Введение в стратегическое планирование МО

Введение в стратегическое планирование МО

Введение

Актуальность работы обусловлена тем, что внимание к стратегическому планированию в структурах местного управления усилилось. Связано это с процессами децентрализации государственного управления, которые способствовали повышению автономности в принятии решений на региональном и местном уровнях. В тех странах, где процесс децентрализации совпал с процессом экономической глобализации, местные органы власти сумели переориентироваться в формулировании собственной экономической политики и оказались более подготовленными для преодоления структурного кризиса местной экономики. Там, где этого не произошло, экономический спад приобрел серьезные масштабы и значительно повлиял на благосостояние городского и сельского населения. Сейчас очевидно, что экономический и политический контекст принятия стратегических решений главами городов значительно отличается от такового 10-15-летней давности.

Глубокие социально-экономические потрясения 90х годов практически упразднили систему прогнозирования и планирования. Была ликвидирована система административно-планового управления, включающая в себя как долгосрочные, так и среднесрочные и годовые планы.

Директивность сковывала инициативу людей. Отсутствие перспективы привело к ряду крупных стратегических ошибок, к углублению кризиса. Это слишком дорого обошлось стране и населению.

Часть проблем разрешилась путём перераспределения полномочий и передачи части государственной собственности в частную. Но трансформация не могла упразднить потребность в прогнозировании и планировании, как на уровне новых собственников, так и государства.

В современной России так же разрабатываются планы на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу социально-экономического развития государства и его субъектов.

 

Объект исследования: стратегическое планирование в МО, как механизм регулирования социально-экономического развития на муниципальном уровне.

Предмет исследования: методы и инструменты реализации планов стратегического развития муниципальных образований.

Целью данной курсовой работы является анализ «Стратегического планирование МО»

Для достижения цели необходимо решить следующие задачи:

1. Рассмотреть концепции СП
2. Принципы СП
3. Значимость СП для ГМУ

 

 

1. Концепция стратегического планирования

I. Первым шагом является анализ  исходного состояния - мониторинг  социально-экономического положения  МО.

Мониторинг социально-экономического положения представляет собой систему наблюдения, оценки, анализа и прогноза социально-экономической ситуации на территории МО, подготовки проектов управленческих решений, направленных на поддержание позитивных тенденций и ослабление негативных.[3]

Задачами социально-экономического мониторинга являются:

1. Организация получения объективной  и достоверной информации о  социально-экономическом положении  МО.

2. Оценка и системный анализ  информации, выявление причин, вызывающих  тот или иной характер социально-экономических  изменений.

3. Обеспечение органов управления, предприятий, учреждений и организаций, а также граждан полученной  информацией.

4. Разработка прогнозов социально-экономического  развития и рекомендаций по  преодолению негативных и поддержке  позитивных тенденций. Доведение  данных сведений до ОМСУ.

При проведении социально-экономического мониторинга следует руководствоваться следующими принципами:

1) целенаправленность или релевантность  информации (система мониторинга  должна быть направлена на  решение конкретных управленческих  задач);

2) системность - ориентирует на  рассмотрение МО как подсистемы  более крупной общественной системы  и исследование связей с другими  МО;

3) комплексность - подразумевает мониторинг  отдельных сфер и направлений  социально-экономического развития  МО вместе с их взаимосвязями, мониторинг должен быть направлен  на последовательное решение  всей совокупности задач, заканчивая  рекомендациями;

4) непрерывность анализа (мониторинг);

5) периодичность снятия информации;

6) сопоставимость применяемых показателей  мониторинга во времени;

7) развитие мониторинга на основе  совершенствования методического  инструментария, технического оснащения, расширения наблюдаемых процессов  и увеличения числа объектов. [2]

В процессе социально-экономического мониторинга дается количественная оценка (для структурного анализа - в статике, а для выявления тенденций, прогнозирования - в динамике, путем подсчета индексов):

Ø   экономического потенциала МО (ВВП региона, производственная специализация и пр.),

Ø   состояния рынка труда (уровень безработицы и ее характеристика, нагрузка на трудоспособное население и т.д.),

Ø   инвестиционного климата (состояние банковской и парабанковской инфраструктуры, наличие крупных кредитных линий, в т.ч. международных и бюджетных, структура инвестиций, бюджетная самостоятельность МО),

Ø   состояния инфраструктуры (транспорт, проблемы ЖКХ и пр.),

Ø   уровня жизни (динамика численности, отношение среднедушевых доходов и прожиточного минимума, децильный коэффициент , индекс концентрации доходов, индекс потребительских цен (ИПЦ) для исследуемого МО). [1]

В процессе проведения мониторинга факторы не должны просто описываться, необходимо их проанализировать с точки зрения влияния на социально-экономическое развитие МО.

В целях анализа привлекательности МО для инвестиций на этом этапе также оценивается конкурентный статус МО, представляющий собой функцию от двух переменных:

1.   Конкурентоспособности МО (наличие доступных земельных ресурсов, состояние инфраструктуры, уровень жизни и пр.).

2.   Конкурентного потенциала МО (величина входного барьера на территорию МО, выражающегося в уровне арендной платы, налогообложении, льготах и т.д.).

II. Следующий этап - ресурсный анализ. Собирается информация об имеющихся  ресурсах и их движении (собственники, балансодержатели и др.), ресурсопотоках между МО (если таковые имеются); строятся организационные модели управления городским хозяйством. Особенно важно на этом этапе выделить направление и узлы пересечения финансовых и информационных потоков, для последующего управления с помощью воздействий на уже имеющиеся и/или новые, сформированные узлы.

На этом этапе также проводится обзор (без глубокого анализа) нормативно-правой базы (НПБ), касающейся выделенных проблем, на уровне выявления правовых актов, регулирующих каждую проблему (федеральные, местные законы и постановления, распоряжения, в т.ч. касающиеся непосредственно МО), также может привлекаться финансовый анализ отчетности, ФСА для выявления дисбалансов между значимостью и затратами по каждой функции городского хозяйства. Анализ статистики и литературы позволили сделать вывод, что ЖКХ является основной расходной статьей местных бюджетов и источником колоссальных резервов для экономии, поэтому необходимо уделить особое внимание анализу организации, движения финансовых потоков в этой части городского хозяйства. В конце этапа анализа должно быть построено дерево качественных целей управления МО с учетом микро - и макрофакторов и проведенного анализа статистической информации. Для вычленения проблем и оценки важности каждой из них может использоваться коллективная экспертиза или метод расстановки приоритетов.

В результате осуществления этапов I—II объект управления предстает в виде модифицированной карты «организация - внешняя среда», где в характеристики внутренней среды включаются располагаемые ресурсы, организация их движения, узловые точки потоков, структура управления ресурсами, а внешняя микросреда - социально-экономическое состояние МО. Системный подход позволяет адекватно реагировать на изменения внешней среды через учет результатов постоянного мониторинга при постановке и реализации стратегических и тактических задач.

III. Определение проблем и постановка  целей, т.е. желаемого состояния, с  учетом условий и ограничений, выявленных на этапах социально-экономического  и ресурсного анализов.

Выявить проблему, значит, наполовину ее решить. Поэтому идентификация общей проблемы - первый важный этап, исходная посылка всего алгоритма. Например, общей проблемой местных бюджетов являются недостаток ресурсов и их слабая диверсифицированность и, как следствие этого, обратная корреляция доходов с макроэкономической ситуацией в МО. [4]

В процессе стратегического планирования сначала разрабатывается концепция программы комплексного социально-экономического развития, где в текстовой свободной форме раскрывается система представлений о стратегических целях и приоритетах местной социально-экономической политики, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей.

Структурно концепция социально-экономического развития МО включает следующие разделы:

Ø   Стартовые условия и оценка исходной социально-экономической ситуации.

Ø   Стратегический выбор и цели социального развития.

Ø   Стратегические цели экономического развития МО.

Ø   Стратегические цели градостроительного развития.

Ø   Основные направления местной социально-экономической политики .

Ø   Ресурсы для реализации концепции и механизм их использования.

Цели, которые ставят перед собой управленческие структуры в процессе формирования стратегии социально-экономического развития, представляют собой основу для выработки критериев оценки результатов деятельности местных органов власти и принятия решений, в т.ч. по бюджетным расходам, а также формирования организационных структур. Этим целям должны удовлетворять следующие принципы:

Ø   целенаправленности определение приоритетных целей для МО в перспективе, осуществляется исходя из необходимости достижения (а при возможности и превышения) государственных минимальных стандартов качества жизни населения;

Ø   комплексности — рассмотрение приоритетных целей, реализуемых местным самоуправлением, происходит в контексте всей совокупности прогнозируемых социально-экономических показателей развития МО;

Ø   системности — определение перспективных направлений развития осуществляется с учетом внешних взаимосвязей, реализация этого принципа предполагает, что при обосновании стратегического выбора развития МО должны быть учтены предпосылки и ограничения его развития, формируемые на различных уровнях (муниципальном, региональном, федеральном);

Ø   адаптивности — формирование стратегического плана развития необходимо осуществлять с учетом возможных изменений внешней среды, которые могут вызвать корректировку плана. Такая корректировка должна проводиться с минимальными политическими, социальными и экономическими издержками;

Ø   эффективности — означает уверенность, что именно выбранный набор целей, определенных в качестве приоритетных для данного МО обеспечит достижение требуемого качества жизни с наименьшими финансовыми и социальными затратами;

Ø   минимизации рисков — в процессе формирования стратегии должны быть оценены возможные риски, обусловленные выполнением тех или иных целей в будущем. Характеристики прогнозируемых рисков должны быть учтены при сравнительном анализе вариантов;

Ø   баланса интересов — обеспечение согласованности или непротиворечивости федеральных, региональных и местных интересов при выборе стратегии.

Ø   легитимности — обязательное рассмотрение и принятие предложенного варианта на уровне представительного органа местного самоуправления.

Ø   измеримость, реальность и ясность для исполнителей.

Процесс формирования концепции в общих чертах можно представить в виде совокупности последовательно выполняемых шагов:

1.   Организационно-подготовительный.

2.   Аналитический.

3.   Разработка проекта концепции.

4.   Согласование и утверждение концепции.

Официально принятая концепция развития в значительной степени облегчает разработку и принятие стратегических целей.

Цель в управлении любым объектом выступает как мобилизующий фактор. Цель — это идеальный образ желаемого, возможного и необходимого состояния объекта, представление о том, каким он должен быть. Если базовая концепция не является видимой, ясно понятой, четко выраженной — экономика МО оказывается во власти обстоятельств, администрация не управляет социально-экономическими процессами, а напротив, процесс управляет ее действиями. Необходимо четко выделить цели развития МО и распределить их по трем уровням:

1.    Стратегические — определяют главные приоритеты перспективного развития и финансирования. самоуправления.

2.    Тактические — буферные, промежуточные цели, являющиеся этапами в достижении стратегических.

3.   Оперативные — цели нижнего уровня, являющиеся необходимым основанием для достижения тактических целей. [5]

Одним из наиболее важных аспектов стратегического плана является выбор приоритетных целей, на разрешение которых будут направлены основные усилия. Эти проблемы объединяются в восемь взаимосвязанных блоков:

1.   Экономическое развитие.

2.   Окружающая среда и качество жизни.

3.   Механизм принятия решений и передачи информации.

4.   Структура органов управления.

5.   Общественные услуги.

6.    Проблемы региона в целом, на территории которого расположена административная единица.

7.   Социальные проблемы.

8.   Другие проблемы, характерные для данного МО, например:

- Увеличение спектра перспективных  для молодежи специальностей. Обучение  специалистов в области логистики, развитие которой позволит увязать  торговлю как одну из наиболее  развитых сфер в муниципальном  образовании, транспорт, связь и  современные компьютерные и управленческие  технологии. [3]

Расширение спектра услуг, предоставляемых муниципальной сферой, за счет привлечения частнопредпринимательского сектора. Развитие деловой инфраструктуры создает условия для экономического роста и

 увеличения занятости, а также  расширяет налоговую базу бюджета.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Принципы стратегического планирования

Большой практический интерес для России представляет сегодня формирование и совершенствование механизмов институционального обеспечения непрерывной модернизации и успешной реализации стратегий развития муниципальных образований.

 В современных условиях меняется  концепция стратегического управления  муниципальными образованиями. На  смену модели стратегии как  выполнения плана приходит стратегия  как реализация видения и системы  ценностей (рис.1).

1. Универсальный, предписывающий подход  – стратегия как выполнение  плана.

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Гибкий ситуационный подход  – стратегия как реализация  видения и системы ценностей.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рисунок 1 – Подходы к стратегическому управлению развитием муниципальных образований

Гибкий ситуационный подход позволяет более оперативно реагировать на происходящие изменения, привлекать инвестиции на территорию муниципального образования и реализовывать проекты, обеспечивающие повышение уровня и качества жизни населения муниципального образования. [2]

Принципами новой парадигмы стратегического муниципального управления становятся:

Современный конкурентный вызов. Существует не только конкуренция между муниципальными образованиями за привлечение финансовых, инвестиционных, интеллектуальных, человеческих ресурсов в пределах национальных границ, но также и международная (геоэкономическая) конкуренция урбанизированных территорий за реализацию крупных проектов национального и международного уровня, привлечение штаб-квартир крупнейших корпораций. Это позволит конкурировать за возможную долю будущего рынка идей, проектов, инвестиций, но требует реинжиниринга (перепроектирования) стратегии, реинжиниринга внутренних процессов, трансформации инфраструктуры (в том числе – инфраструктуры для развития бизнеса);

Поиск будущего. Разработка стратегии предусматривает мониторинг социально-экономического положения, стратегический анализ факторов среды, позиционирование, обучение, предвидение и способность забывать устаревшее.

Мобилизация ради будущего. Стратегия развития муниципального образования –  это аккумуляция возможностей и ресурсов, рычаг успеха. Она предполагает приспособление к будущему за счёт определения приоритетов и оптимизации распределения и использования ресурсов.

«Схватывать будущее первым». Развитие носит инновационный характер. Муниципальные образования конкурируют за будущий успех, за лидерство в ключевой компетенции (преимущества, недоступные пока для копирования со стороны конкурентов). Однако конкуренция предполагает не обособленное существование муниципальных образований, а формирование систем городов, точек роста и кластеров развития. Важными моментами становятся минимизация времени на освоение управленческих новшеств и на достижение глобального преимущества.

Причиной перехода к новым принципам стратегического управления стало новое качество изменений факторов среды. Помимо непрерывности, вихревого и скоростного характера изменений, происходит смена парадигм развития, определяющими тенденциями которого становятся глобализация рынков, индивидуализация спроса, глубокие технологические сдвиги.

Меняется экономическая, социально-культурная, демографическая и правовая среда, появляются новые организационно-правовые формы предприятий, модели местного самоуправления, меняется статус муниципальных образований, их место в национальной экономике и в системе международного разделения труда.

Необходимость совершенствования институционального обеспечения реализации стратегий объясняется следующими новыми обстоятельствами и грядущими изменениями как внешних, так и внутренних условий социально-экономического развития страны:

− все более комплексный и глобальный характер возникающих проблем, что бросает вызов принятым стратегическим решениям;

− влияние геоэкономических интересов зарубежных государств, наднациональных образований, транснациональных корпораций на позиционирование той или иной территории в мировом хозяйстве, от чего зависит уровень её социально-экономического развития и благосостояние населения;

− необходимость перехода от конкуренции городов России к обеспечению их кооперации и росту конкурентоспособности в международном масштабе;

− политика пространственного развития перестает быть только компенсирующей территориальные диспропорции. Она все больше становится развивающей, то есть ориентированной на освоение перспективных хозяйственно-экономических укладов, запуск новых видов деятельности, формирование современной инфраструктуры, изменение территориальной структуры хозяйства и системы расселения;

− в условиях геоэкономической конкуренции урбанизированных территорий ключевым вопросом становится готовность самих органов государственной власти и местного самоуправления к развитию и инновациям.

Экономического развитие требует пересмотра сложившейся практики муниципального управления, определения новых приоритетов, институтов, механизмов и инструментов.

Перечень основных стратегических направлений, а также содержание планов и программ может корректироваться в зависимости от выбранных приоритетов развития, характера политической и экономической ситуации, наличия ресурсов для развития муниципального образования, перспектив развития сотрудничества с Федеральным центром и другими муниципальными образованиями в части реализации национальных и международных проектов (в том числе - инновационного и инфраструктурного характера). [6]

Это позволяет создавать новые точки роста, наращивать инвестиции в человеческий капитал, развивать инфраструктуру, привлекать внутренних и внешних инвесторов.

Принципиальная схема модели стратегического управления развитием муниципального образования показана на рис.2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Стратегии пространственного и инфраструктурного развития МО			Стратегия отдельных бизнесов на территории МО
Стратегии специализированных видов деятельности
Муниципальная маркетинговая стратегия	Финансовая стратегия муниципального образования	Внутренние процессы (стратегия жизнеобеспечения МО)		Обучение и развитие, инвестиции в человеческий капитал

 

 

  

 

 

 

 

 

 

Рисунок 2 – Принципиальная схема модели стратегического управления развитием муниципального образования

При модернизации стратегии развития необходимо избежать ряда ошибок, от которых предостерегал М.Портер:

1) Необходимо различать операционную  эффективность и стратегию.

Операционная эффективность предполагает оперативность реагирования на ситуацию, оптимизацию макроэкономических показателей развития муниципального образования, повышение темпов роста при неизменном качестве используемых ресурсов. Модернизация стратегии предполагает обеспечение инновационного характера развития, достижение уникального конкурентного преимущества, недоступного для копирования со стороны конкурентов.

2) Не каждая возникающая возможность  должна восприниматься как приоритет развития. Необходимо отдавать себе отчёт в том, чем муниципалитет заниматься не будет, учитывать ресурсные возможности территории.

3) К разработке и модернизации  стратегии необходимо привлекать  самых разнообразных субъектов, способных генерировать идеи и формировать конкурентные преимущества муниципального образования (концепция соучастников – держателей интереса). Это могут быть представители органов государственной власти и международных организаций; местного и регионального бизнес – сообщества; консультативных фирм; ассоциаций и союзов городов; творческих объединений; учреждений социальной сферы; банков, страховых организаций, инвестиционных компаний, а также жители муниципального образования.

4) В формировании окончательного  варианта стратегии должны принимать участие Глава администрации (Сити-менеджер) и руководители ключевых управлений. [5]

После принятия представительным органом стратегия становится руководством к действию, а исполнительный орган начинает заниматься вопросами её реализации и контролирует исполнение.

5) Необходимо как можно чаще  ссылаться на стратегию в разговорах  с деловыми партнёрами, жителями муниципального образования, представителями органов власти других уровней и муниципальных образований.

Проблемы, связанные с модернизацией стратегий социально- экономического развития территорий России и приданием им инновационного характера состоят в следующем:

• методологические и практические трудности в разработке многоцелевых решений;

• нерешённость правовых вопросов;

• исполнительские "тупики", связанные с недостаточной квалификацией муниципальных служащих и персонала предприятий, несогласованностью действий органов власти различных уровней и бизнес - структур, несовершенством (отсутствием) институтов регулирования развития;

• скептицизм и недоверие населения и бизнес - сообщества в отношении деятельности чиновников и общественных групп;

• направление инноваций в основном на базовые виды деятельности;

• трудности учета текущей и стратегической ситуации в процессе политических изменений;

• необходимость вовлечения в процессы проработки и принятия решений

соучастников из числа представителей бизнес – сообщества и общественных объединений.

Направления совершенствования институционального обеспечения системы стратегического управления развитием территорий: 

 

1) совершенствование элементов  действующей институциональной  системы реализации стратегии  – законов, стандартов, разрешительных  процедур, лицензий, инспекций, договоров  и согласительных процедур и  т.д.;

2) разработка и внедрение новых  подходов, механизмов и инструментов, которые повышают результативность  и эффективность самой системы  государственного и муниципального  управления;

3) тестирование и оценка результатов  перед применением разработанного  инструментария в более широких  масштабах.

Особую актуальность приобретают сегодня вопросы придания стратегическим решениям инновационного характера и вопросы энергоэффективности, природо- и ресурсосбережения. Для России может оказаться полезным опыт институционального обеспечения реализации стратегий развития, накопленный в зарубежных странах.

Для координации работы по инициированию законодательного обеспечения разработки инновационных стратегий и подготовки механизмов их реализации в США и странах Европы создаются Агентства и Национальные инновационные центры, отвечающие за поиск инвестиционных ресурсов, разработку и реализацию пилотных программ и проектов для обеспечения в дальнейшем широкого внедрения новшеств в практику; оценку их результатов; внесение изменений в национальную стратегию и политику совершенствования управления, в стратегии развития регионов и муниципальных образований. Инновационные центры определяют направления и координируют деятельность бизнес - структур и территориальных сообществ, разрабатывают согласованные стратегии по секторам экономики, предлагают меры по стимулированию экономического роста, поддержке малого бизнеса (в том числе инновационного) и рыночной конкурентной среды. Их деятельность ориентирована на политику сквозного внедрения новшеств по всем корпоративным структурам, экономическим секторам и территориальным образованиям.

Факторами, способствующими повышению эффективности деятельности инновационных центров и реализации их функций являются:

1) развитая сеть горизонтальных  связей внутри Агентств;

2) кооперирование и координация  их деятельности с региональными  органами власти, бизнес-структурами и местными общинами;

3) четкие административные обязательства  органов власти и контроль за их реализацией со стороны местного сообщества;