Управления муниципальными хозяйствующими субъектами

План

1. Состав и правовой статус муниципальных хозяйствующих субъектов
2. Общие положения о муниципальных унитарных предприятиях
1. Муниципальные предприятия на праве хозяйственного ведения
2. Казенные муниципальные предприятия
3. Управления муниципальными хозяйствующими субъектами
1. Проблемы управления муниципальными унитарными предприятиями
2. Управление муниципальными учреждениями

1.   Состав и правовой статус муниципальных хозяйствующих субъектов

     Для осуществления полномочий по решению  вопросов местного значения органы местного самоуправления необходимо создавать  обособленные хозяйствующие субъекты. Исполнение муниципальных услуг составляет суть хозяйственной деятельности местного самоуправления. Муниципальные образования вправе выступать учредителями хозяйствующих субъектов в следующих организационно-правовых формах:

• коммерческие  - открытые акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, муниципальные унитарные предприятия;
• некоммерческие – муниципальные учреждения, некоммерческие партнерства, фонды и автономные некоммерческие организации.

     К муниципальным хозяйствующим субъектам, составляющим муниципальный сектор экономики, относятся муниципальные унитарные предприятия (МУП) и муниципальные учреждения. Органы местного самоуправления цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности. Собственниками имущества, переданного МУП, являются муниципальные образования.

     Муниципальным унитарным предприятием называется коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней имущество. Унитарным могут быть только государственные и муниципальные предприятия. Разновидностью унитарного является казенное предприятие, которое создается органами местного самоуправления, если преобладающая или значительная часто производимой им продукции, работ и услуг предназначена для муниципального образования либо для осуществления отдельных дотируемых видов деятельности или ведения убыточных производств.

     Муниципальное учреждение – это организация, созданная органом местного самоуправления для осуществления управленческих,  социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично.

     Правовой  основой деятельности муниципальных  предприятий и учреждений являются нормы Гражданского кодекса РФ и  Федерального закона РФ № 161-ФЗ от 14 ноября 2002 года «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее – Закон). Особенность управления  названными хозяйствующими субъектами состоит в том, что переданное в управление муниципальное имущество является неделимым, не может быть распределено по вкладам (долям, паям), а руководители предприятий и учреждений обладают определенной степенью самостоятельности в управлении им. Муниципальное имущество, переданное муниципальным предприятиям и учреждениям, выделено из состава муниципальной казны и находится у муниципальных унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения,  а у муниципальных учреждений и казенных предприятий – на праве оперативного управления.

     Право хозяйственного ведения предполагает, что собственник имущества (муниципальное  образование) устанавливает лишь общие  правила функционирования унитарного предприятия, не вмешиваясь в его  текущую хозяйственную деятельность. Предприятие самостоятельно владеет, пользуется и распоряжается принадлежащим ему имуществом.

     Право оперативного управления предполагает, что казенное предприятие или  учреждение обладает правами владения, пользования и распоряжения муниципальным  имуществом только в соответствии с  целями своей деятельности и заданиями  собственника (муниципального образования). Собственник вправе изъять излишнее либо используемое не по назначению  имущество  и распорядиться им по своему назначению. Таким образом, право оперативного управления является для хозяйствующего субъекта значительно более ограниченным, чем право хозяйственного ведения.

     Муниципальные предприятия  имеются во всем мире. В российских городах и других муниципальных образованиях они  выполняют подавляющую часть  муниципальных услуг по тепло-, электро-, газо-, водоснабжению и водоотведению, пассажирским и грузовым перевозкам, содержанию и ремонту муниципального жилого и нежилого фонда, содержанию территории муниципального образования, уборке мусора, пожаротушению и т.д. 

     Целесообразность  создания муниципальных предприятий  обусловлена следующими факторами:

     - потребностью в бесперебойном  и гарантированном по объему  и минимальным стандартам качества  исполнении некоторых важнейших  муниципальных услуг;

     - локальным монополизмом предприятий  в исполнении муниципальной услуги, вследствие чего орган местного  самоуправления не желает быть  зависимым от частника;

     - стремлением к обеспечению социальной  справедливости и предотвращению  дискриминации потребителей услуг  (по районам проживания, по категориям  потребителей);

     - возможностью муниципальной власти  влиять на цены и тарифы.

     МУП – самостоятельный хозяйствующий  субъект, обладающий правоспособностью юридического лица. На основе использования муниципального имущества такое предприятие производит и реализует продукцию, выполняет работы, оказывает услуги. Как коммерческая организация оно обязано работать рентабельно. В 2004 году в Российской Федерации насчитывалось около 45 тыс. муниципальных унитарных предприятий.

     Муниципальное казенное предприятие создается  органами местного самоуправления, если преобладающая или значительная часть  производимой ими продукции, работ и услуг предназначена  для муниципального образования, либо для осуществления отдельных дотируемых видов деятельности или ведения убыточных производств.

      Муниципальное учреждение финансируется из средств  местного бюджета полностью или  частично (за вычетом дохода от оказания муниципальных услуг).

2. Общие положения о муниципальных унитарных предприятиях

            Закон, который регулирует правовое положение унитарных предприятий, был принят Государственной Думой РФ 11 октября 2002 года и вступил в силу с момента его опубликования в «Российской газете» - с 3 декабря 2002 г. В отличие от других коммерческих организаций (хозяйственных обществ и товариществ, производственных кооперативов), унитарное предприятие как юридическое лицо действует на базе имущества, не принадлежащего ему на праве собственности.

     Термин "унитарное" (от лат. unitas - единство) означает единое, объединенное, составляющее одно целое. В унитарном предприятии  такое единство выражается в ряде признаков, характеризующих статус юридических лиц данного вида.

     1. Унитарное предприятие может  иметь только одного учредителя, которому принадлежит на праве  собственности имущество, закрепленное  за таким предприятием.

     2. Имущество унитарного предприятия  является неделимым и не может  быть распределено по вкладам  (долям, паям), в том числе между  работниками предприятия. 

     3. Собственник имущества сохраняет  в отношении этого имущества  важнейшее вещное право - право  собственности. Только собственник  определяет стратегию хозяйственного  развития унитарного предприятия,  согласовывает его важнейшие  действия, контролирует целевое  использование и сохранность  закрепленного за предприятием  имущества, осуществляет иные  важнейшие правомочия, которые не  могут быть переданы другим  собственникам.

     4. Текущей деятельностью унитарного  предприятия руководит единоличный  исполнительный орган, назначаемый  собственником, полностью ему  подотчетный и действующий в  пределах своей компетенции на  основе единоначалия. Это - руководитель  унитарного предприятия (директор, генеральный директор). Образование  иных исполнительных органов  в унитарном предприятии законодательством  не предусмотрено, допускается  лишь создание совещательных  органов.

     Все это отличает унитарное предприятие  от других коммерческих организаций, в  частности, хозяйственных товариществ  и обществ, которые основаны на коллективных началах.

           Учредительным документом унитарного  предприятия является его устав. При создании МУП собственник имущества в обязательном порядке должен определить в уставе предмет, виды и цели деятельности предприятия. В Уставе должны также содержаться сведения о собственнике предприятия - муниципальном образовании и органах, осуществляющих полномочия собственника закрепленного за предприятием имущества, о вещном праве на это имущество (хозяйственного ведения или оперативного управления) самого предприятия как субъекта. Необходимо обратить внимание на то, что в состав имущественного комплекса входят не только вещи, но и имущественные права требования, исключительные права, имущественные обязанности (долги). На весь имущественный комплекс (предприятие) МУП принадлежит право хозяйственного ведения или оперативного управления, а муниципальному образованию - право собственности.

          Полное фирменное наименование  МУП на русском языке должно содержать слова «муниципальное предприятие» или "муниципальное казенное предприятие" и указание на собственника его имущества - муниципальное образование.

          Руководитель муниципального унитарного предприятия (Устав может называть его директором, генеральным директором, руководителем) является единоличным органом управления этого юридического лица. В уставе указывается порядок назначения его на должность руководителя, а также заключения, изменения и прекращения трудового договора с ним в соответствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативными правовыми актами. Руководитель муниципального унитарного предприятия может назначаться на должность на конкурсной основе. Руководитель муниципального унитарного предприятия подлежит аттестации, регулярно отчитывается о деятельности предприятия в порядке, установленном собственником его имущества – муниципальным образованием, как правило перед главой местной администрации и местным представительным органом.

        Руководитель муниципального унитарного предприятия при осуществлении своих прав и исполнении обязанностей должен действовать в интересах унитарного предприятия добросовестно и разумно. Он несет в установленном законом порядке ответственность за убытки, причиненные унитарному предприятию его виновными действиями (бездействием), в том числе в случае утраты имущества унитарного предприятия. Муниципальное образование вправе предъявить иск о возмещении убытков, причиненных МУП, к руководителю унитарного предприятия.

   Помимо бухгалтерской отчетности, которая представляется органам,  уполномоченным управлять муниципальным  имуществом, в составе и сроки,  предусмотренные Законом о бухгалтерском  учете, руководитель отчитывается  также по установленной форме  о выполнении показателей экономической  эффективности деятельности предприятия.

        Муниципальное унитарное предприятие по согласованию с собственником его имущества может создавать филиалы и открывать представительства. Ответственность за деятельность филиала и представительства унитарного предприятия несет создавшее их унитарное предприятие.

        Муниципальные унитарные предприятия могут быть участниками (членами) коммерческих организаций, а также некоммерческих организаций, в которых в соответствии с федеральным законом допускается участие юридических лиц. Муниципальные унитарные предприятия не вправе выступать учредителями (участниками) кредитных организаций.

         Решение об участии МУП в коммерческой или некоммерческой организации, распоряжение вкладом (долей) в уставном (складочном) капитале хозяйственного общества или товарищества, а также принадлежащими унитарному предприятию акциями осуществляется унитарным предприятием только с согласия собственника его имущества. 

         Муниципальное унитарное предприятие, хотя и не является собственником закрепленного за ним и приобретенного в процессе осуществления предпринимательской деятельности имущества, отвечает перед кредиторами, как и другие коммерческие организации, всем своим имуществом. При этом предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, может быть в общем порядке признано банкротом, а казенное предприятие банкротству не подлежит (п. 1 ст. 65 ГК РФ). МУП по обязательствам собственника его имущества ответственности не несет. Это, в частности, исключает возможность ареста имущества МУП в целях обеспечения исполнения обязательств собственника (муниципального образования) перед кредиторами, обращения взыскания на имущество предприятия во исполнение судебного решения о взыскании задолженности этих публично-правовых образований перед кредиторами.

     Муниципальное образование также не несет ответственность  по обязательствам муниципального предприятия, за исключением случаев, если несостоятельность (банкротство) такого предприятия вызвана  собственником его имущества. По обязательствам своих казенных предприятий при недостаточности их имущества муниципальные образования несут субсидиарную ответственность. Однако у  муниципального образования есть различные возможности избежать такой ответственности, не допустить самой процедуры банкротства, например, своевременно реорганизовать предприятие путем присоединения к другому, более успешно работающему предприятию, продать вместе с долгами в процессе приватизации, уволить руководителя, изыскать возможность оказать предприятию финансовую помощь.

1. Муниципальные унитарные предприятия,

      основанные на  праве хозяйственного  ведения.

     В муниципальных образованиях установление порядка принятия решений о создании, реорганизации, ликвидации муниципальных  предприятий, а также установлении тарифов на их услуги является исключительной компетенцией представительных муниципальных  органов. Принятие решения о создании предприятия и утверждение его устава, как правило, являются компетенцией одного органа - местной администрации.

     Муниципальные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, создаются в целях выполнения функций, прямо перечисленных в законе, например, таких, как:

     использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое  необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации;

     решения социальных задач (в том числе  реализации определенных товаров и  услуг по минимальным ценам), а  также организации и проведения закупочных и товарных интервенций  для обеспечения продовольственной  безопасности государства;

     осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных  унитарных предприятий;

     осуществления научной и научно-технической  деятельности в отраслях, связанных  с обеспечением безопасности Российской Федерации;

     разработки  и изготовления отдельных видов  продукции, находящейся в сфере  интересов Российской Федерации  и обеспечивающей безопасность Российской Федерации;

     необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно  оборотоспособной.

      Уставный фонд муниципального предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, определяет минимальный размер имущества предприятия, гарантирующего интересы его кредиторов. Он может быть сколь угодно большим. Закон устанавливает лишь минимальный размер уставного фонда - не менее чем 1000 минимальных размеров оплаты труда (МРОТ).

     В качестве вклада в уставный фонд собственник  может внести деньги, ценные бумаги, объекты недвижимости, другие вещи, имущественные права и другие права, имеющие денежную оценку.

       Чистые активы предприятия должны  быть по сумме не меньшими, чем уставный фонд предприятия.  Они определяются по данным  бухгалтерской отчетности, поступающей  в органы управления государственным  и муниципальным имуществом. Если  по результатам любого финансового  (календарного) года будет установлено,  что чистые активы предприятия  меньше размера его уставного  фонда, орган управления имуществом  должен подготовить проект решения  об уменьшении уставного фонда  до размера, не превышающего  чистые активы предприятия, но не меньше минимального размера уставного фонда, определенного Законом. Решение же принимает орган, уполномоченный создавать предприятия.

       Если же стоимость чистых активов  предприятия по окончании финансового  года (31 декабря) становится меньше, чем установленный законом минимальный  размер уставного фонда, закон  допускает возможность ликвидации  предприятия в судебном порядке.

     Закон предоставляет право предприятию  и собственнику в течение трех месяцев после окончания финансового  года (отчетного), т.е. до 1 апреля следующего за отчетным года, восстановить имущественное  положение предприятия, чтобы чистые активы превысили минимальный размер уставного фонда. Если это не будет  сделано, собственник обязан принять  решение о ликвидации или реорганизации  предприятия (п. 2 ст. 15 Закона).

     Муниципальное образование как собственник  имущества муниципального предприятия  имеет право на получение части  прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении  такого предприятия. Муниципальное  предприятие ежегодно перечисляет  в соответствующий бюджет часть  прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей.

     Поскольку унитарные предприятия не являются собственниками принадлежащего им имущества, существуют значительные особенности, связанные с распоряжением имуществом.

     Муниципальное предприятие распоряжается имуществом, принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения, самостоятельно, но на условиях законодательно закрепленных исключений. Такое предприятие не вправе продавать  принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника имущества.

     Движимым  и недвижимым имуществом государственное  или муниципальное предприятие  распоряжается только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды, которой определены уставом предприятия. Сделки, совершенные государственным или муниципальным предприятием с нарушением этого требования  являются ничтожными.

     Муниципальное предприятие не вправе без согласия собственника совершать сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, а также заключать договоры простого товарищества.

     Уставом государственного или муниципального предприятия могут быть предусмотрены  виды и (или) размер иных сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника имущества  такого предприятия.

     Закон, хотя и сузил имущественную самостоятельность  предприятия (резко увеличилось  число сделок, для совершения которых  требуется согласие собственника), в целом не ограничил основных прав его как коммерческой организации: свободы в выборе партнеров по обязательствам, в определении содержания договоров, включая условия о  ценах, взаимовыгодных для сторон сделки, и др.

1. Унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления.

       До принятия Закона (2002 г.) на праве оперативного ведения могли создаваться только федеральные казенные предприятия. Теперь это могут быть и иные государственные, а также муниципальные предприятия.

     Согласно  Закону казенные предприятия учреждаются  лишь в ограниченном числе случаев, указанных в п. 4 ст. 8, в частности:

     если  преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых  работ, оказываемых услуг предназначена  для федеральных государственных  нужд, нужд субъекта РФ или муниципального образования;

     необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе  имущества, необходимого для обеспечения  безопасности Российской Федерации, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов Российской Федерации;

     необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач;

     необходимости разработки и производства отдельных  видов продукции, обеспечивающей безопасность Российской Федерации;

     необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно  оборотоспособной;

     необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения  убыточных производств;

     необходимости осуществления деятельности, предусмотренной  федеральными законами исключительно  для казенных предприятий.

     Муниципальное казенное предприятие учреждается  решением органа местного самоуправления, которому в соответствии с актами, определяющими статус этого органа, предоставлено право принятия такого решения.

     Муниципальное казенное предприятие действует на основе производного от права собственности вещного права - права оперативного управления на закрепленное за ним муниципальным образованием имущество. Уставный фонд муниципального казенного предприятия не формируется.

     Объем возможностей по распоряжению имуществом казенного предприятия по сравнению  с предприятием, действующим на основе права хозяйственного ведения, значительно  уже - практически все сделки совершаются  им с согласия собственника. Исключение составляет готовая продукция - казенное предприятие распоряжается ею самостоятельно, если иное не установлено законом  или иными нормативными актами. Однако права по распоряжению готовой продукцией ограничены тем, что казенному предприятию  доводятся обязательные для исполнения заказы на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных  или муниципальных нужд (п. 2 ст. 20 Закона). Муниципальное образование в лице уполномоченного органа определяет порядок составления, утверждения и установления показателей планов (программы) финансово-хозяйственной деятельности предприятия, утверждает показатели экономической эффективности его деятельности и контролирует их выполнение.

     Казенное  предприятие действует на основе утвержденной ему собственником  сметы доходов и расходов. Так  же, как предприятие с правом хозяйственного ведения, казенное предприятие периодически представляет собственнику бухгалтерскую отчетность о своей финансово-хозяйственной деятельности и иные документы.

     Муниципальное казенное предприятие отвечает перед кредиторами всем своим имуществом. Однако, и это очень важная особенность этой организационной правовой формы юридического лица, банкротству оно не подлежит. При недостаточности имущества для расчетов с кредиторами муниципальное образование несет субсидиарную ответственность по обязательствам такого предприятия. При привлечении муниципального образования к гражданско-правовой имущественной ответственности они отвечают за счет средств казны. Основная сложность таких взысканий заключается в том, что в бюджетах не всегда предусматриваются резервы для выплат кредиторам предприятия в порядке субсидиарной ответственности муниципальных образований за созданные ими казенные предприятия.

     Муниципальные казенные предприятия реорганизуются, ликвидируются по решению компетентных органов местного самоуправления. Казенные предприятия реорганизуются путем слияния, присоединения, разделения, выделения (например, в результате слияния двух казенных предприятий появляется одно), преобразования в учреждение.