Цели, задачи и принципы управления государственным имуществом

Содержание

Введение

1 Понятие государственной  собственности

2 Цели, задачи и  принципы управления государственным  имуществом

3 Проблемы управления  государственной собственностью

Заключение

1 Понятие государственной  собственности

Государственной собственностью в РФ является имущество, принадлежащее  на праве собственности РФ (федеральная  собственность), и имущество, принадлежащее  на праве собственности субъектам  РФ - республикам, краям, областям, городам  федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность  субъекта РФ).

Земля и другие природные  ресурсы, не находящиеся в собственности  граждан, юридических лиц либо муниципальных  образований, являются государственной  собственностью.[8]

Имущество, находящееся  в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями  и учреждениями во владение, пользование  и распоряжение в соответствии с  ГК РФ ст. 294, 296.

Средства соответствующего бюджета и иное государственное  имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну РФ, казну  республики в составе РФ, казну  края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.[3]

Отнесение государственного имущества к федеральной собственности  и к собственности субъектов  РФ осуществляется в порядке, установленном  законом.

Объекты, составляющие основу национального богатства  страны:

- Ресурсы континентального  шельфа, территориальных вод и  морской экономической зоны Российской Федерации.

- Охраняемые или  особым образом используемые  природные объекты (заповедники,  в том числе биосферные, национальные  природные парки, курорты, а  также заказники, имеющие общереспубликанское  значение).

- Объекты историко-культурного  и природного наследия и художественные  ценности, учреждения культуры общероссийского  значения, расположенные на территории  Российской Федерации.

Объекты, необходимые  для обеспечения функционирования федеральных органов власти и  управления и решения общероссийских задач:

- Государственная  казна Российской Федерации (средства  республиканского бюджета Российской  Федерации, Пенсионного фонда  Российской Федерации, фонда социального  страхования и других государственных  внебюджетных фондов Российской  Федерации, Центрального банка  Российской Федерации; золотой  запас, алмазный и валютный  фонды).

- Имущество вооруженных  сил, железнодорожных, пограничных  и внутренних войск, органов  безопасности, органов внутренних  дел Российской Федерации и  других учреждений, финансирование  которых осуществляется из республиканского  бюджета Российской Федерации,  а также расположенных на территории Российской Федерации учреждений, финансировавшихся из государственного бюджета СССР.

- Высшие учебные  заведения, научно-исследовательские  учреждения, предприятия и другие  объекты Российской Академии  наук, отраслевых академий наук, Министерства образования Российской  Федерации, Министерства науки  и технической политики Российской  Федерации, Министерства здравоохранения  Российской Федерации, государственных  научных центров.

- Предприятия и  объекты геологической, картографо-геодезической,  гидрометеорологической службы, контроля за состоянием и охраны окружающей природной среды и природных ресурсов.

- Предприятия и  учреждения санитарно-эпидемиологической  и ветеринарной службы, службы  защиты растений.

- Предприятия патентной  службы, стандартизации и метрологии, машиноиспытательные станции и  полигоны.

- Государственные  запасы и мобилизационные резервы,  а также предприятия, обеспечивающие  их сохранение.

- Предприятия исправительно-трудовых  учреждений и лечебно-трудовых  профилакториев Министерства внутренних  дел Российской Федерации.[5] 

2 Цели, задачи и  принципы управления  государственным  имуществом

В сложившейся социально - экономической ситуации назрела  необходимость пересмотра принципов  и приоритетов в области управления и распоряжения государственным  имуществом, усиления государственного контроля и регулирования в государственном  секторе экономики.

Усиление роли государства  в регулировании экономики не следует понимать как политику наращивания  массы объектов государственной  собственности в экономическом  пространстве страны.

В настоящий момент ощущается объективная потребность  в создании стройной, экономически и логически выверенной системы  критериев, в соответствии с которыми те или иные объекты выбираются для  осуществления государственного управления на базе жесткого, детально регламентированного  механизма управления и контроля за государственной собственностью.[18]

Государство в силу многообразия объектов управления, их специфики, невозможности оперативной  обработки актуальной информации о  состоянии каждого объекта управления, необходимой для принятия своевременных  и адекватных управленческих решений, в большинстве случаев не может  и не должно определять способы достижения цели, т.е. детальные, экономически обоснованные планы конкретных мероприятий в  отношении объекта управления. 

Способ достижения цели определяется в рамках установленной (как правило, конкурсной) процедуры  назначения управляющего и утверждается уполномоченным государственным органом.

Ответственность за осуществление утвержденного способа  достижения цели государства возлагается  на управляющего и должна не только стимулировать его надлежащую деятельность, но и сводить к минимуму риски  государства при недостижении запланированного качественного результата управления.[11] 

Государственная политика преследует следующие цели: 

1. Увеличение доходов  федерального бюджета на основе  эффективного управления государственной  собственностью;

2. Оптимизация структуры  собственности (с точки зрения  пропорций на макро- и микроуровне) в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста;

3. Вовлечение максимального  количества объектов государственной  собственности в процесс совершенствования  управления;

4. Использование  государственных активов в качестве  инструмента для привлечения  инвестиций в реальный сектор  экономики;

5. Повышение конкурентоспособности  коммерческих организаций, улучшение  финансово - экономических показателей  их деятельности путем содействия  внутренним преобразованиям в  них и прекращению выполнения  несвойственных им функций.[19]

Для реализации указанных  целей федеральным органам исполнительной власти необходимо решить следующие  задачи в виде:

1) Полной инвентаризации  объектов государственной собственности,  разработки и реализации системы  учета этих объектов и оформление  прав на них;

2) Повышения эффективности  управления государственным имуществом  с использованием всех современных  методов и финансовых инструментов, детальной правовой регламентации  процессов управления;

3) Классификации  объектов государственной собственности  по признакам, определяющим специфику  управления;4) Оптимизации количества  объектов управления и перехода  к по объектному управлению;

5) Определения цели  государственного управления по  каждому объекту управления (группе  объектов);

6) Обеспечения прав  государства как участника (акционера)  коммерческих и некоммерческих  организаций;

7) Обеспечения контроля за использованием и сохранностью государственного имущества, а также контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих, где под управляющими понимаются руководители унитарных предприятий, учреждений, представители государства в органах управления коммерческих и некоммерческих организаций, доверительные управляющие государственным имуществом, управляющие компании;

8) Обеспечения поступления  дополнительных доходов в федеральный  бюджет путем создания новых  возобновляемых источников платежей  и более эффективного использования  имеющегося имущества.

Таким образом, задачи реализации данной концепции управления федеральной собственности являются приоритетными для всех федеральных  органов исполнительной власти.

Также устанавливаются  меры ответственности федеральных  органов исполнительной власти за реализацию предоставленных им полномочий по управлению и распоряжению государственным имуществом.

Применительно к  каждому объекту управления (группе объектов) государством должна быть определена и зафиксирована цель, которую  оно преследует и достижению которой  служит объект, при этом должны соблюдаться  основные принципы управления государственным  имуществом.

Важнейшим принципом  является использование системы  управления как неразрывного единства таких элементов, как: обеспечение  обязательного порядка определения  способа достижения цели, регламентация  порядка принятия управленческих решений  государственными органами, порядка  выбора управляющих, мотивации управляющих, контроль за объектами управления и  деятельностью управляющих, предоставление отчетности государственными органами и управляющими, принятие управленческих решений на основании анализа  результатов контроля и отчетности, ответственность за результаты управления, постоянное поступление, обработка и анализ информации о работе управляющих и объектов управления.

Функционирование  системы управления и порядок  взаимодействия государственных органов  должны быть детально регламентированы соответствующими правовыми актами.

Принцип эффективности  управления заключается в достижении цели управления (определенного качественного  результата деятельности или состояния  объекта управления) ценой максимальной экономии ресурсов. Указанный критерий является обязательным при оценке деятельности государственных органов и управляющих  по управлению государственным имуществом.[1]

Государство крайне заинтересовано в профессиональном управлении государственным имуществом, в связи с чем необходимо создать систему подготовки и аттестации управляющих и соблюсти такой принцип управления как обеспечение профессионализма управления.

Т. е. принципы управления, а также подходы к их реализации конкретизируются применительно ко всем объектам управления, особенно к  таким как унитарные предприятия  и учреждения, акции, находящиеся  в федеральной собственности, доли Российской Федерации в уставных капиталах хозяйственных обществ  и товариществ, федеральная недвижимость и определяются в следующей логической последовательности:

- оценка состояния  (количественная характеристика, классификация  объектов, распределение полномочий  между государственными органами, положение дел и основные выводы);

- постановка целей  и задач управления;

- контроль эффективности  управления.

Государственная собственность  как экономическая категория  означает принадлежность имущества  народу в лице избранных им представительных органов государственной власти. С этой точки зрения право государственной  собственности в объективном  смысле представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и охраняющих принадлежность материальных благ народу (населению соответствующей территории) в лице избранного им представительного  органа государственной власти, а  также устанавливающих порядок  приобретения, использования и отчуждения государственного имущества.[5]

Особенностью института  государственной собственности  является то, что как совокупность указанных правовых норм, институт права государственной собственности  охватывает нормы конституционного, гражданского права, и нормы других правовых отраслей, также регулирующих рассматриваемые отношения: государственного, административного, финансового, земельного и пр., т. е. представляет собой комплексный  правовой институт. По содержанию в  нем преобладают гражданско-правовые нормы, а определяющую роль играют конституционные (государственно-правовые) нормы. 

Важно подчеркнуть, что субъектами права государственной  собственности выступают именно соответствующие государственные (публично-правовые) образования в целом, то есть Российская Федерация и входящие в ее состав республики, края, области и т. д., но не их органы власти или управления (п. 3 ст. 214 ГК РФ). Последние выступают  в имущественном обороте от имени  определенного государственного образования  и в соответствии со своей компетенцией осуществляют те или иные конкретные правомочия публичного собственника (ст. 125 ГК РФ).

По содержанию право  государственной собственности  не отличается от содержания права  собственности вообще. Вместе с тем  ему присущи особенности. Специфика  этого права заключается и  в том, что Российская Федерация  и нередко субъект РФ в законодательном  порядке сами устанавливают для  себя правила поведения как собственника.[23]

Что же касается конкретных органов и лиц, уполномоченных государственным  собственником в порядке ст. 125 ГК РФ выступать от его имени, то их вид и название зависят от вида тех отношений, в которых они  призваны участвовать.

Правительство РФ вправе делегировать свои полномочия по управлению и распоряжению объектами федеральной  собственности федеральным органам  исполнительной власти, а также органам  исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом порядок передачи этих полномочий определяется Федеральным  договором и законами Российской Федерации.

Однако основную оперативную работу по управлению и  распоряжению объектами федеральной  собственности осуществляют: специальный  федеральный орган по управлению государственным имуществом.Находящееся в государственной собственности имущество подразделяется на две части. Одна часть закрепляется за государственными юридическими лицами - предприятиями и учреждениями - на ограниченных, но вполне самостоятельных вещных правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Это "распределенное" государственное имущество составляет базу для участия этих организаций в обороте в качестве самостоятельных юридических лиц. Оно не может служить для обеспечения покрытия возможных долгов государства, ибо предприятия и учреждения как юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам учредившего их собственника-государства - этим имуществом они отвечают по собственным долгам перед кредиторами (если речь не идет о казенных предприятиях и учреждениях, где возможна дополнительная ответственность государства по их долгам, но все равно исключается их имущественная ответственность по долгам государства)

Разграничение собственности  на государственную и муниципальную до сих пор вызывает много проблем. Объясняется это, прежде всего, единым публично-правовым статусом субъектов государственной и муниципальной собственности: наличием у них особых властных полномочий, позволяющих принимать нормативные акты, которые регламентируют порядок осуществления принадлежащего им права собственности, а также осуществлением своих прав собственности в публичных (общественных) интересах и отсутствием должной нормативной базы, регулирующей данные отношения

Проблема разделения государственной собственности  разрешена в Постановлении Пленума  Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных  с защитой права собственности  и других вещных прав" от 25.02.98 № 8.

Пункт 3 Постановления  предусматривает, что субъектами права  федеральной, государственной и  муниципальной собственности являются Российская Федерация, соответствующие  субъекты Российской Федерации, муниципальные  образования на переданное в их собственность  имущество в порядке, установленном  постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 № 3020-I.

Таким образом, арбитражные  суды получили официальные рекомендации Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации при решении вопросов об уровне собственности применять  напрямую постановление ВС РФ om 27.12.91 № 3020-I.

Применяя на практике постановление ВС РФ от 27.12.91 № 3020-I, нельзя не отметить определенные сложности, связанные с толкованием его отдельных положений.

В частности, пунктом 3 приложения № 1 к названному Постановлению  к объектам исключительно федеральной  собственности отнесены объекты  историко-культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского  значения, расположенные на территории Российской Федерации.

Если же принять  второе, то к объектам исключительно  федеральной собственности относятся лишь памятники истории и культуры общероссийского значения. Но как их определить, если к моменту принятия Постановления ВС РФ от 27.12.91 № 3020-I законодательством по охране памятников памятники истории и культуры подразделялись в соответствии с их исторической, научной, художественной или иной культурной ценностью на памятники общесоюзного, республиканского и местного значения, а Указ Президента Российской Федерации № 176, утвердивший перечень памятников истории и культуры федерального значения, издан лишь 20.02.95.

Вопросы о том, к  какому уровню собственности относятся  памятники истории и культуры, не включенные в вышеназванный Указ, и могут ли они являться муниципальной  собственностью, длительное время не находили четкого ответа в практике арбитражных судов. Не последнюю  роль играла и основанная на толковании подпункта 3 пункта 1 Приложения № 1 к  Постановлению ВС РФ от 27.12.91 № 3020-I позиция представителей государственных органов по охране памятников, в том числе Министерства культуры Российской Федерации, которые настаивали на том, что и памятники местного значения относятся к федеральной собственности.

Следует отметить, что  в настоящее время принято  несколько постановлений Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, касающихся памятников истории  и культуры местного значения, по конкретным делам.

Вывод о том, что  объекты историко-культурного наследия местного значения не относятся к  исключительно федеральной собственности, содержится в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.02.99 № 4803/98, которым  отменено постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа по делу Арбитражного суда Самарской  области.

Таким образом, можно  говорить о том, что в настоящее  время сформировалась судебная практика арбитражных судов, которая относит  к федеральной собственности  лишь памятники истории и культуры, включенные в соответствующий перечень, а остальные памятники могут  быть как собственностью субъекта Российской Федерации, так и муниципальной  собственностью.[7]

Определенные сложности, в том числе и для арбитражных  судов, вызывает вопрос принадлежности собственности к бывшему ведомственному жилому фонду предприятий, оставленному на их балансе при приватизации. 

Таким образом, применительно  к вышеизложенному следует констатировать безуспешность попыток разрешить в настоящее время вопрос о передаче объекта в муниципальную собственность с помощью арбитражного суда.

В заключение необходимо признать, что проблема разграничения  публичной собственности может  быть разрешена в будущем двумя  способами:

- совершенствованием  нормативной базы (необходимо, в  частности, принятие федерального  закона, предусмотренного пунктом  5 статьи 214 ГК РФ);

- совершенствованием  судебной практики посредством  достижения ее единообразия и  точного соответствия законодательству. 

3 Проблемы управления  государственной  собственностью

Любое общество располагает  некоторой совокупностью материальных благ, которые в рамках отдельного государства формируют его национальное богатство. Потребление национального  богатства, осуществляемое для удовлетворения потребностей и интересов субъектов  общества (граждан и различных  общественных институтов), реализуется  путем его присвоения. Присвоение в своем историческом развитии проходит различные формы, приобретая наиболее развитую - форму собственности.

Процесс этого развития закрепляется в системе юридических  норм, которые в настоящее время  рассматривают право собственности  в триединстве владения, распоряжения и пользования.

С этой точки зрения понятие собственности прежде всего является юридическим и характеризует определенный перечень прав по отношению к отдельным элементам национального богатства

Другими словами, собственность - это отношение между человеком  и группой или сообществом  субъектов с одной стороны, и  любой субстанцией материального  мира (объектом), с другой стороны, заключающееся  в постоянном или временном, частичном  или полном отчуждении, отсоединении, присвоении объекта собственности. Реализация права собственности  предполагает выделение субъекта и  объекта этого процесса.

Субъект собственности - активная сторона отношений собственности, имеющая возможность и право  обладания объектом собственности.

Объект собственности - пассивная сторона отношений  собственности в виде предметов  природы, имущества, вещества, информации, духовных и интеллектуальных ценностей.

В Гражданском кодексе  Российской Федерации, действующем  в настоящее время, возможные  субъекты права собственности определены следующим образом: это граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные  образования.

Если учесть, что  производственное и непроизводственное потребление национального богатства  формирует цели и систему интересов  любого субъекта собственности, то данную выше их классификацию следует признать исчерпывающей, так как она предусматривает  возможность реализации личных (индивидуальных) интересов отдельных граждан, коллективных (групповых) интересов работников предприятий  и организаций, а также населения  муниципальных и территориальных  образований и федеральных интересов  в целом.

Реализация систем интересов субъектов собственности  по поводу потребления различных  благ осуществляется ими через их присвоение, которое отражает совокупность общественных условий, необходимых  для совершения каких либо действий над ограниченными элементами национального  богатства.Реальным проявлением присвоения является пользование, означающее применение объекта собственности в соответствии с его назначением, с целью извлечения пользы и предполагающее наличие совокупности условий потребления, специфичных для конкретного потребителя.

Не следует отождествлять  право пользования и реальное пользование. Это право может  быть делегировано собственником другому  пользователю на определенных условиях.

С другой стороны, пользование  может быть реализовано в отсутствие прав при развитии теневых отношений  присвоения или нарушения условий  пользования, установленных собственником.[3]

Реальное пользование  предполагает его обязательное совмещение с другой формой присвоения - распоряжением, в контексте изменения характера  пользования и (или) смены потребителя. Распоряжение представляет собой такую  форму присвоения, которая означает возможность иных, помимо потребления, действий над объектами собственности - продажи, безвозмездной или платной  передачи в пользование, в том  числе, ограниченное. Эту форму присвоения можно определить как право регулирования  использования ограниченных благ, из которого формируется функция управления. Управление в этом случае можно определить как комплекс возможных воздействий  субъекта собственности на объект.

Распоряжение предполагает возможность распределения различных  функций между несколькими субъектами и означает возможность делегирования  прав нескольким персонифицированным  субъектам, каждый из которых может  распоряжаться объектом собственности  только в пределах предоставленных  ему полномочий, которые определяются доступной ему областью контроля.

Реальная область  распоряжения может не совпадать  с областью предоставленных прав, формируя его теневую составляющую.

Собственность как  наиболее полная форма присвоения, соединяющая пользование и распоряжение, означает, что собственник выполняет  любые действия над принадлежащими ему благами, целиком присваивает  полезный результат и несет всю  полноту материальной ответственности  за свои действия.[8]

Другие формы присвоения ограничивают в той или иной форме  свободу действий субъекта пользования  и (или) владения на объект собственности, одновременно уменьшая его реальную ответственность, предусматривая гарантии со стороны ограничивающего эту  свободу собственника.