Взаимодействие государства и бизнеса

Взаимодействие государства и бизнеса.

     Вопросы взаимоотношения государства и бизнеса всегда находились в центре пристального внимания любого современного демократического правового государства. Более того, в последние годы во всем мире наблюдается тенденция усиления сотрудничества власти и бизнеса. В первую очередь, это проявляется в таких сферах, как электроэнергетика, транспорт, здравоохранение, образование. Предприятия в этих сферах, имеют стратегическое значение и не могут быть приватизированы, но, с другой стороны, государство не всегда обладает достаточным объемом средств, необходимых для их поддержки и развития. В этом случае применяется такая форма взаимодействия власти и бизнеса, как государственно-частное партнерство. Особенную актуальность тема государственно-частного партнерства приобрела в условиях мирового финансового кризиса, в связи с которым многие отрасли российской экономики почувствовали потребность в государственной поддержке. Председатель Правительства РФ Владимир Путин, открывая совещание в Новомосковске в сентябре 2009 года, назвал "Государственно-частное партнерство - основой посткризисного развития регионов".

     Сам термин "государственно-частное  партнерство" является дословным  переводом английского термина "public-private partnership" (PPP) и давно применяется в зарубежных государствах: Франции, Великобритании, США, Канаде, Австрии, Бельгии, Дании, Австралии, Израиле, Ирландии, Финляндии, Испании, Португалии, Греции, Южной Корее, Сингапуре, Чехии. Во Франции такой опыт сотрудничества государства и бизнеса впервые был реализован еще в 1552 году при постройке канала по концессионному принципу. В Великобритании стоимость объектов частной финансовой инициативы, которая является там основной формой ГЧП, в течение последних 10 лет составляет 24 млрд. фунтов стерлингов, а в течение следующих трех лет планируется реализовать проекты на общую сумму 12 млрд. фунтов стерлингов. Ежегодно заключается до 80 новых соглашений. По данным британского правительства, такие проекты обеспечивают 17% экономии для бюджета страны¹.

     По  данным Национального совета по частно-государственной  кооперации, в США из 65 базовых  видов деятельности муниципальных  властей (водопровод, канализация, уборка мусора, школьное образование и др.) средний город использует коммерческие фирмы при исполнении 23².

     В этой связи, представляется целесообразным изучение нормативного правового регулирования  государственно-частного партнерства  в зарубежных государствах, в которых  данный вид партнерства уже давно  служит эффективным средством реализации инновационной и инвестиционной политики, укрепления экономики, расширения инфраструктуры, реализации масштабных социальных проектов.

     В отличие от большинства зарубежных государств, в России государственно-частное  партнерство все еще находится на стадии становления и развития соответствующих инструментов. Хотя результаты такого партнерства уже можно наблюдать. Более того, сам термин "государственно-частное партнерство" все чаще стал встречаться в СМИ и сети Интернет. Все чаще с участием экспертов, аналитиков, ученых, представителей органов государственной власти проходят общественные слушания, научные семинары и круглые столы, посвященные выработке предложений по развитию государственно-частного партнерства в России³. В органах государственной власти субъектов РФ создаются структурные подразделения по вопросам ГЧП, при министерствах, Государственной Думе созданы экспертные советы по ГЧП, реализуются проекты с применением институтов ГЧП. В настоящее время среди федеральных нормативных правовых актов, тем или иным образом регулирующих отношения, возникающие в сфере ГЧП можно назвать:

     - договорные конструкции, предусмотренные  Гражданским кодексом РФ.

     - Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях";

     - Федеральный закон от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации";

     - Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов  на поставки товаров, выполнение  работ, оказание услуг для государственных  и муниципальных нужд";

     - Федеральный закон от 17.05.2007 N 82-ФЗ "О банке развития";

     - Федеральные законы об иных государственных корпорациях: "Роснанотех", ЖКХ, "Олимпстрой";

     - Постановление Правительства РФ  от 24.08.2006 N 516 "Об открытом акционерном  обществе "Российская венчурная компания".

     - Постановление Правительства РФ  об Инвестиционном фонде РФ;

     - Постановление Правительства РФ  от 4 мая 2005 года N 284 "О государственном  учете результатов научно-исследовательских,  опытно-конструкторских и технологических  работ гражданского назначения".

     Соответственно  действующее российское законодательство предлагает набор инструментов, которые  можно применять в проектах, реализуемых  на основе ГЧП, это: Инвестиционный фонд РФ, особые экономические зоны, концессии, Российская венчурная компания, ФЦП/ФАИП, региональные фонды развития, государственные корпорации (к примеру, Внешэкономбанк). Широкое применение инструментов ГЧП в России только подтверждает актуальность данного явления для российской экономики в существующих условиях и, следовательно, установления его легального определения.

Формы взаимодействия

     Однако  до сих пор на федеральном уровне нет общепринятого правового  определения понятия ГЧП, хотя оно  и применяется в различных  нормативных правовых актах. Региональное законодательство в вопросе о ГЧП продвинулось дальше. В 6 субъектах РФ приняты законы о ГЧП (Санкт-Петербурге, Томской области, Дагестане, Горном Алтае), в некоторых из них закреплено понятие ГЧП и его формы. Однако единообразного определения понятия ГЧП также нет. При этом важно отметить, что и среди специалистов до сих пор нет единого мнения о том, какие формы взаимодействия власти и бизнеса можно отнести к ГЧП. Так, например, в литературе под государственно-частным партнерством нередко понимается так называемая «складчина» государства и бизнеса, некий «институциональный и организационный альянс» в целях реализации общественно значимых проектов и программ⁴. Также пропагандируются под видом ГЧП, такие модели как: социальная ответственность бизнеса, благотворительность, субсидии частному бизнесу и даже приватизация. Таким образом, нетрудно отметить, что каждый участник отношений в сфере ГЧП вкладывает свой смысл в понятие ГЧП, что, прежде всего, связано с отсутствием общепризнанного определения, что представляет собой ГЧП с точки зрения права.

     Такой разнобой точек зрения на определение  понятия государственно-частного партнерства  на наш взгляд, также вызван тем  фактом, что в России только формируется  практика и методология ГЧП. Тем  не менее, по нашему убеждению, определение понятия ГЧП является необходимым условием становления и развития данного института. Важность правильного и четкого определения понятия ГЧП обусловливается, прежде всего, необходимостью выработки и законодательного закрепления единой правовой категории, в целях исключения разногласий, которые могут возникнуть в процессе реализации проектов на основе ГЧП. Еще Конфуций говорил: «Если понятия не соответствуют действительности, не соответствуют действительности слова, и если слова не соответствуют действительности, мы не понимаем друг друга».

Признаки  взаимодействия государства  и бизнеса

     В настоящее время, глубоко не вдаваясь в терминологический характер словосочетаний общественно-частное партнерство  или частно-государственное партнерство, отметим, что есть несколько подходов к пониманию ГЧП.

     Условно ГЧП понимают в широком и узком смыслах. В широком смысле под ГЧП подразумевается любое официальное конструктивное взаимодействие власти и бизнеса не только в экономике, но и в политике, культуре, науке.

     В узком смысле под государственно-частным партнёрством понимается – взаимодействие бизнеса и власти в процессе реализации социально значимых проектов, имеющих общегосударственное значение.

     Рассмотрим  основные признаки государственно-частного партнерства.

1. сторонами ГЧП являются государство и частный бизнес;
2. взаимодействие сторон в ГЧП имеет юридическую основу;
3. взаимодействие бизнеса и власти имеет партнерский характер, основанный на учете интересов обоих сторон;
4. ГЧП применяется при реализации проектов, имеющих существенную общественно-государственную значимость. ГЧП-проекты - это, прежде всего реализация публичных интересов. Совместные цели и интересы обоих партнеров координируются на основе общегосударственных общественно-полезных целей;
5. в процессе реализации проектов на основе ГЧП, объединяются усилия сторон;
6. финансовые риски и затраты, а также достигнутые в ГЧП результаты распределяются между сторонами в пропорциях согласно взаимным договоренностям, оформленным юридически.

     На  основе этих признаков можно предложить следующее определение понятия ГЧП, которое представляется возможным рассматривать в качестве основы для законодательного закрепления понятия ГЧП.

Основания для взаимодействия государства и бизнеса

     ГЧП - это юридически оформленные отношения органов власти и субъектов предпринимательства в отношении объектов, находящихся в юрисдикции государства, основанные на обязательном разделении рисков, учете интересов и координации усилий сторон, осуществляемые в целях наиболее эффективной реализации проектов, имеющих важное общественно-государственное значение.

     Не  менее важным и дискуссионным  вопросом, является вопрос о необходимости  принятия комплексного законодательного акта о ГЧП на федеральном уровне. В настоящее время до сих пор  среди специалистов нет единства в вопросе о необходимости принятия указанного закона.

     По  разбросу мнений, ученых и практиков  можно условно разделить на две  основные категории: сторонников принятия закон «Об участии органов  государственной власти и местного самоуправления в ГЧП» (А.В. Баженов, И.Л. Иванов, И.А. Мартышко и др.) и их оппонентов (О.В. Ревзина, М.Г. Минскова) некоторые из которых считают, что в принципе вообще можно обойтись без разработки отраслевого законодательства в сфере ГЧП (Д.Царев, А.Иванюк).

     Основной  аргумент оппонентов принятия закона о ГЧП, заключается в том, что, по мнению указанной группы авторов, действующее законодательство является достаточным для регулирования отдельных форм ГЧП и целесообразнее сконцентрировать внимание на внесении изменений в действующие нормативные правовые акты. «В то же время, - пишут О.В. Ревзина, М.Г. Минскова, - любые ошибки, допущенные при определении предмета регулирования федерального закона о ГЧП, могут повлечь за собой ухудшение правовых условий для реализации ГЧП-проектов в России»⁵. По мнению Д.Царева, А.Иванюка, «отсутствует необходимость специального регулирования отношений в сфере ГЧП, в том числе принятия отдельных законов как по отдельным институтам (формам) ГЧП, так и по ГЧП в целом. К сожалению, именно по этому направлению пошел российский законодатель. В настоящее время действуют Федеральные законы N N 94-ФЗ, 115-ФЗ, отдельные федеральные законы по созданию государственных корпораций в различных областях. Иными словами, наш законодатель не кодифицирует законодательство, а, наоборот, создает разрозненные нормативные правовые акты. Такой подход представляется нецелесообразным и вряд ли внесет ясность в регулирование отношений в сфере ГЧП. Велика вероятность того, что возникнут коллизия и конкуренция правовых норм». По мнению авторов, положения о концессионных соглашениях могли бы быть включены во вторую часть ГК РФ, посвященную отдельным видам договоров. «Целесообразно было бы разработать ряд договоров, отражающих специфику отношений в сфере ГЧП, и дополнить ими ГК РФ – пишут Д.Царев, А.Иванюк, - В отдельных случаях уже определенные во второй части ГК РФ договоры могут быть дополнены положениями, устанавливающими особенности применения таких договоров в рамках ГЧП»⁶.

     Рассмотрим  аргументы сторонников закона о  ГЧП. «Опираясь на опыт реализации инвестиционных проектов на принципах государственно-частного партнерства в г. Санкт-Петербурге, - пишет И.А. Мартышко, - с такой точкой зрения нельзя согласиться. Существующий в настоящее время в федеральном законодательстве пробел в области ГЧП оставляет нерешенным множество вопросов, в том числе и такие как статус органов исполнительной власти, как партнеров в ГЧП, пределы распространения действия Федерального закона от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" на правоотношения участников государственно-частных партнерств, которые по своей юридической природе, по существу находятся за пределами действия указанного  федерального закона, а также различные вопросы, связанные с подготовкой конкурсной документации и проведения конкурсов»⁷.

       Таким образом, одним из основных  аргументов сторонников принятия  закона о ГЧП, является несовершенство  и недостаточность действующего  российского законодательства, в  том числе:

     а) недостаточное регулирование в отраслевых законах партнерских отношений органов публичной власти и бизнес-структур, за исключением соглашений о социальном партнерстве, не позволяет четко определять содержание и сферы их применения. Это затрудняет разграничение отдельных видов соглашений как между собой (что не позволяет сформировать их эффективное правовое регулирование), так и с соглашениями, запрещенными антимонопольным законодательством;

     б) договоры и соглашения о партнерстве  органов публичной власти с бизнес-структурами в публично-правовой сфере (о сотрудничестве в сфере строительства и др., о передаче отдельных государственных (муниципальных) полномочий и т.д.) законодательством не предусмотрены;

     в) отсутствие на законодательном уровне четких ориентиров отраслей и сфер, в которых допустимо заключение между органами публичной власти и бизнес-структурами договоров и соглашений публично-правового характера, не позволяет устанавливать взаимоотношения долгосрочного характера;

     г) отсутствие в статусных правовых актах положений о полномочиях органов исполнительной власти устанавливать с бизнес-структурами партнерские взаимоотношения не позволяет определить последовательность совершения административных действий при организации и осуществлении государственно-частных партнерств».

     По  мнению сторонников закона о ГЧП, предметом регулирования такого закона могут стать следующие  вопросы:

• Организация специальной процедуры выбора частного инвестора для заключения контракта ГЧП;
• Обеспечение исполнения обязательств органов власти, принимаемых в рамках контракта ГЧП, в сфере экономического регулирования;
• Приоритет обязательств органов власти, принятых по контракту ГЧП в рамках соответствующей процедуры, для использования в качестве расходных обязательств в бюджете при наступлении случаев, предусмотренных контрактом⁸;

     По  мнению Х.М. Салихова, «системообразующий нормативный акт мог бы обеспечить максимальную легитимность действий органов  власти в области ГЧП, в частности, по вопросам, не урегулированным федеральным  законодательством и открытым для нормативного регулирования или практической реализации субъектами Федерации, а также обеспечил бы судебную защиту соглашениям, заключенным на его основе».

     Представляется, что аргументы сторонников закона о ГЧП являются более обоснованными, прежде всего, потому, что развитие ГЧП в России должно опираться, на единую нормативную базу, позволяющую участникам проекта, как властям, так и бизнесу, при реализации совместных проектов взаимодействовать в рамках единого правового поля и «играть» по одним правилам. Кроме того, принятие закона, позволит определить понятийный аппарат ГЧП, а также принципы, механизмы и основные формы ГЧП, сформировать общий подход к реализации проектов на основе ГЧП, а также законодательно регламентировать обязательства сторон и гарантии для частных инвесторов при возникновении различного рода рисков. Принятие закона также могло бы стать положительным сигналом для иностранных инвесторов, которые больше всего опасаются рисков, связанных именно с обязательствами партнера в лице государства.

     При этом следует согласиться с А.А. Зверевым, что помимо наличия четкого  законодательства о ГЧП, необходимо иметь институциональную инфраструктуру для обеспечения функционирования ГЧП на практике. Автор отмечает, что «для использования различных  моделей и обеспечения гибкости, позволяющей изыскивать и оценивать альтернативные подходы, необходимо создать специализированное подразделение ГЧП, в целях обобщения опыта с делегированием ему некоторых полномочий – некоего, «мозгового координирующего центра», который занимался бы подбором проектов, их оценкой и подготовкой в практической плоскости. Автор называет это подразделение «национальным Центром ГЧП».

     Именно  для решения этих задач в рамках Программы Партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ»  «Диалоги…» и при поддержке Ассоциации молодых предпринимателей России был создан Центр развития ГЧП.

     В заключение отметим, что ГЧП можно  рассматривать в качестве одного из основных инструментов достижения поступательного экономического развития страны. В России государственно-частное  партнерство все еще находится на стадии становления и развития соответствующих инструментов. Практика с их использованием находится только в начале своего пути. Вместе с тем, уже сейчас понятно, что качественно реализовать глобальные инфраструктурные проекты, силами исключительно государства либо бизнеса не представляется возможным.

     Достичь конкретных результатов высокого качества возможно только при сбалансированной инвестиционной политике в сочетании  с сильными сторонами государственного и частного секторов. Поэтому с нашей точки зрения представляется целесообразным, что одним из направлений современной инвестиционной политики должна стать разработка в ближайшем будущем концепции развития в Российской Федерации государственно-частного партнерства, включающей в себя, в том числе единую методологию его организации и осуществления.

      Список литературы:

1. Айрапетян М.С. Зарубежный опыт государственно-частного партнерства. / Аналитическая записка Правового управления Аппарата Государственной Думы РФ http://wbase.duma.gov.ru:8080law?d&nd=981605628&mark=r981605004.
2. Агроскин В. Переходные меры и рецепты реформирования // www.prompolit.ru.
3. "Государственно-частное партнерство: проблемы, тенденции, перспективы" / Материалы Круглого стола Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ М., 2008 г.
4. Патоков В.В. Государственно-частное партнерство: Перспективы развития и правовые формы реализации / ИПС «Консультант плюс».
5. О.В. Ревзина, М.Г. Минскова Государственно-частные партнерства в России – правовое регулирование сегодня перспективы на будущее / Государственно-частное партнерство: пути совершенствования законодательной базы / Сборник статей под общей редакцией Зверева А.А. М. 2009.
6. Д.Царев, А.Иванюк Государственно-частное партнерство: правовой аспект // "Финансовая газета", 2009, N 17
7. И.А. Мартышко Опыт реализации инвестиционных проектов на принципах государственно-частного партнерства на примере г. Санкт-Петербурга / Государственно-частное партнерство: пути совершенствования законодательной базы / Сборник статей под общей редакцией Зверева А.А. М. 2009.
8. А.В. Баженов Использование механизмов государственно-частного партнерства как катализатора антикризисного потенциала развития инфраструктуры / Государственно-частное партнерство: пути совершенствования законодательной базы / Сборник статей под общей редакцией Зверева А.А. М. 2009.