Законность и правопорядок. 8

16.1. Соотношение законности  и правопорядка 

О законности написано очень много работ. Существует и множество различных определений этого явления. Но практически в каждом из них выделяется то главное, что и образует суть, основу законности, – строгое, неуклонное соблюдение, исполнение норм права участниками общественных отношений. Именно это присуще законности любого исторического периода независимо от условий места и времени. В конкретных исторических условиях эта сущность наполняется конкретным содержанием и приобретает соответствующие формы. Законность провозглашается, а нередко и закрепляется в законодательстве в качестве принципа, требования соблюдать правовые предписания, обращенного к субъектам общественных отношений. Но вместе с тем в силу различных причин, в том числе и мер государственного принуждения, законность (соблюдение норм права) проявляется в конкретном поведении, деятельности указанных субъектов, т.е. становится методом их деятельности. В результате возникает режим общественной жизни, выражающийся в том, что большинство участников общественных отношений соблюдают и исполняют правовые предписания. 

Таким образом, законность можно определить как принцип, метод  и режим строгого, неуклонного  соблюдения, исполнения норм права  всеми участниками общественных отношений (государством, его органами, общественными и иными организациями, трудовыми коллективами, должностными лицами, гражданами – всеми, без  исключения). При этом принцип выступает как идеальная форма законности – соблюдать нормы права должны все. В действительности же отнюдь не все правовые нормы и не всеми субъектами соблюдаются и исполняются, имеет место немало нарушений законности. С законностью теснейшим образом связано другое правовое явление – правовой порядок (правопорядок). Правопорядок – это состояние упорядоченности общественных отношений, основанное на праве и законности. Это конечный результат реализации правовых требований и предписаний, результат соблюдения, исполнения правовых норм, т.е. законности. Именно правопорядок представляет собой цель правового регулирования, именно для его достижения издаются законы и другие нормативно-правовые 

218 

акты, осуществляется совершенствование законодательства, принимаются меры по укреплению законности. Важно иметь в виду следующие  обстоятельства: 

– во-первых, нельзя добиться правопорядка иными способами, кроме совершенствования правового  регулирования и обеспечения  законности; 

– во-вторых, укрепление законности закономерно и неизбежно  приводит к укреплению правопорядка; 

– конкретное содержание правопорядка зависит от содержания законности, которое, в свою очередь, определяется рядом обстоятельств, рассматриваемых ниже. 

Законность в условиях определенного исторического периода  определенного государства, его  политического режима и т.п. наполняется  конкретным содержанием. Содержание законности и правопорядка в условиях восточных  деспотий, афинской рабовладельческой  демократии, феодального абсолютизма  демократических или тоталитарных режимов современности имеет  огромные различия, хотя законность всегда остается соблюдением, исполнением  норм права, а правопорядок – ее результатом. 

Различия в содержании законности и правопорядка зависят  от ее сторон (элементов): предметной (носители законности – то, что должно соответствовать  правовым требованиям); субъектной (состав субъектов, на которых распространяются обязанность соблюдать правовые предписания и право требовать  такого соблюдения от других лиц); нормативной (круг правовых предписаний, обязательных для исполнения). Изменение этих сторон законности и определяет различный  объем ее содержания в конкретных исторических условиях, повышение или  снижение ее роли в обществе. 

Так, основным носителем  законности является деятельность (поведение) людей. Но через нее свойство законности, т.е. соответствия праву, приобретают  и другие объекты – нормативные  и правоприменительные акты, различные  документы, отношения людей и  пр. Их законность или незаконность во многих случаях имеет особо  важное значение. В частности, именно незаконность некоторых нормативных актов (таких, как противоречащие Конституции законы, установившие внесудебный или чрезвычайный порядок рассмотрения некоторых категорий уголовных дел) явилась одной из существенных причин массовых необоснованных репрессий в СССР периода 30-х – начала 50-х гг. Содержание законности 

219 

в значительной степени  зависит от состава ее субъектов. Большинство ученых связывают само понятие законности с деятельностью  всех участников общественных отношений, т.е. государства, его органов, общественных и иных организаций, должностных  лиц и граждан. Однако существует мнение, которое значительно сужает этот состав, исключая из него граждан, а в некоторых случаях и общественные организации. Но исключение кого-либо из состава субъектов законности создает иллюзию необязательности исполнения ими правовых предписаний. Происходит сужение сферы законности, и она из общесоциального, политико-правового превращается в явление значительно более узкое, связанное с деятельностью ограниченного круга субъектов. 

Такое сужение круга  субъектов законности в условиях административно-командной системы  способствовало появлению «мертвых зон», не подвластных закону. И хотя при этом провозглашались идеи «всеобщности законности», фактически вне сферы  ее действия постоянно оставалась верхушка партийного и государственного аппарата, а нередко и ряда государственных  органов. В период культа личности Сталина  это привело, в частности, к массовому  произволу и беззаконию, а во время  застоя – к развитию коррупции, формированию системы кланов, десятилетиями безнаказанно осуществлявших преступную деятельность. Подобные явления имеют место  и в настоящее время. 

Таким образом, сужение  круга субъектов законности разрушает  идею ее всеобщности, общеобязательности правовых предписаний, равенства всех перед законом, что на деле приводит к размыванию режима законности. Нормативная  сторона законности определяется характером и содержанием правовых норм, соблюдение и исполнение которых образует это  понятие. Большинство авторов связывают  законность с необходимостью соблюдения всех правовых норм. Однако есть мнение, что смысл законности заключается  в исполнении только норм, сформулированных в законах. Принятие этой позиции  означало бы исключение из сферы законности обязательности соблюдения подзаконных  нормативных актов, что в конечном счете неизбежно приведет к ослаблению режима законности в стране. 

Высказывалось и  мнение о том, что в понятие  законности входят сами нормы права, само законодательство. Законность действительно  теснейшим образом связана с  правом, с законодательством, не может  без них существовать: люди соблюдают, 

220 

исполняют не абстрактные  лозунги, а конкретные правовые предписания. Содержание законодательства, таким  образом, определяет содержание законности, ее нормативную сторону. Однако сами правовые нормы являются предпосылкой, а не элементом законности. В противном  случае возникает иллюзия, что укрепление законности может быть достигнуто только за счет совершенствования законодательства. Необходимо и существование самостоятельного научного понятия, отличного от законодательства, которое в то же время отражало бы механизм перехода от правовой возможности к правовой действительности. 

Выделение сторон содержания законности позволяет по-новому взглянуть  на ее историческое развитие. Различия в содержании законности и правопорядка в разных исторических условиях определяются прежде всего нормативной и субъектной сторонами этого содержания: во-первых, степенью регламентации отдельных сторон социальной жизни, конкретным содержанием законодательства, отражением в нем интересов различных классов и социальных групп и т.п., а во-вторых, составом субъектов, обязанных соблюдать правовые нормы и имеющих право требовать такого соблюдения от других, т.е. кругом управомоченных и обязанных субъектов законности. 

В любом обществе в число лиц, обязанных строго соблюдать закон, входят все представители  порабощенных классов и, как правило, значительная часть господствующего  класса, причем соответствующее требование последовательно поддерживается принудительной силой государства. Тем самым  подавляющее большинство населения  в условиях всех общественно-экономических  формаций и всех политических режимов  вынуждено действовать в соответствии с существующим законодательством. Вместе с тем в конкретных исторических условиях, при различных политических режимах какая-то часть господствующего  класса и верхушка государственного аппарата, обладая правом требовать  от других соблюдения норм права (чего часто лишены народные массы), сами могут не придерживаться требований законности, нарушать правовые предписания. Здесь возможны различные варианты, которые зависят от политического  режима, формы правления, уровня культуры населения, особенно политической и  правовой, состояния правового регулирования  и пр. Но это не влияет на конечные выводы о том, что законность и  правопорядок существуют при любом  политическом режиме 

221 

и что их конкретное содержание социально обусловлено  и проявляется в нормативной, предметной и субъектной сторонах законности. Все это объективно обусловливает то обстоятельство, что формальные законность и правопорядок в определенных условиях могут превратиться в свою противоположность, став «возведенным в закон беззаконием». 

Так, многие негативные явления в нашем обществе были не только результатом нарушения  законов. 

Существовало немало нормативных актов, которые не соответствовали  интересам общества. Их «строгое соблюдение»  на деле означало «строгое нарушение», т.е. приводило к отрицательным  последствиям для народа, для интересов  социального развития. Поэтому совершенствование  законодательства предполагает создание надежных механизмов выявления и  отражения в законах воли народа, интересов прогрессивного развития общества.

16.2. Принципы и  требования законности 

Важное значение для теории и практики укрепления законности имеет вопрос о разграничении принципов и требований законности. Принципы законности – это основные идеи, начала, выражающие содержание законности, а требования – то, чего «требует» законность, т.е. сформулированные в общем виде правовые предписания, соблюдение, исполнение которых делает явление (поведение, акт и т.п.) законным. 

При таком подходе  можно выделить четыре принципа законности: верховенство закона, единство, целесообразность и реальность законности. 

Верховенство закона обычно трактуется как главенство закона в системе нормативных актов. Однако этот принцип должен пониматься гораздо более широко – как  подчиненность закону и всех нормативных  актов, и всех актов реализации права (применения, соблюдения, исполнения и  использования), и всех иных объектов. Только в этих условиях принцип верховенства закона становится универсальным, пронизывающим  всю ткань общества. 

Под единством (всеобщностью) законности понимается единая направленность правотворчества и правореализации в территориальном и субъектном плане, т.е. на всей территории действия соответствующего нормативного акта, применительно к деятельности всех субъектов общественных отношений. 

222 

Целесообразность  законности означает необходимость  выбора строго в рамках закона оптимальных, отвечающих целям и задачам общества вариантов осуществления правотворческой  и правореализующей деятельности (поведения), недопустимость противопоставления законности и целесообразности. И, наконец, реальность законности – это достижение фактического исполнения правовых предписаний во всех видах деятельности и неотвратимости ответственности за любое их нарушение. 

Требования законности (то, что требует законность) отражают ее направленность, которая обусловлена  содержанием норм права. В отличие  от принципов, которые, выражая содержание законности, действуют во всех ее сферах, относятся ко всем видам деятельности любых субъектов общественных отношений, требования связаны с отдельными видами деятельности определенных субъектов. Например, требования охраны, прав и  законных интересов граждан, издания  правовых актов в установленном  порядке относятся к органам  государства и т.п. 

Наряду с принципами и требованиями законности можно  выделить еще две группы черт законности, которые также нередко, но без  достаточных оснований рассматриваются  в качестве ее принципов или требований. Это, во-первых, признаки, характеризующие внешние связи законности (связь с демократией, культурой и т.п.), и, во-вторых, способы и средства обеспечения законности (государственный контроль, участие граждан в укреплении законности и т.п.). Рассматривая вопрос о связи принципов и требований законности, можно прийти к выводу, что каждый из принципов может быть развернут в совокупность ее требований. 

Так, принцип верховенства закона развертывается в следующие  требования: 

– все законы (и  деятельность по их созданию) должны соответствовать  конституции и другим вышестоящим  законам; 

– подзаконные нормативные  акты (и деятельность по их созданию) должны соответствовать законам; 

– акты правоприменения и правоприменительная деятельность должны соответствовать законам и основанным на них подзаконным нормативным актам; 

– акты индивидуального  поведения должны соответствовать  законам, основанным на них подзаконным  нормативным актам и актам  правоприменения. 

Важно, что каждое из этих требований, в свою очередь, 

223 

может быть развернуто в совокупность положений, которые  либо прямо зафиксированы в законе, либо вытекают из его текста: 

– законы должны соответствовать  конституции; 

– законы республик, входящих в Федерацию, должны соответствовать  законам Федерации в части, отнесенной к компетенции Федерации, и т.д. 

Тем самым мы от принципа верховенства закона через соответствующие  требования законности пришли к конкретным правовым предписаниям. Таким же способом исходя из видов деятельности и ее результатов можно развернуть и другие принципы законности в требования, а затем в определенные правовые нормы. Это позволяет определить четкий перечень ее требований и осуществить их нормативное закрепление и конкретизацию, что создаст дополнительные возможности для укрепления законности и правопорядка.

16.3. Роль законности  и правопорядка в жизни общества 

Роль законности и правопорядка может быть рассмотрена  с различных позиций, и прежде всего с точки зрения интересов  государства и личности. Для государства  эта роль в первую очередь определяется в зависимости от того места, которое  занимают законность и правопорядок в правовом регулировании общественных отношений. Руководя обществом, государство  использует различные методы и средства: экономические, политические, идеологические, организационные и др. Среди них  особое место занимает правовое регулирование  общественных отношений. Этот метод  заключается в том, что государство  издает (или санкционирует) правовые нормы и обеспечивает их всеобщее соблюдение и исполнение, т.е. законность, и тем самым добивается правопорядка. 

Особое место этого  метода связано, во-первых, с тем, что  правовые нормы регулируют все самые  главные стороны жизни общества: экономику, политическую деятельность, имущественные отношения, вопросы  семьи и брака и т.д. Следовательно, от соблюдения и исполнения соответствующих  норм зависит порядок и стабильность важнейших сфер человеческой деятельности, само существование общества. Во-вторых, другие методы государственного руководства  обществом часто реализуются  через правовое регулирование. Так, планирование (метод организационный) нередко осуществляется посредством  ут- 

224 

верждения плана нормативным актом (например, закон о бюджете); заработная плата (метод экономический) устанавливается через нормативное закрепление ее размеров, порядка начисления и выплат и т.п. С позиций личности законность и правопорядок выступают в первую очередь как средство защиты ее прав, свобод и законных интересов. Они обеспечивают охрану человека как от произвола самого государства и его органов, так и от противоправных действий других лиц. От состояния законности и правопорядка зависят степень свободы личности, реальность ее прав и свобод, уровень и реальность демократии. А поскольку в современных условиях интересы личности становятся приоритетными для государства, эта сторона законности и правопорядка также является важнейшей целью государственной деятельности. 

Все это определяет особую роль законности и правопорядка для общества в целом: они выступают  как основа, ядро порядка в обществе, как условия и необходимые  элементы демократии, как основные общечеловеческие ценности и, следовательно, существенные части правовой и общей  культуры. 

Укрепление законности и правопорядка является непременным  условием и средством формирования правового государства, а сами они  – его необходимыми элементами. Государство станет правовым только при наличии прочной законности и стабильного, основанного на праве  и законности порядка. 

В свете изложенного  можно сделать некоторые прогнозы по поводу развития законности в условиях формирования правового государства. 

Во-первых, произойдет последовательное расширение предметной стороны законности, т.е. круга тех  объектов, которые приобретут свойство законности. Это будет относиться к различным видам деятельности (поведения) людей, к правовым актам (нормативным, правоприменительным  и иным актам реализации права), управленческим и иным документам, отношениям людей  и их организациям. При этом в  сферу законности все больше будут  входить те объекты, которые традиционно  рассматривались как неправовые, что связано с осуществлением принципа: «Разрешено (т.е. законно) все, что законом не запрещено». 

Во-вторых, произойдут изменения в субъектной стороне  законности. Формирование правового государства предполагает, что все субъекты общественных отношений, без исключения (государство, его органы, общественные объединения, долж- 

225 

ностные лица, а также трудовые коллективы), реально станут носителями как обязанности строго соблюдать правовые предписания, так и права требовать соблюдения законности от других субъектов. При этом реальность этих прав и обязанностей будет постоянно повышаться, пока не станет практически абсолютной. В-третьих, будет совершенствоваться нормативная сторона законности. Это совершенствование произойдет по меньшей мере в трех направлениях. С одной стороны, содержание законодательства во все большей степени будет соответствовать реальным условиям и прогрессивным тенденциям развития общества (изменение методов руководства экономикой, демократизация социальной жизни и пр.). С другой стороны, будет улучшаться сам нормотворческий процесс, что связано прежде всего с его демократизацией, участием в нем широких кругов общественности, с расширением его научной базы. И наконец, коренным образом должна измениться структура законодательства. Основным источником права на деле должен стать закон. При этом, в отличие от многих существующих, новые законы должны быть, как правило, законами прямого действия, что сделает ненужным издание дополняющих и конкретизирующих инструкций и позволит на деле реализовать принцип верховенства закона.

16.4. Проблемы укрепления  законности и правопорядка 

Обеспечение законности не происходит стихийно. Оно требует  целенаправленного воздействия  на поведение (деятельность) субъектов  общественных отношений, т.е. является управленческим процессом. 

Для успешного влияния  на этот процесс необходимо знание механизмов реализации правовых норм в деятельности людей; факторов, которые  влияют на поведение, определяя его  правомерность или противоправность, а также средств, с помощью  которых можно управлять этим поведением, обеспечивая его соответствие правовым предписаниям и требованиям. 

В юридической литературе реальность, обеспеченность законности традиционно рассматривается как  результат воздействия гарантий законности: общих (экономических, политических, идеологических) и специальных (нормативных  и организационно-правовых). При  этом, однако, не учитываются следующие  обстоятельства. 

Во-первых, в рамках теории гарантий не рассматриваются 

226 

негативные воздействия, без знания которых невозможна эффективная  деятельность по укреплению законности. 

Во-вторых, реально  гарантии действуют как совокупность каких-либо явлений, процессов, включающих как положительные, так и отрицательные  воздействия (так, прокурорский надзор реализуется в деятельности многочисленных прокуроров, в которой также имеют  место недостатки и нарушения). 

Задача обеспечения  законности требует знания и учета  всего многообразия факторов, воздействующих на поведение людей, – как положительных, так и отрицательных, как правовых, так и материальных, политических, организационных, психологических  и т.д. Проблема укрепления законности является, таким образом, не только правовой, она имеет комплексный  характер. Для осуществления действенных  мер по укреплению законности важно  знать механизм воздействия всех факторов применительно к различным  социальным уровням, к различным  видам и направлениям деятельности всех субъектов общественных отношений. 

Совокупность указанных  факторов обладает всеми признаками социальной системы: образует единство неразрывно связанных между собой  элементов, имеет упорядоченную  иерархическую структуру, развивается по определенным законам общественного развития. Эта система является многоуровневой, в которой протекают интенсивные процессы управления, существуют сложные информационные потоки. 

Влияние входящих в  эту систему факторов может быть как положительным, т.е. способствующим правомерному поведению и укреплению законности, так и отрицательным, толкающим людей на противоправные поступки, нарушающие режим законности. 

Можно выделить четыре основных уровня системы этих факторов: общесоциальный, региональный (область, район и т.п.), групповой (коллектив, семья и т.п.) и индивидуальный. При этом один и тот же фактор в различных условиях, в сочетании с другими факторами, в том числе с качествами и свойствами конкретной личности, может оказывать различное по характеру влияние (позитивное или негативное) или же быть применительно к данному случаю нейтральным. 

К общесоциальному уровню относятся факторы, влияющие на реализацию всех норм права всеми участниками общественных отношений на всей территории страны. Немалая часть социаль- 

227 

ных процессов и явлений оказывает на поведение людей (и, следовательно, на состояние законности) в основном позитивное воздействие и выступает тем самым в качестве гарантий законности – экономических, политических, правовых и других (положительные стороны и элементы экономики, политики, культуры, «хорошие» законы и т.п.). Но существует немало общесоциальных факторов, оказывающих на состояние законности противоположное влияние (недостатки в экономике, ошибки в политическом руководстве страной, упущения в деятельности различных государственных органов и пр.), которые определяют общие причины правонарушений. 

На региональном уровне, равно как и на общесоциальном, действие многих факторов становится «переменным»: их влияние на правовое поведение людей может меняться по характеру и интенсивности (состояние производства и распределения материальных благ; степень соответствия правовых норм общественным отношениям и т.п.). 

Важно иметь в  виду, что различные факторы (экономические, политические, правовые и т.д.) взаимодействуют  между собой и конечный результат (характер поведения субъектов) в  каждом случае определяется совокупным влиянием многих факторов, относящихся  к различным социальным уровням  и связанных между собой сложными причинными, функциональными и иными  зависимостями. 

Факторы, действующие  на групповых уровнях, представляют собой конкретные условия жизнедеятельности  соответствующей группы. Так, применительно  к государственным органам области, города, района и т.п. в качестве таковых  выступают уровень их материально-технической  оснащенности, деятельность руководства, состояние местного и ведомственного нормативного регулирования, уровень  общей и профессиональной культуры сотрудников и т.п. Воздействие  всех факторов на конкретный акт правового  поведения осуществляется по двум каналам. 

Во-первых, под влиянием условий (общесоциальных, региональных, групповых) приобретаются черты, свойства, качества человека, определяющие характер его поведения в правовой ситуации, т.е. формируется личность, обладающая определенным уровнем правового, политического и нравственного сознания. 

Во-вторых, система  указанных факторов определяет конкретную жизненную ситуацию, воспринимая  и оценивая которую 

228 

лицо избирает определенный вариант поведения (правомерного или  противоправного). Так, при намерении  совершить, например, квартирную кражу  субъект оценивает возможность  и вероятность таких обстоятельств, как наличие и срабатывание охранной сигнализации, быстрота реагирования милиции, состояние раскрываемости таких преступлений в данном регионе, возможность безопасного сбыта  похищенного и т.п. 

Влияние различных  факторов на правовое поведение может  быть прямым, когда под их непосредственным воздействием формируется личность либо когда они непосредственно  учитываются человеком при принятии им решения об определенном варианте поведения  

(влияние по типу: