Взаимодействие государственной и муниципальной власти в современной России

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

1. Анализ местного самоуправления в современной России…………….4
2. Правовые основы и проблемы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления…………………..6
3. Проблемы формирования современной модели муниципального образования……………………………………………………………….8
4. Классификация моделей взаимодействия государственной и муниципальной власти в современной России………………………..12

ЗАКЛЮЧЕНИЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . .  18

Введение

власть полномочия

Реформа местного самоуправления идет в России более десяти лет. Каждый ее этап внес свой вклад в развитие взаимоотношений  между государством и местным  самоуправлением. Поворотным шагом  в проведении реформы местного самоуправления и построении его отношений с  государством, стало принятие новой  редакции Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации».

На сегодняшний  день выявлен целый ряд проблем, связанных с реализацией реформы  местного самоуправления. Решение данных проблем требует формирования эффективной системы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти, создания единого механизма реагирования на деструктивные ситуации в системе муниципального управления.

Государственная власть и местное самоуправление являются полноценными элементами публичной  власти, главная цель которой –  служение обществу, реализация общественных интересов, предоставление качественных услуг государственного и местного уровней. Как представляется, сегодня произошли некоторые смещения в отношениях государства и местного самоуправления, которые мешают реализации выше обозначенных целей и задач.

Характерной чертой современного этапа развития РФ является поиск оптимальных путей  централизации и децентрализации  системы управления. В этой связи  необходимость построения эффективных  отношений между государственной  и местной властью приобретает  дополнительное звучание.

Таким образом, требуется серьезный системный  анализ отношений государства и  местного самоуправления в переходный период, который еще можно назвать  периодом неопределенности.

1. Анализ местного самоуправления в современной России

Одни  исследователи ставят во главу угла самостоятельную деятельность населения  по решению вопросов местного значения, рассматривая его как форму народовластия¹. Другие - рассматривают местное самоуправление, в первую очередь, как форму публичной власти, определяя субъектом данной системы не столько само население, сколько создаваемые им органы управления, которые подчас становятся в приоритетное положение по отношению к своему создателю - местному сообществу².

В российской науке и практике не сложилось  единого понимания природы и  сущности местного самоуправления, что  мешает становлению эффективной  модели взаимодействия государственной  и местной власти. В работе отмечается, что местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования, что нашло отражение в теориях современных ученых. Некоторые из них отмечают, что, разграничивая в теории сферу государственной власти и сферу местного самоуправления, надо иметь в виду не иную природу органов местного самоуправления, а специфику их функций³.

Государственные и самоуправленческие начала лежат  в плоскости единого поля публичной  власти, изменения происходят в интересах  децентрализации управления и повышения  его эффективности. Различия, главным  образом, состоят в выборе средств  реализации этих целей.

Основными этапами становления системы  местного самоуправления - Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», принятие Конституции РФ на всенародном референдуме 12 января 1993 г. и первой части нового Гражданского кодекса Российской Федерации в январе 1995 г.

Развитие  местного самоуправления в период с 1995 по 2003 гг. в рамках законодательных  норм, установленных законом «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в России»  от 28 августа 1995 г., особенности данного  закона - впервые созданы основы для функционирования автономных институтов местного самоуправления и наделения  местных органов власти широкими полномочиями.

Сущность  местного самоуправления зачастую выводилась не из его научной и правовой природы, а как конъюнктурный ответ  в соответствующих политических условиях.

2. Правовые основы и проблемы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления

Взаимодействие  государства и местного самоуправления начинается еще с определения  основных направлений взаимодействия, которые в юридической науке  принято называть «вопросами местного значения». Предпринимается обобщение  зарубежной практики наделения органов  местного самоуправления определенной компетенцией, в результате чего делается вывод о том, что большинство  вопросов местного уровня, если отойти от их чисто юридического понимания, носят государственный характер.

На основании  исследования практики взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, что муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти:

четко выраженный институализированный характер;

наличие специфического обособленного аппарата осуществляющего эту власть;

непрерывность во времени, универсальность, всеобщность;

основанность на законах и иных нормативных актах;

осуществление на определенной территории по отношению ко всем находящимся на ней лицам;

возможность использования средств легитимного насилия;

установление и сбор налогов; самостоятельное формирование бюджета.

Вместе  с тем органы местного самоуправления не могут определять самостоятельно круг своих полномочий. В отличие от государства, местное сообщество не обладает суверенитетом, так как его территория есть государственная территория, местные жители являются гражданами государства.

Правовое  положение и функции органов  местного самоуправления в общегосударственной  системе управления обусловлены  рядом факторов, как политических, так и социально - экономических. Роль и правовой статус этих органов  в решении государственных и  общественных задач всегда отражают изменения в организации и  сущности государства, как результата демократических преобразований, а  организация деятельности органов  местного самоуправления - важнейший  фактор реализации принципа демократизации государства.

Анализ  положений законодательства в области  местного самоуправления позволяет говорить о закреплении жесткой четырехуровневой системы органов местного самоуправления с обязательным наличием представительного, исполнительно-распорядительного органа - местной администрации, главы муниципального образования и контрольного органа. Помимо названных уставом муниципального образования может быть предусмотрено создание и иных органов местного самоуправления, наделенных собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

3. Проблемы формирования современной модели муниципального образования

Всего в  Российской Федерации к 1 мая 2006 г. были учреждены границы 24 210 муниципальных  образований (без учета муниципальных  образований Республики Ингушетия  и Чеченской Республики), в том  числе 19 904 сельских поселения из которых  к вновь образованным относятся 12,5 тысяч муниципальных образований, то есть 51,6% от общего числа муниципалитетов  РФ.

Представленные  данные и размышления на примере  реализации реформы местного самоуправления в Центральном федеральном округе можно утверждать, что сегодня  формируется единая проблемная база местного самоуправления, которая может  быть нейтрализована только в результате эффективного взаимодействия органов  государственной власти и местного самоуправления.

Данные  проблемы являются стабильно устойчивыми, однако требуют решения со стороны  местной, а в большинстве случаев  государственной власти.

Отмечается, что вопрос финансирования местного самоуправления связан в первую очередь  с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. С одной стороны, такое право  органов местного самоуправления можно  рассматривать как прогрессивный  шаг. Но с другой стороны, это приведет к появлению трудностей для регионов при определении реальной финансовой обеспеченности муниципальных образований.

Тем самым  появится вероятность усложнения вопроса  межбюджетных отношений и не совсем четкого определения ответственность  при разграничении полномочий всех уровней публичной власти, что  на сегодняшний день является уже  одним из самых сложных вопросов реализации реформы местного самоуправления.

Чтобы обеспечить органы местного самоуправления возможность  применения ряда положений федерального закона, требуется совершенствование  и корректировка федерального законодательства в других областях.

Проблему  правового обеспечения реформы  необходимо решать в первую очередь  на уровне государственной власти. Здесь основная нагрузка ляжет на регионы, которым предстоит большая  работа по созданию пакета законов, регулирующих бюджетный процесс и межбюджетные отношения с учетом появления  новых муниципальных образований.

Проблема  подготовки муниципальных кадров является одной из основных в условиях реформы  местного самоуправления. В качестве опорной идеи при решении данной проблемы предлагаем комплексную программу  подготовки муниципальных кадров. Кроме  того, целесообразным на наш взгляд является реализация проекта единого  информационного пространства ЦФО  по учету и ведению реестра  муниципальных правовых актов, принимаемых  в муниципальных образованиях ЦФО.

При рассмотрении территориальных основ местного самоуправления в рамках реализации Федерального закона в городе Рязани, выделим ряд объектов, переданных из муниципальной собственности в государственную собственность Рязанской области, из федеральной и государственной – в муниципальную, а также ряд объектов муниципальной собственности, находящихся в реестре по состоянию на 1 января 2007 г.

Экономическое состояние жилищно-коммунального  комплекса и основных фондов коммунальной инфраструктуры города по состоянию  на 01.01.2007 г. показывает большое количество домов, нуждающихся в проведении ремонта, необходимость проведения работ по содержанию и ремонту  объектов внешнего благоустройства  города, ремонта городских дорог. Расход на благоустройство городской  территории в 2006 г. составил 205327,7 тыс. руб., из них на содержание и ремонт дорог - 27600 тыс. руб.

Основные  проблемы, которые следует диагностировать  в реформирование местного самоуправления и как следствие в отношениях государства и местного самоуправления:

• недостаточность бюджетных средств в большинстве муниципальных образований и их дотационный характер;
• недостаточное финансирование переданных муниципальным образованиям полномочий;
• отсутствие бюджетных средств на развитие муниципалитетов;
• излишняя централизации региональными центрами бюджетных потоков муниципалитетов;
• проблемы в межбюджетных отношениях муниципальных образований различного уровня, а именно излишняя централизация муниципальными районами бюджетных потоков муниципалитетов;
• неудовлетворенность муниципалитетов региональной политикой налогового администрирования; недостаточность налогооблагаемой базы для наполнения местных бюджетов;
• проблема квалифицированных муниципальных кадров, особенно в сфере финансов и налогообложения;
• повышение эффективности использования муниципальной собственности;
• недостаточность финансовых средств муниципалитетов на содержание объектов социальной инфраструктуры.
• Среди основных задач административной реформы в России названа организация эффективного взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления. Решение этой задачи основывается на конституционном принципе невхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.
• Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стал кардинальным шагом вперед в развитии местного самоуправления и его соотношения с органами государственной власти. Он внес значительные изменения, которые выразились в территориальном устройстве местного самоуправления, сфере муниципальной деятельности и определении пределов самостоятельности местного самоуправления на современном этапе.
• Сложившаяся в современной России и вновь реформируемая модель местного самоуправления сохраняет традиционную противоречивость:
• - реформы местного самоуправления, инициируемые государственной властью, нередко ограничиваются этой же властью и затем сводятся на нет, а начинающиеся новые реформы нередко отрицают старые;
• - смысл проводимых властью реформ порой непонятен населению и поэтому не порождает должной инициативы снизу, и, следовательно, не способствуют формированию реального местного самоуправления и гражданского общества.
• Регионы Центрального федерального округа являются классическими в развитии политической системы, в том числе и системы местного самоуправления, поэтому являются наиболее репрезентативными и показательными в решении проблемы формирования эффективной модели взаимодействия государства и местного самоуправления.
 

4. Модели взаимодействия государственной и муниципальной власти в современной России

Отдельно хотелось бы выделить следующую классификацию. Предлагается авторская типология моделей взаимодействия государственной и муниципальной власти в России, которая основана на анализе форм взаимодействия как совокупности качественно однородных явлений взаимодействия государственной и муниципальной власти. Предлагается выделение нескольких моделей взаимодействия государственной и муниципальной власти: партнёрство, доминирование, субсидиарность, игнорирование, конкуренция и конфронтация. Применение данных моделей к исследованию взаимоотношений государства и местного самоуправления позволяет оценить эффективность взаимодействия, что в контексте данного исследования представляется особенно важным. Кроме того, данная типология предусматривает рассмотрение наличия-отсутствия и степени развития условий эффективного взаимодействия, рассмотренных в параграфе 4 главы 1 настоящей работы, что позволяется дать качественную характеристику существующей модели взаимодействия органов власти, а также выявить проблемные аспекты исследуемой модели.

Модель «партнёрство» характеризуется пониманием со стороны государственной власти важности и роли местного самоуправления в развитии социально-экономических отношений. Соответственно их деятельность направлена на развитие местного самоуправления и выстраивании конструктивного диалога с муниципальной властью, а также на принятие соответствующих решений с учетом интересов муниципальных образований. Отношения партнерства обеспечивают достижение  синергетического эффекта от согласованной деятельности всех субъектов взаимодействия. Важным критерием для существования подобной модели является понимания ответственными представителями органов власти важности самого феномена местного самоуправления и его сущности как формы самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения. Необходимым условиям существования данной модели является паритетность в отношениях государственной и муниципальной власти, что предполагает равенство их перед законом, наличие собственных предметов ведения, а также справедливую систему распределения доходов территорий, обеспечивающую финансово-экономическую основу муниципалитетов.

Модель «доминирование» характеризуется тем, что отношения между сторонами построены надоминировании, в отдельных случаях, даже на подчинении одной из сторон. При этом необходимо осознавать, что в реальных современных условиях такой доминирующей стороной может быть только государство. Данная модель основана на патернализме в отношениях, что выражается в обеспечении определённой поддержке (финансовой, административной и т.п.) деятельности муниципальных органов власти, выдаче преференций и предпочтений в обмен на лояльность и послушание по отношению к государственной власти. Сунгуров проводит аналогию данной модели с Моделью «Приводных ремней», которая была наиболее ярко представлена в Советском Союзе в 1930-1970-е годы, когда партийно-государственный аппарат рассматривал все общественные организации исключительно как передаточные механизмы от партийного руководства к рядовым жителям страны, при этом ни о какой самостоятельности в этом случае и говорить не приходилось; а лояльные институты занимали положенное им место винтиков, точнее, приводных ремней в находящейся под полным контролем руководства политической системы.

Модель «игнорирование» предполагает отсутствие взаимодействия как такового, что может быть обусловлено различными причинами, однако предполагается, что данная модель является переходной моделью. Она может формироваться в условиях перехода от доминирования к конфронтации, от конфронтации к доминированию, а также от доминирования или конфронтации к более эффективным моделям взаимодействия.Модель игнорирования проявляется тогда, когда государство не замечает большинства муниципальных образований, не мешает, но и не помогает их деятельности. Такая модель может быть реализована в условиях концентрации власти на разнообразных политических и экономических проблемах, в частности в условиях экономического кризиса.

Модель «субсидиарности» (от лат.  subsidiarius — вспомогательный) осуществляется на принципе, согласно которому задачи  должны решаться на самом низком, малом или удалённом от центра  уровне, на котором их решение возможно и эффективно . К областям применения данного принципа относятся коммунальное хозяйство, социальная защита, охрана правопорядка, организация вывоза мусора и мест захоронения и т.п. Идея субсидиарности родственна децентрализации . Этот принцип стал частью европейского права  к В 1985Европейская хартия местного самоуправления  закрепила за местными администрациями решение всех задач, кроме тех, которые им не под силу. Данная модель предполагает максимальную передачу полномочий, а соответственно ответственности за их исполнение от федерации и регионов местной власти. Подобным образом государственная власть устраняется от решения проблем, перекладывая их на муниципалитеты. Данная ситуация в некоторой степени характерна в настоящее время, в период экономического кризиса. Субсидарность, которая основана на стремлении муниципалитетов к самостоятельности и ответственности, можно рассматривать как противоположность патернализму.

Модель «конкуренции» основывается на желании субъекта предвосхитить усилия взаимодействующего субъекта по предметам взаимодействия и решении общих задач. Данное желание представляется конструктивным, однако отсутствие диалога и решение задач усилиями одного субъекта, который пусть даже и руководствуется самыми благими намерениями, представляется фактором, ограничивающим эффективность взаимодействия. Однако в отдельных случаях рационально организованная конкуренция также может способствовать достижению синергетического эффекта.

Модель «конфронтация» или модель «Борьбы с противником» предполагает взаимодействие, которое характеризуется высокой степенью активности отношений и высокой их динамикой. В рамках этой модели представители государства видят в лице муниципалитетов, не желающих «встраиваться» в патерналистскую модель, опасность для собственной власти, и стараются осложнить их деятельность. Данная модель часто формируется во взаимодействии региональных центров с региональной властью и обуславливается политическими или личностными факторами. Например, мэр города является членом партии «Справедливая Россия», а губернатор – «единорос».

Необходимо отметить, что  в реальной практике всегда существует сочетание нескольких видов подобных моделей, поэтому следует говорить не о безусловном наличии, а о  преобладании той или иной модели взаимодействия государственной и  муниципальной власти.

Примеряя данную типологию  моделей взаимодействия государственной  и муниципальной власти на современную  российскую практику, следует сказать  о том, что в настоящее время  в России взаимодействие федеральной  государственной и муниципальной  власти осуществляется, по преимуществу, в форме доминирования. Эта же ситуация прослеживается и во взаимоотношении  государственной власти субъектов  и местной власти. Однако в последнем  случае в ряде регионов модель доминирования  сочетается с моделью конфронтации, что обусловлено наличием противостояния крупных городов – административных центров и руководства регионов или же противостоянием политических партий. Кроме того, необходимо отметить, что в отдельных регионах модель доминирования постепенно трансформируется в партнёрскую модель взаимодействия, что, однако, сдерживается, отсутствием паритетности в отношениях региона и местного самоуправления, обусловленное неэффективной системой распределения налогов и сборов и отсутствием финансовой независимости муниципалитетов.

Заключение

В настоящее  время в России самостоятельность  местного самоуправления означает лишь относительную автономию муниципальной  власти от системы государственной власти. Эта самостоятельность основывается на законодательном закреплении предметов ведения муниципальных образований и полномочий органов местного самоуправления, предоставлении органам местного самоуправления прав по установлению местных налогов и определению иных источников доходов местных бюджетов, наличии у органов местного самоуправления правотворческих правомочий и т.д. На сегодняшний день все проблемы, возникающие на муниципальном уровне в организации системы местного самоуправления, являются проблемами государственного характера и требуют внимания со стороны государства.

Центральный федеральный округ на сегодняшний  день является классическим полем исследования местного самоуправления с определяющими  показателями развития отношений местного самоуправления и государства, которые  могут использоваться при формировании эффективной системы местной  и государственной власти.

Список литературы

1. Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России. Местное самоуправление в России. М., 2007.
2. Холопов В.А. Непосредственное участие граждан в местном самоуправлении как поле для взаимодействия органов государственной и местной власти // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Политология. 2006. № 7.
3. Болтенкова Л.Ф. Местное самоуправление в системе федеративных отношений. М., 2009.
4. Атаманчук Г.В. Система государственного и муниципального управления. М., 2008.
5. Столяров М.В. Компетенция власти. Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в условиях реформирования. М., 2006.
6. Холопов В.А. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в обеспечении общественной безопасности: актуальные проблемы, механизмы решения // Человек: преступление и наказание. Научн. журн./ Академия ВСИН России. 2007. №. 1.
7. Столяров М.В. Конституционно-правовые основы местного самоуправления // В кн.: Муниципальные и региональные процессы в условиях глобализации и европеизации / Под ред. Г.В. Витткэмпера, Г.Я. Козлова, В.С. Авдонина. М., 2006.
8. Таболин В.В. Муниципальное городское право: Правовые и организационные основы деятельности органов местного самоуправления в городах.- М., 2009.
9. http://pushkin34.livejournal.com/8843.html

Размещено на http://www.allbest.ru/

¹ Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление. Ростов- н /Д., 2006. С. 12.; Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2008. С.ЗЗ; Замотаев. А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. Комментарий к отдельным нормам федерального законодательства. М., 2009. С. 13 и др.

² Парадиз Л.А. Местное самоуправление в политической системе общества. Дис…канд. полит. наук. Саратов, 2004. С. 106; Незнамова Е.А. Местное самоуправление. Органы власти. М., 2009. С. 10 и др.

³ Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 2008. С. 10