Управление лесами

Содержание 

ВВЕДЕНИЕ

     Важнейшим стратегическим природным ресурсом на нашей планете является лес. Роль леса в жизни человека огромна и разнообразна. Как основной компонент природной среды и естественного регулирования протекающих в ней процессов, лес способствует выживанию человечества. Одновременно лес имеет важное значение для социально-экономического развития общества. Международными соглашениями, в которых участвует Российская Федерация, провозглашена необходимость перехода мирового сообщества к устойчивому развитию. Целью стратегии устойчивого развития является обеспечение сбалансированного решения социальных, экономических задач и проблем сохранения природно-ресурсного потенциала в интересах не только нынешних, но и будущих поколений.

     Основой сохранения и приумножения экологического и ресурсного потенциала лесов является выполнение всеми участниками лесных отношений принципа непрерывного неистощительного пользования лесом. При этом воспроизводство возобновляемых лесных ресурсов подразумевает их использование (в том числе изъятие) в пределах, обеспечивающих восполнение ресурсов при сохранении устойчивости леса как экологической системы, составными элементами которой они являются.

     Экономическая стратегия лесоуправления должна исходить из парадигмы устойчивого развития и генезиса лесоуправления, обеспечивать формирование условий эффективного развития лесного хозяйства на основе государственных методов управления лесами и рыночных механизмов.

     Социально-экономическая  стратегия России на устойчивое развитие предопределяет включение в функции  государства как публично-правового  института предоставления общественных благ, определяющих состояние и благополучие общества в целом. Общей тенденцией развития лесопотребления в мире являются опережающие темпы роста в нерыночных ресурсах, в средообразующих полезностях леса. Государство должно быть выразителем консолидированного интереса всех слоев общества: собственников, предпринимателей, менеджеров, наемных работников – общества в целом. В рыночных отношениях государство одновременно выступает и как хозяйствующий субъект, имеющий свои экономические интересы, направленные на сохранение и приумножение государственной собственности на лес и повышение доходности от ее использования. Обязательное раздельное исполнение в лесном секторе государственных (публичных) и хозяйственных (рыночных) функций, являясь аксиомой рыночной экономики, закреплено во всех странах соответствующими законодательными нормами, национальными лесными политиками.

     Важнейшими  условиями реализации стратегии  устойчивого управления лесами в  Российской Федерации являются: совершенствование  организационно-управленческого и  экономического механизмов управления лесным хозяйством, формирование механизмов государственно-частного партнерства в области лесных отношений, создание эффективной институциональной среды использования, охраны и защиты и воспроизводства лесов в рыночных условиях хозяйствования при государственной (федеральной собственности) на леса и децентрализации лесоуправления.

1. Системная концепция  управления лесным  хозяйством

     Системный подход к изучению экономических  систем разного ранга (государства, региона, отрасли, предприятия) позволяет конкретизировать свойства систем, выделить системообразующие элементы, связи между ними, определить цель, условия функционирования и развития системы. Устойчивость и жизнеспособность системы обеспечиваются в процессе ее воспроизводства, включающего воспроизводство элементов системы, отношений между ними и взаимодействия с внешней средой. Процесс развития социально-экономических систем, являющихся в большинстве открытыми системами, протекает по принципу цикличности. При этом циклы развития не являются замкнутыми, а представляют собой спираль, растянутую по вектору времени и (или) пространства. Каждый этап развития протекает в новых исторических и (или) географических условиях внешней среды и характеризуется определенной внутренней структурой и функциональными свойствами системы.

     Объективными  механизмами экономической организации  социально-экономических систем являются государственное регулирование  и рынок. Включение рыночного  механизма в экономическую организацию  не является самоцелью, а должно быть направлено на повышение эффективности и динамичное развитие системы. Рынок как механизм самоорганизации социальных эколого-экономических систем обеспечивает право выбора и сопряженные с ним риск и ответственность. Существенное влияние оказывают институциональная среда и организационные формы производства и управления, структурирующие деятельность экономических субъектов. Сочетание государственных методов регулирования и рыночных механизмов саморегулирования обеспечивает создание устойчивой системы на разных ее уровнях, способной к самоорганизации, характеризующейся при этом динамичностью развития.

     Изучение  по трудам отечественных и зарубежных ученых теоретико-методологических подходов к определениям «лесоуправление», «управление  лесами», «управление лесным хозяйством» с позиции методологии системного анализа позволило нам представить данное понятие как системную экономическую категорию через цель, элементы и свойства и сформировать концептуальную модель "системы лесоуправления" (рис.1). Структура системы лесоуправления включает следующие подсистемы: государственное управление лесами, управление собственностью на леса, управление лесным хозяйством как видом экономической деятельности в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности (ОКВЭД). В подсистеме «государственное управление лесами» рассматриваются лесная политика, нормативно-правовая база, государственный надзор, контроль; в подсистеме «управление собственностью на леса» - формы и права собственности, экономическая реализация прав собственности, права пользования лесными участками; в подсистеме «управление лесным хозяйством как видом экономической деятельности» - виды экономической деятельности (лесоводство, лесозаготовки), организационно-правовые формы организаций, многоресурсное лесоуправление, экономическая организация вос-производства лесных ресурсов.

     Структура системы лесоуправления определяется ролью и значением каждого  элемента системы. Форма организации  и взаимосвязи между элементами системы определяют ее содержание, при изменении организационных форм и экономических отношений происходит качественное преобразование системы лесоуправления, что подтверждается отечественной и зарубежной практикой в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. На каждом этапе использования и воспроизводства лесных ресурсов формируется определенная система управления лесным хозяйством на базе экономических отношений, складывающихся между субъектами лесных отношений в процессе использования и воспроизводства продуктов и услуг леса. 

     Рис.1. Концептуальная модель системы лесоуправления 

     Научную основу управления лесным хозяйством (лесоуправления) составляет единство биолого-лесоводственных принципов  и социально-экономических закономерностей.

     Рассмотрим  теоретико-методологические аспекты управления лесным хозяйством по трудам отечественных и зарубежных ученых. Классик отечественного лесоуправления М.М.Орлов, обсуждая проблему государственного управления лесами, развил "главнейшие положения строя лесной администрации", а именно [1]:

     - признание лесного хозяйства  специальной отраслью, требующей  соответствующую технику и подготовку  кадров;

     - право предъявлять запросы к  казенному лесному управлению  и требовать от него определенных  действий должно быть предоставлено  только представительству всего народа – парламенту; при этом каждый может высказывать свое мнение, обсуждать вопросы ведения лесного хозяйства;

     - разделение управления между  тремя инстанциями: центральной,  областной и местной, которые  должны быть специальными –  лесохозяйственными;

     - координация управления: основные  вопросы должны решаться центром  сообразно общим директивам правительственной  власти, выраженным в лесных законах  и лесной политике государства;

     - ответчиком за казенное лесное  хозяйство перед народом и  представляющим его парламентом должно быть центральное лесное управление, перед которым ответственны областная инстанция, соответственно, местные инстанции и лесничества.

     Ученый  сформулировал следующие основы государственного лесного хозяйства, направленные на то, чтобы "сберечь и улучшить русские леса, развить лесное хозяйство и деревообрабатывающую промышленность" [1]:

     1. Собственность на леса: "Лесная собственность основывается на том же фундаменте, на котором держится и всякая другая собственность… Все леса суть национальное достояние. Это не исключает права частной собственности на леса… На фундаменте согласования интересов и подчинения частного общему построено лесоохранительное законодательство, имеющееся во всех культурных государствах" [с.70,72]. Рассматривая новые принципы организации лесного хозяйства: национализацию, муниципализацию, социализацию лесов, – ученый предупреждал: "Не требуйте национализации всех лесов, так как проведение в жизнь этого принципа во всей полноте и не осуществимо и не нужно… Отбросьте мысль о том, что местное население может себя само контролировать в пользовании лесами" [c.131].

     2. Организация управления лесами: "Казенное лесное хозяйство и управление им должно контролироваться всем народом, т.е. парламентом… Основанием всего лесного хозяйства является лесничий… Свобода, предоставляемая лесничему, предполагает контроль и ответственность" [с.114].

     3. Получение "наибольшей постоянной пользы": "Государство в своих лесах должно вести хозяйство сообразно частно хозяйственной точке зрения… Собственник и должен получать от этих лесов наибольшую постоян-ную пользу, не только с сохранением, но и с улучшением лесов" [с.121].

     Теоретические положения, сформулированные классиком отечественного лесоуправления, имеют концептуальное значение для развития системы лесоуправления в трансформационной экономике России, при разработке лесной политики, формирующей стратегические цели и направления развития, экономической организации лесного хозяйства.

     По  определению А.П. Петрова, "совокупность условий и форм реализации функций государственного управления называется системой государственного управления лесным хозяйством" [2, с.71]. Классифицируя системы управления лесами, ученый рассматривает следующие виды систем: управление лесами и ведение лесного хозяйства при централизованно планируемой экономике; управление государственными лесами и ведение лесного хозяйства в условиях рыночной экономики; частное лесовладение; управление лесами и ведение лесного хозяйства в условиях экономики переходного периода [2, 113]. При этом выделяет и исследует такие элементы системы управления лесным хозяйством как: формы и права собственности на лесной фонд; субъекты лесных отношений и их компетенция в государственном управлении лесным хозяйством; отношения органов управления лесным хозяйством с лесопользователями, организация финансирования воспроизводства, охраны и защиты лесов.

     П.В. Васильев подчеркивает, что «управление  лесами нельзя отождествлять с управлением  хозяйственной деятельностью в  лесах… Управление лесами по своей сути является управлением лесной собственностью» [3, с.106]. Это право «государство сосредотачивает исключительно в своих руках» через систему органов власти и специальных лесных органов. Другим организациям леса могут передаваться в пользование с правом управления хозяйственной деятельностью в них. Важно подчеркнуть, что ученый относит к функциям государственного управления управление государственной собственностью на леса, к хозяйственной деятельности в лесах – пользование и воспроизводство.

     Генезис содержания и функций управления лесным хозяйством (управления лесами, лесоуправления) осуществляется в ходе эволюционного развития системы "общество - человек - лес" и трансформации экономической организации общественных отношений. Управление лесным хозяйством в России имеет богатую 300-летнюю историю, в которой можно выделить три периода, кардинально различающиеся по институциональной среде лесоуправления:

1) государственное  лесоуправление и ведение лесного  хозяйства в дореволюционной  России в условиях многообразия форм собственности на леса;

2) управление  лесным хозяйством в условиях  централизованно планируемой экономики; 

3) государственное  управление лесами и ведение  лесного хозяйства в переходный  период.

     В дореволюционной России задачи государственного управления лесами предусматривали: поддержание лесного фонда в состоянии, гарантирующем снабжение населения лесными продуктами и получение лесного дохода. Государственное управление лесами представляло собой централизованно выстроенную иерархию органов управления с четким распределением прав и обязанностей по уровням управления, имело устойчивую законодательную базу. В зависимости от иерархического уровня функции управления подразделялись на две составляющие: определение лесной политики и ее техническая реализация. Государственное управление успешно решало финансовую цель – повышение доходности лесов, однако не обеспечивало решение одной из основных задач – сохранение лесов от истребления.

     Фундаментом экономических отношений в советский  период являлись общенародная собственность и директивно централизованное планирование экономики. Стратегической целью государственного лесоуправления было обеспечение потребностей общества и государства в лесопродукции и расширенное воспроизводство. Базовый принцип постоянства пользования лесом был заменен на принцип расширенного воспроизводства и практически не выполнялся вплоть до 70-х годов прошлого столетия. Резко снизилась доходность лесного хозяйства вследствие бесплатного, а позднее пользования лесными ресурсами по низкой стоимости, что не обеспечивало формирования финансовых ресурсов не только для расширенного, но и для простого воспроизводства.  

     Таблица 1

     Субъектно-объектная  характеристика лесных отношений

     Рыночные  преобразования экономических отношений  в переходный период, связанные с реальностью многообразия форм собственности и частным предпринимательством, стали причиной принципиально новых экономических интересов участников лесных отношений.

     В условиях рыночной экономики роль государства  по отношению к лесу определяется, с одной стороны, функциями государства по интеграции баланса интересов всех участников лесных отношений в направлении эффективного экологического, социального и экономического развития, с другой стороны, государственной (федеральной) собственностью на лесные участки в составе земель лесного фонда. Государство, собственник лесного фонда, заинтересовано в эффективном использовании и увеличении ресурсного потенциала лесов, получении лесного дохода и оптимизации затрат на изучение, охрану, защиту и воспроизводство лесов. Интересы лесопользователей заключаются в повышении доходов от заготовки и переработки лесных ресурсов, получении прибыли. Граждане заинтересованы в сохранении окружающей природной среды, обеспечении свободного доступа в леса с целью отдыха, сбора грибов и ягод, общество в целом - в социальной и экологической безопасности. На достижение баланса интересов участников лесных отношений должны быть направлены меры государственного лесоуправления. Важно, чтобы у всех групп интересов был механизм участия в планировании и принятии решений по управлению лесами, распределение полномочий и ресурсов, прав и обязанностей, обеспечение контроля.

     Специфика функций управления определяется субъектом  и объектом управления. Субъект государственного управления – государственные институты, наделенные необходимыми для управленческих действий властными полномочиями на основе правовых норм. Объект государственного управления – общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации. Государственное управление функционирует как целое, то есть системно. Изучение государственного лесоуправления как системы предполагает определение цели, объединяющей систему в единое целое, ее структурных элементов, направленных в своем функционировании на достижение общей цели, ресурсное обеспечение системы (рис. 2). 

     Рис. 2. Система государственного управления в области  использования, охраны, защиты лесного фонда  и воспроизводства  лесов 

     Следовательно, государственное управление в области использования, охраны, защиты и воспроизводства леса (государственное лесоуправление, государственное управление лесами) – это целенаправленное воздействие государственных институтов на деятельность физических и юридических лиц, связанную с использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов, в которой реализуются их потребности и интересы в неразрывной связи с сохранением окружающей природной среды.

     Организация структуры органов исполнительной власти по государственному лесоуправлению на уровне субъекта РФ и районном (межрайонном) уровне должна быть основана на делегировании отдельных функций и полномочий государственного управления лесами. Делегирование полномочий и функций осуществляется с учетом того, какой уровень управления приближен к реализации функции. Единство целей и непротиворечивость задач, реализуемых органами исполнительной власти по государственному управлению лесами, создаст условия для их выполнения.

     Эффективность государственного управления лесами определяется выполнением следующих экономических принципов, обеспечивающих выполнение стратегической цели - устойчивого управления лесами:

      - равновесие экологических, экономических  и социальных целей;

      - экономическая ответственность  субъектов лесных отношений в соот-ветствии с предоставленными им полномочиями и правами;

      - экономическая заинтересованность  всех субъектов лесных отношений  в реализации стратегии устойчивого  управления лесами;

      - платность лесопользования, а  именно право собственника лесного фонда получать платежи за пользование лесными ресурсами в соответствии с их экономической оценкой, базирующейся на рентном подходе;

      - доходность (экономичность);

      - соответствие полномочий по  уровням субъектов собственности  фи-нансовым возможностям их реализации.

     Государственное управление – это особый вид социального  управления, его особенность заключена  в политическом характере. Приоритет  политики как стратегического целеполагания  в государственном управлении –  один из его признаков. Определяющим фактором устойчивого развития лесного сектора является лесная политика (институциональный аспект). Целеполагание в системе государственного лесоуправления базируется на анализе конкретных условий внутренней и внешней среды. Результатом должна явиться выработка стратегии, определение и официальное утверждение приоритетных целей, закрепленных в лесной политике. В мировой теории и практике политические решения в области лесоуправления формируются в процессе обсуждения и принятия лесной политики, отражающей сбалансированные интересы всех групп участников лесных отношений: власти, общества, бизнеса. Институциональная основа лесной политики закрепляется в законодательстве.

     Проблемы  лесной политики России на современном  этапе рассматривают отечественные  ученые: А.И. Исаев, М.В. Лосев, Н.А. Моисеев, А.И. Писаренко, В.В. Страхов, А.П. Петров, В.Н. Петров, В.К. Резанов, И.В. Шутов и др. Стратегию управления лесами, реализуемую через лесную политику, исследуют зарубежные ученые и специалисты Г. Дитерле, П. Алхоярви, Б. Финн, П. Вейола, Р. Стрипниекс, М. Суттер, Х. Виртен, П. Риихинен, И. Тикканен и др.

     А.П. Петров считает, что лесная политика является тем правовым полем, где  устанавливаются правила взаимодействия государства и лесного бизнеса. Лесная политика определяет цель, магистральное направление развития лесного сектора экономики, а лесоуправление – это система действий или программ, направленных на достижение в рамках действующего законодательства целей, сформулированных в лесной политике [2, 117].

     Н.А. Моисеев рассматривает важность разработки государственной лесной политики для определения целей, задач, приоритетов и основных путей и этапов их достижения, как в целом по стране (на федеральном уровне), так в отдельных частях ее (макро регионах или федеральных округах), резко отличающихся по характеру и роли лесов, условиям их использования, формирования региональных лесных рынков и сотрудничеству с зарубежными странами [4]. В.Н. Петров приводит следующее определение: "Под лесной политикой можно понимать стратегию воздействия государственных органов на основные производственные факторы лесных предприятий и лесхозов через систему экономических, экологических и социальных предписаний и законов для достижения определенных целей" [5]. Финские специалисты П. Риихинен, И. Тикканен усматривают суть лесной политики в том, чтобы "влиять на действия людей, а не управлять непосредственно использованием лесных ресурсов для достижения поставленных целей"[6].

     Новая лесная политика и стратегия Всемирного банка (2002) в качестве главной цели определила "снижение бедности" против цели лесной политики 1991 года – "сокращения обезлесения". Цель лесной политики конкретизируется в следующих направлениях: поддержка политической, институциональной и правовой системы, обеспечивающей развитие лесного сектора при соблюдении прав населения; расширение кооперативного управления лесами.

     Таким образом, лесная политика – это политика государства в области лесных отношений, закрепленная в законодательных  и нормативных актах, реализуемая  через систему государственного управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. Элементами лесной политики являются: цели, задачи, приоритеты развития, значение леса и лесного сектора в экономике страны, региона, стратегические направления в политической, институциональной и правовой системе, ответственность участников лесных отношений в обеспечении цели развития, определенной в лесной политике.

     Если  формализованные правила (законы, нормативные  акты) могут быть изменены за относительно короткий период времени, то неформальные нормы поведения экономических субъектов изменяются в течение длительного периода, адаптируясь к изменившейся среде или изменяя эту среду.

2. Права собственности  на леса как  основа формирования  организационной  структуры и экономического механизма управления лесным хозяйством

     Формирование  экономических отношений в лесном секторе экономики определяется формами собственности. Проблемы собственности  вообще, в том числе на лесной фонд, являются многоаспектными, отражающими глубинные процессы функционирования и трансформации социально-экономических систем. Методологически рассматриваем проблему прав собственности на лесной фонд как подсистему системы лесоуправления и ведения лесного хозяйства, трансформация которой является фундаментом преобразований организационно – управленческого и экономического механизмов системы в целом. В хозяйственной деятельности между субъектами экономических отношений возникают отношения присвоения-отчуждения, которые реализуются посредством правомочий: владения, пользования, распоряжения, закрепленных в правовых нормах. Поэтому собственность рассматривается как юридическая и как экономическая категория.

     Правовая  конструкция государственной социалистической собственности и оперативного управления проявлялась в том, что государство одновременно выступало носителем государственной власти и права собственности. Оперативное управление рассматривалось как смешанный правовой институт, включающий властную компетенцию хозяйствующих государственных органов и гражданско-правовые функции. В переходной экономике России юридическая категория "собственность" базируется на вещном праве и обязательственных правах. Вещное право является разновидностью абсолютного права, то есть его обладателю противостоит неограниченный круг субъектов, обязанных не нарушать его право. Владельцу же обязательственного права противостоит круг лиц, ограниченных обязательственным отношением (заказчик - подрядчик, арендодатель - арендатор).

     Собственность как юридическая категория означает принадлежность вещей и проявляется в диалектическом единстве двух противоположностей – это отношения между субъектами собственности по поводу присвоения и, соответственно, отчуждения материальных благ и услуг, предоставления прав и возложения обязанностей. Переходный характер юридических конструкций прав собственности в отношении государственного имущества и, соответственно, управления им выражается в установлении права хозяйственного ведения, оперативного управления, передаче полномочий собственника по управлению государственным имуществом. Важное значение приобретают обязательственные права, в частности аренда, концессия государственного имущества.

     Экономическая категория "собственность" реализуется  через ее правовое обеспечение и  отражает экономические отношения между субъектами по поводу присвоения - отчуждения объектов собственности. Отношения собственности возникают тогда, когда ресурсы не являются общедоступными и при принятии хозяйственных решений возникает проблема выбора. Таким образом, каждый собственник, вступая в хозяйственные отношения с другими собственниками, реализует свою собственность в определённой экономической форме: заработной платы, прибыли, ренты, процента, т.е. в той или иной форме дохода.

     Классическая (марксистская) теория собственности исходит из абсолютизации прав собственности у одних субъектов и отчужденности их у других, признает принцип "одна вещь – один собственник". Экономические отношения собственности на средства производства с позиции политической экономии определяют характер производственных отношений, складывающийся в процессе соединения труда со средствами производства, и формируют объективные тенденции обобществления производства и собственности. Исходя из этого, делался вывод о централизации управления государственной собственностью. Теория организации и управления доказывает обратное влияние форм и способов организации производства, методов управления на формирование отношений собственности, что выражается через реализацию принципа централизации и децентрализации управления.

     Развитие  мировой практики отношений собственности  свидетельствует о многосубъектности  собственности (акционерная, корпоративная), возникновении новых объектов собственности (информация, интеллектуальная собственность, инновационный продукт и др.), разнообразия форм собственности, что позволяет утверждать, что форма собственности на средства производства не является доминантой социально-экономических отношений. Существенное влияние на эффективность использования и воспроизводства собственности оказывают организационные формы и методы управления.

     Неоинституционалистская теория прав собственности рассматривает  отношения собственности как "пучок  прав", при котором различные  группы населения – номинальные  или титульные собственники, управляющий  персонал, арендаторы – обладают теми или иными полномочиями. Право собственности включает следующие элементы: право владения, пользования, управления, на доход, отчуждение вещи, на безопасность, переход вещи по наследству и завещанию, на ответственность в виде взыскания, бессрочность обладания благами, остаточный характер, то есть ожидания возврата переданных полномочий по истечении срока передачи [7].