые возложены отдельные  функции по управлению природопользованием  и охраной окружающей среды или  задачи.

В решении задач обеспечения  рационального природопользования и охраны природы велика роль специализированных органов управления, действующих  на разных уровнях. На них возложены  наиболее ответственные функции, связанные  с экологическим нормированием, экспертизой, лицензированием, экспертизой, сертификацией, контролем и т.д.

В ряду эколого-правовых проблем в  России организация системы специально уполномоченных государственных органов  управления в этой сфере остается наиболее острой. В последние годы система центральных органов  федеральной исполнительной власти в области природопользования и  охраны окружающей среды неоднократно изменялась, причем не в сторону  ее совершенствования. Решения, принимаемые  по вопросам развития системы таких  органов, основывались «не на идеях  целесообразности, обеспечения последовательного  решения задач рационального  природопользования и охраны природы, а исходя преимущественно из интересов  ведомств, руководствуясь политическими  соображениями».

«Вопросы системы и структуры  федеральных органов исполнительной власти» в настоящее время  специально уполномоченными государственными органами в данной сфере являются: