Водные ресурсы как объект государственного регулирования и управления, пути повышения эффективности их использования в Российской Федер

3

Глава 1. Современное состояние водохозяйственного комплекса Российской Федерации

1.1 Использование водных ресурсов

  Российская Федерация принадлежит к числу государств, наиболее обеспеченных водными ресурсами. Среднемноголетние возобновляемые водные ресурсы России составляют 10 процентов мирового речного стока (2 место в мире после Бразилии) и оцениваются в 4,3 тыс. куб. км в год. В целом по стране обеспеченность водными ресурсами составляет 30,2 тыс. куб. м на человека в год.

  Водные ресурсы Российской Федерации характеризуются значительной неравномерностью распределения по территории страны. На освоенные районы европейской части страны, где сосредоточено более 70 процентов населения и производственного потенциала, приходится не более 10 процентов водных ресурсов. В маловодные годы дефицит воды наблюдается в районах интенсивной хозяйственной деятельности в бассейнах рек Дона, Урала, Кубани, Иртыша, а также на западном побережье Каспийского моря. Ресурсный потенциал подземных вод на территории Российской Федерации составляет почти 400 куб. км в год. Общее количество запасов подземных вод, пригодных для использования (питьевого и хозяйственно-бытового, производственно-технического водоснабжения, орошения земель и обводнения пастбищ), составляет около 34 куб. км в год.

  Обеспеченность территории Российской Федерации запасами подземных вод, которые могут использоваться для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, также неравномерна. Подземными водами, качество которых соответствует гигиеническим нормативам, недостаточно обеспечены Мурманская, Курганская, Омская, Новгородская, Ярославская области, отдельные районы Архангельской, Ростовской, Тюменской областей, Республики Калмыкия и Ставропольского края.

  В Российской Федерации функционирует водохозяйственный комплекс, который является одним из крупнейших в мире и включает более 30 тыс. водохранилищ и прудов общим объемом свыше 800 куб. км и полезным объемом 342 куб. км. Сеть каналов межбассейнового и внутрибассейнового перераспределения стока, водохозяйственных систем воднотранспортного назначения общей протяженностью более 3 тыс. км позволяет осуществлять переброску стока в объеме до 17 куб. км в год.

  Для обеспечения безопасности поселений, объектов экономики и сельскохозяйственных угодий от негативного воздействия вод возведено свыше 10 тыс. км дамб и других объектов инженерной защиты. Общий объем забора (изъятия) водных ресурсов из природных водных объектов в Российской Федерации составляет 80 куб. км в год. В экономике ежегодно используется около 62,5 куб. км воды. Свыше 90 процентов общего объема использования водных ресурсов приходится на тепловую и атомную энергетику (37 процентов), агропромышленный комплекс (24 процента), а также жилищно-коммунальное хозяйство (18 процентов), добывающую и обрабатывающую промышленность (12 процентов).

  Функционирующий водохозяйственный комплекс в целом эффективно обеспечивает текущие водоресурсные потребности Российской Федерации. Вместе с тем экономика страны в будущем потребует увеличения гарантированного объема водных ресурсов соответствующего качества, предназначенных для удовлетворения питьевых и хозяйственно-бытовых нужд, а также для использования в промышленности, сельском хозяйстве, энергетике и в рекреационных целях.

  Для обеспечения определенных темпов развития страны предстоит обеспечить комплексное решение ряда проблем, основными из которых являются:

1. Нерациональное использование водных ресурсов;

2. Наличие в отдельных регионах Российской Федерации дефицита водных ресурсов;

3. Несоответствие качества питьевой воды, потребляемой значительной частью населения, гигиеническим нормативам, а также ограниченный уровень доступа населения к централизованным системам водоснабжения.

1.2 Нерациональное использование водных ресурсов

  Водоемкость валового внутреннего продукта Российской Федерации составляет около 2,4 куб.м/тыс. рублей, значительно превышая аналогичные показатели стран с развитой экономикой.

Основными факторами нерационального использования водных ресурсов являются:

1. Применение устаревших водоемких производственных технологий;

2. Высокий уровень потерь воды при транспортировке;

3. Недостаточная степень оснащенности водозаборных сооружений системами учета;

4. Отсутствие эффективных экономических механизмов, стимулирующих бизнес к активному внедрению прогрессивных водосберегающих технологий производства, систем оборотного и повторно-последовательного водоснабжения и сокращению непроизводительных потерь воды.

  Объем потерь воды при транспортировке в Российской Федерации составляет до 8 куб. км в год. Свыше 4,8 куб. км воды в год теряется в орошаемом земледелии из-за низкого технического уровня и значительной степени износа мелиоративных систем и гидротехнических сооружений, около 3 куб. км в год, или более 20 процентов общего объема поданной в водопроводную сеть воды, теряется в системах централизованного водоснабжения из-за их неудовлетворительного технического состояния.

Проблемами использования подземных вод являются:

1. Низкая степень освоения запасов подземных вод (в среднем по стране не превышает 33 процента);

2. Неиспользование около половины числящихся на государственном учете разведанных и оцененных месторождений пресных подземных вод;

3. Добыча значительной доли подземных вод на участках недр, не имеющих утвержденных запасов подземных вод;

4. Истощение месторождений подземных вод вследствие нарушений режима их использования, а также бесконтрольной добычи на нераспределенном фонде недр.

1.3 Дефицит водных ресурсов

  Дефицит водных ресурсов в отдельных регионах страны возникает в основном в маловодные периоды. Возникновение дефицита обусловлено следующими причинами:

- неравномерность распределения водных ресурсов по территории Российской Федерации;

- ограниченность регулирующих возможностей водохранилищ для удовлетворения ресурсной потребности населения, промышленности, сельского хозяйства, рыбного хозяйства, внутреннего водного транспорта;

- недостаточная комплексность использования водных ресурсов на отдельных водохозяйственных участках.

  Дефицит водных ресурсов для обеспечения нужд питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, складывающийся в периоды малой водности в Республике Калмыкия, Белгородской и Курской областях, Ставропольском крае, отдельных районах Южного Урала и юга Сибири, а также для обеспечения сельскохозяйственных нужд на территории Саратовской, Астраханской, отдельных частях Волгоградской и Оренбургской областей, на Северном Кавказе может быть устранен или в значительной мере смягчен сокращением потерь воды в системах водоснабжения и мелиоративных сетях, переходом на водосберегающие технологии полива.

В ряде случаев возникновение дефицита обусловлено некомплексным использованием водных ресурсов. Сложный узел проблем возник в низовьях р. Волги, где требуется системное переустройство водохозяйственного комплекса для оптимизации использования водных ресурсов в целях водоснабжения населения, сельскохозяйственного производства, рыбного хозяйства, сокращения холостых сбросов и потерь выработки электроэнергии на гидроэлектростанциях Волжско-Камского каскада, а также сохранения уникальной экосистемы Волго-Ахтубинской поймы и дельты р. Волги. Сложная водохозяйственная ситуация периодически складывается также в бассейнах рек Кубани и Терека.

1.4            Несоответствие качества питьевой воды, потребляемой значительной частью населения, гигиеническим нормативам

  Услугами централизованного водоснабжения в Российской Федерации пользуются около 109 млн. человек, или до 75 процентов общей численности населения страны. В крупных и средних городах услугами централизованного водоснабжения пользуется почти все население, в малых городах, поселках городского типа и сельских населенных пунктах этот показатель не превышает 60 процентов. По уровню доступа населения к системам централизованного водоснабжения Российская Федерация уступает развитым странам, в которых этот показатель составляет 90 - 95 процентов и более.

  Из общего объема воды, подаваемой в централизованные системы водоснабжения населенных пунктов, через системы водоподготовки пропускается не более 59 процентов, в сельских населенных пунктах этот показатель не превышает 20 процентов. Около 27 процентов водозаборов из поверхностных источников водоснабжения не имеют необходимого комплекса очистных сооружений, в том числе 16 процентов не оснащены обеззараживающими установками.

Каждый второй житель Российской Федерации вынужден использовать для питьевых целей воду, не соответствующую по ряду показателей установленным нормативам, почти треть населения страны пользуется источниками водоснабжения без соответствующей водоподготовки, население ряда регионов страдает от недостатка питьевой воды и отсутствия связанных с этим надлежащих санитарно-бытовых условий проживания.

Некачественную по санитарно-химическим и микробиологическим показателям питьевую воду потребляет часть населения в Республике Ингушетия, Республике Калмыкия, Республике Карелия, Карачаево-Черкесской Республике, в Приморском крае, в Архангельской, Курганской, Саратовской, Томской и Ярославской областях, в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре и Чукотском автономном округе.

Развитие жилищно-коммунального комплекса, ориентированное на обеспечение гарантированного доступа населения России к качественной питьевой воде, рассматривается как задача общегосударственного масштаба, основные направления решения которой предполагается предусмотреть в государственной программе "Чистая вода".

Глава 2. Государственный контроль за использованием водных объектов в Российской Федерации

Водным кодексом Российской Федерации, вступившим в силу в 2007 году, внесены значительные изменения в государственное управление использованием и охраной водных объектов.

  За истекший период завершено формирование нормативной правовой базы, обеспечивающей реализацию положений Водного кодека Российской Федерации, создана система органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих в установленном порядке реализацию отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений.

Новое законодательство обеспечило условия для осуществления эффективной государственной политики в области использования и охраны водных объектов. Вместе с тем институциональная структура и система управления требуют дальнейшего развития и повышения их эффективности.

Приоритетным направлением совершенствования государственного управления является реализация следующих предусмотренных Водным кодексом Российской Федерации механизмов:

- разработка схем комплексного использования и охраны водных объектов;

- разработка нормативов допустимого воздействия на водные объекты, учитывающих региональные особенности и индивидуальные характеристики водных объектов;

- разработка новых и актуализация существующих правил использования водохранилищ;

- ведение государственного мониторинга водных объектов;

- формирование единой информационно-аналитической системы управления водохозяйственным комплексом на основе Российского регистра гидротехнических сооружений и государственного водного реестра.

  Принципиально важным является интеграция в систему государственного управления бассейновых советов, их активное участие в реализации государственной политики в области водных отношений.

Мониторинг осуществления в 2007 - 2008 годах органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации показал необходимость дальнейшего совершенствования управления в сфере водных отношений посредством:

- расширения перечня полномочий Российской Федерации, осуществление которых может быть передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации в части полномочий по предотвращению негативного воздействия вод в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на их территории;

- корректировки критериев распределения между бюджетами субъектов Российской Федерации субвенций из федерального бюджета на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области водных отношений;

- развития системы планирования и оценки эффективности исполнения отдельных полномочий Российской Федерации в сфере водных отношений, переданных для осуществления субъектами Российской Федерации.

  Дальнейшего развития требуют вопросы повышения результативности и скоординированности деятельности органов государственной власти по достижению приоритетных целей и задач в сфере водных отношений. В связи с этим в целях оптимизации бюджетных расходов необходима разработка долгосрочной целевой программы, направленной на комплексное и рациональное использование водных ресурсов, обеспечение высоких экологических стандартов водных объектов, предупреждение негативного воздействия вод и повышение безопасности гидротехнических сооружений.

Совершенствование государственного управления является одним из основополагающих факторов, способствующих выработке согласованных действий, ориентированных на реализацию принципов интегрированного управления водными ресурсами в Российской Федерации.

Ключевым аспектом государственной политики в сфере водных отношений является также активное международное сотрудничество по вопросам использования и охраны водных объектов.

Дальнейшее развитие трансграничного сотрудничества требует создания двухсторонней и многосторонней договорной базы о совместном использовании и охране трансграничных водотоков, в частности в отношении рек Самура, Немана и Западной Двины.

  В сфере международного сотрудничества необходимо добиться усиления роли Российской Федерации в решении глобальных проблем в области охраны и использования водных ресурсов путем активизации участия в деятельности международных организаций, занимающихся проблемами водопользования, в рамках деятельности Содружества Независимых Государств, Шанхайской организации сотрудничества и Евразийского экономического сообщества принимать более активное участие в решении водохозяйственных проблем Центральной Азии.

Государственный контроль водопользования осуществляется Российской Федерацией и субектами Федерации в целях обеспечения рационального и безопасного использования водных объектов. От имени Российской Федерации государственный контроль осуществляет Правительство РФ, а также специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда, согласующий, в необходимых случаях, свои решения с иными заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. На территории субъектов Российской Федерации функции государственного контроля выполняют органы исполнительной власти субъектов Федерации.

  Основной задачей государственного контроля за использованием водных объектов является обеспечение соблюдения юридическими и физическими лицами установленного законодательством порядка, а также стандартов, нормативов и правил водопользования; режима использования территорий водоохранных зон водных объектов и иных требований водного законодательства Российской Федерации.

  Государственный контроль является составной частью государственного регулирования и государственного управления водными ресурсами. Главные функции Российской Федерации в области государственного управления водопользованием:

1. Владение, пользование и распоряжение водными объектами, отнесенными к федеральной собственности, и управление водным фондом;

2. Разработка и реализация федеральных государственных программ в области водопользования и по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод;

3. Разработка и реализация федеральных схем комплексного водопользования;

4. Ведение государственного мониторинга водных объектов, государственного водного кадастра, учет поверхностных и подземных вод;

5. Установление порядка использования водных объектов;

6. Установление порядка выдачи, оформления, регистрации и выдача лицензии на водопользование и распорядительной лицензии;

7. Определение порядка установления водоохранных зон, прибрежных защитных полос водных объектов и режима их использования;

8. Определение принципов экономического регулирования водопользования, порядка установления и взимания платы, связанной с пользованием водными объектами, ее предельных размеров;

9. Установление лимитов водопользования для субъектов РФ по водным объектам, отнесенным к федеральной собственности;

10. Определение режима особо охраняемых водных объектов федеральной собственности;

11. Подготовка и осуществление противопаводковых мероприятий, предотвращение и ликвидация последствий вредного воздействия вод;

12. Резервирование источников питьевого водоснабжения федеральной собственности;

13. Проведение государственной экспертизы документации на строительство и реконструкцию объектов, влияющих на состояние водных объектов.

Основные полномочия субъектов Российской Федерации в сфере государственного управления водопользованием:

1. Владение, пользование, распоряжение и управление водными объектами, находящимися в собственности субъектов РФ;

2. Участие в разработке, согласовании, государственной экспертизе и реализации схем комплексного водопользования на территории субъекта РФ;

3. Разработка, утверждение и реализация территориальных государственных программ водопользования;

4. Установление лимитов водопользования гражданам и юридическим лицам;

5. Проведение государственной экспертизы документации на строительство и реконструкцию объектов, влияющих на состояние водных объектов на территории субъекта РФ;

6. Дифференциация размеров платы, связанной с пользованием водными объектами;

7. Ограничение, приостановление и запрещение использования водных объектов, находящихся в собственности субъекта РФ;

8. Резервирование источников питьевого водоснабжения, находящихся в собственности субъектов РФ;

9. Разрешение использования водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы, для питьевого водоснабжения и иных целей;

10. Утверждение правил пользования водными объектами для плавания на маломерных плавательных средствах;

11. Запрещение ввода в эксплуатацию, а также ограничение, приостановление и запрещение эксплуатации хозяйственных и других объектов, влияющих на водные объекты, находящиеся в собственности субъекта РФ;

12. Установление режима использования обособленных водных объектов, не находящихся в государственной собственности, при чрезвычайных ситуациях;

13. Участие в разработке и реализации федеральных государственных программ водопользования, по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод;

14. Участие в разработке схем комплексного водопользования;

15. Подготовка и осуществление противопаводковых мероприятий, предотвращение и ликвидация последствий вредного воздействия вод на территории субъекта РФ;

16. Установление водоохранных зон и прибрежных защитных полос на водных объектах;

17. Определение режима особо охраняемых водных объектов, находящихся в собственности субъекта РФ, в том числе источников питьевого водоснабжения, их зон и округов санитарной охраны.

Органы местного самоуправления не являются органами государственной власти и в силу этого не наделены правом осуществлять государственное управление и государственный контроль в области водопользования. Однако Водный кодекс РФ предусматривает, что отдельные государственные полномочия по государственному регулированию недропользования могут передаваться им государством с обязательной передачей финансовых ресурсов, необходимых для их реализации. Вместе с тем, федеральный закон РФ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” наделяет органы местного самоуправления определенными полномочиями в сфере управления водопользованием. Так, п.12 ч.2 ст.6 названного Закона устанавливает, что к вопросам местного значения, входящих в компетенцию органов местного самоуправления, относится регулирование использования водных объектов местного значения.

Специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда наделен широким кругом полномочий, обусловленных целями государственного управления и контроля за водопользованием и направленных на реализацию функций Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ в сфере водопользования. Основные из них сводятся к контролю за:

- соблюдением требований водного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения водопользования, в том числе во внутренних морских водах и территориальном море РФ;

- соблюдением субъектами РФ установленных для них лимитов водопользования;

- соблюдением порядка предоставления лицензий на водопользование и заключения договоров пользования водными объектами, их государственной регистрации;

- выполнением водопользователями условий и требований лицензий и договоров на пользование водными объектами и соблюдением лимитов водопользования по водным объектам, установленных субъектами Федерации;

- соблюдением порядка ведения государственного мониторинга водных объектов, государственного водного кадастра, осуществления государственного учета поверхностных и подземных вод в части их использования и охраны;

- соблюдением порядка ведения водопользователями и водопотребителями первичного учета использования вод по их параметрам; наличием, состоянием и соблюдением установленных сроков  государственной  аттестации КИПиА по определению параметров сточных вод;

- реализацией мероприятий федеральных государственных программ по водопользованию и схем комплексного водопользования;

- осуществлением мероприятий по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод;

- соблюдением порядка установления границ прибрежных защитных полос, водоохранных зон водных объектов, прибрежных полос внутренних морских вод и территориального моря РФ, а также режима использования их территорий;

- состоянием и эксплуатацией транспорта, применяемого при использовании и охране водных объектов;

- состоянием особо охраняемых водных объектов и трансграничных водных объектов;

- строительством, реконструкцией, техническим перевооружением предприятий, осуществляющих водопользование;

- недопущением самовольного использования водных объектов, самовольной застройки территорий их водоохранных зон.

Для реализации задач, возложенных на специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда и его территориальные органы, их должностные лица наделены широкими полномочиями, от беспрепятственного посещения водопользователей (включая военные, оборонные объекты) до рассмотрения дел об административных правонарушениях и наложения административных взысканий.

Важнейшим технико-правовым инструментарием государственного контроля водопользования являются государственный водный кадастр, государственный мониторинг водных объектов, водохозяйственные балансы, схемы комплексного водопользования, а также государственные программы по использованию, восстановлению и охране водных объектов.

  Государственный водный кадастр определяется в ст.79 ВК РФ как свод данных о водных объектах, их водных ресурсах, использовании водных объектов, а также водопользователях. Порядок его ведения установлен Постановлением Правительства РФ от 23 ноября 1996г. № 1403. Его ведение возложено на Министерств природных ресурсов РФ и Федеральную службу России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Ведение государственного водного кадастра не только является одной из функций государственного контроля за водопользованием. Данные государственного водного кадастра, в свою очередь, служат основой для принятия важных управленческих решений в области осуществления государственного контроля за использованием и охраной водных объектов; оценки и прогнозирования изменений ресурсов водных объектов и качества вод; разработки федеральных и бассейновых схем комплексного использования и охраны водных ресурсов; лицензирования водопользования; установления платежей, связанных с пользованием водными объектами, привлечения водопользователей к юридической ответственности за нарушения водного законодательства; обеспечения водопользователей необходимой информацией о водных объектах; разрешения споров, возникающих по поводу пользования водными объектами. Кроме государственного водного кадастра, сведения по поверхностным водным ресурсам, по водно-болотным угодьям (в том числе международного значения), по гидробиологическим ресурсам субъектов Российской Федерации, округов, районов, сосредоточиваются в комплексных территориальных кадастрах природных ресурсов и объектов.

  Государственный мониторинг водных объектов, согласно ст.78 Водного кодекса РФ, представляет систему регулярных наблюдений за гидрологическими, гидрогеологическими и гидрогеохимическими показателями их состояния, обеспечивающую сбор, передачу и обработку полученной информации в целях своевременного выявления негативных процессов, прогнозирования их развития, предотвращения вредных последствий и определения степени эффективности осуществляемых водоохранных мероприятий. Государственный мониторинг водных объектов ведется специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда совместно со специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, с государственным органом управления в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды (по поверхностным водным объектам) и федеральным органом управления государственным фондом недр (по подземным водным объектам). Компетенция перечисленных органов в области проведения работ по мониторингу водных объектов определена Положением о ведении государственного мониторинга водных объектов.

Государственный мониторинг водных объектов проводится на федеральном, региональном (бассейновом), территориальном и локальном уровнях. На федеральном уровне осуществляется обобщение данных мониторинга регионального уровня, ведение государственных банков данных, обмен полученными данными на межведомственном и международном уровнях. На региональном (бассейновом) уровне мониторинг осуществляют бассейновые водохозяйственные управления, региональные геологические центры и другие уполномоченные территориальные органы Министерства природных ресурсов РФ и территориальные управления Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. На этом уровне проводится обобщение, накопление, хранение, распространение информации, ведение региональных (бассейновых) банков данных по соответствующему региону (бассейну) и передача данных на федеральный уровень. На территориальном уровне мониторинг водных объектов осуществляют территориальные органы Министерства природных ресурсов РФ и Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Федерации. Их задачами является наблюдение, сбор, обработка, обобщение и распространение информации, ведение территориальных банков данных и передача данных мониторинга на региональный (бассейновый) уровень. На локальном уровне мониторинг водных объектов осуществляют водопользователи, которые ведут систематические наблюдения за водными объектами и предоставляют данные наблюдений в указанные органы в соответствии с водным законодательством РФ.