Законотворчество

        Содержание 
 
 

Введение………………………………………………………………….….3 

1. Суть  законотворчества………………………………………….………..4

2. Этапы  и участники законотворческого  процесса………………………9 

Заключение…………………………………………………………….…….22 

Список  литературы………………………………………………………….23 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

        Введение 

        В настоящее время, когда политические и экономические  реформы, проводимые в России, потребовали  интенсивного законотворчества, как  никогда становится ясно, насколько  важен сам процесс создания закона, выработки первоначальной концепции  будущего акта, составление и обсуждение проекта, учет мнений и интересов различных социальных групп, соотношение с другими нормативными актами, способность будущего закона "вписаться" в уже существующую правовую систему, способность адаптироваться новому закону, экономические основы его существования и реального применения.

        Право создается  государством, которое вместе с тем, должно быть им связано. Процесс создания правовых норм начинается с возникновения  объективных общественных закономерностей, требующих правового регулирования, проходит через институты общества и государства, реализуется законодательной, исполнительной и судебной властями в присущих им формах. Но процесс создания правовых норм не может быть произвольным, субъективным, он базируется на принятых и закрепленных конституционно и нормативно правилах, которые государство обязано соблюдать. Оно связано собственной правовой системой, и эта зависимость закреплена в Основном законе государства. Отступая от принципа законности либо создавая законы, неспособные прижиться в обществе, противоречащие друг другу и общественной системе в целом, государственная власть ослабляет свой авторитет, снижает степень общественного доверия.

        Тема законотворчества и механизма обеспечения реализации закона, как никогда, актуальна именно сегодня, когда перед государством стоит задача укрепления его правовой основы. Некомпетентность, спешка законодателя, несоблюдение научных основ законопроектной работы могут негативно сказаться на всей правовой системе.

        1. Суть законотворчества 

        В современном обществе люди и различного рода их объединения  постоянно соприкасаются с правилами (нормами), зафиксированными в законах и подзаконных актах с их требованиями, запретами и дозволениями, с необходимостью их соблюдения, исполнения и применения, с теми последствиями, которые наступают при их нарушении. Каждое государство устанавливает в общественных отношениях определенный порядок, который с помощью законодательства и законности формулирует их в правовых нормах, обеспечивает, охраняет и защищает. Законодательство охватывает большинство сфер человеческой жизнедеятельности, расширяет границы своего регулирующего воздействия на общественные отношения по мере усложнения социального бытия, непосредственно сопровождая людей в их общении друг с другом.

        Законотворчество, как  и всякое творчество, предполагает у законодателей не только общую  культуру, но требует от них специальных  знаний, определенных навыков овладения искусством формирования и формулирования законодательных актов. Эти знания в мировой юридической теории и практике именуются законодательной техникой, представляющей собой определенную систему требований при создании нормативно-правовых правил, законов и подзаконных актов, их систематизации.

        Успешная деятельность по созданию законов (иных правовых нормативных актов) зависит прежде всего от правовой культуры законодателя, его подлинно творческого отношения к своей миссии, от владения юридической наукой и приемами законодательной техники. Суть правовой культуры законодателя, как составной части всеобщей культуры, в образе мышления и соответствующего действия, основанного на признании и познании общечеловеческих ценностей права, требований законности и режима правопорядка, в соответствии с которыми осуществляются законотворческая деятельность и правореализующая практика.

        Правовая культура законодателя тысячами нитей связана  с общей культурой. Ее мощное благотворное влияние на правовое сознание, мышление, мировоззрение творящих законы, на их ценностные правовые установки непосредственно (или опосредствованно) определяют характер законодательства, отвечающего историческому и национальному духу народа, его чаяниям, потребностям и интересам. Вместе с тем правовая культура законодателя обратно воздействует на общую культуру, защищает и создает условия ее свободного развития путем выработки прогрессивных законов, установления режима правовой стабильности, последовательного проведения в жизнь требований законности и установления режима правопорядка.

        В культуре законотворчества аккумулируются: разносторонние знания действительности, ее истории и перспектив развития; специальные знания о праве, законе и законодательной технике, умелое их использование в практической деятельности по созданию законов и их реализации. Овладение этими знаниями и их использование в процессе законотворчества позволяют создавать научно обоснованные и технически совершенные законодательные акты, в полной мере отвечающие назревшим и назревающим потребностям общественного прогресса. Законодатель, следовательно, должен обладать всесторонними и глубокими знаниями, постоянно пополнять их в повседневном общении с народом, обогащаться его мудростью. И для того, чтобы переложить все эти знания, народную мудрость и свой собственный жизненный опыт на язык закона, ему следует овладеть мастерством законотворчества, профессионально использовать приемы законодательной техники.

        Динамизм экономических, политических и социально культурных потребностей современного общества выдвигает  все новые и новые задачи правового  опосредствования соответствующих  общественных отношений. Многогранность и глубокая социальная обусловленность этих задач наглядно обнаруживается уже простым перечислением проблем, встающих перед законотворчеством, а именно необходимостью:

        - исследования различных  социальных факторов, обусловливающих потребность в нормативно-правовом регулировании соответствующих общественных отношений;

        - выявления и тщательного  учета при формировании законов  многообразных интересов социальных  и национальных образований, общественных  групп и общества в целом, их особенностей, обычаев, традиций;

        - использования в  процессе создания закона соответствующих  достижений науки, техники и  культуры;

        - проведения сравнительного  анализа проектируемого закона  не только с аналогичными установлениями  прошлых и ныне действующих законодательных систем других государств, но и с другими регуляторами общественной жизнедеятельности;

        - постановки в  целесообразных и возможных случаях  специальных экспериментов для  определения оптимального варианта  правового регулирования соответствующих групп общественных отношений и выработки наиболее эффективной формы правового воздействия на эти отношения,

        - определения связи,  соответствия и взаимодействия  проектируемого закона с данной  правовой системой в целом  и прежде всего с Конституцией;

        - совершенствования организационных форм, процедуры создания закона и т.д.

        Столь объемные и  трудоемкие задачи не могут быть успешно  осуществлены без творческого подхода  и решения их законодателем.

        Законотворчество  характеризуется органическим единством  трех его основных компонентов: познания, деятельности и результата, которые в своих диалектических взаимопереходах составляют относительно законченный цикл законотворчества, вслед за которым по восходящей линии следуют в той же последовательности аналогичные циклы, образующие в своей целостности систему этого процесса. На самом деле, для того чтобы в законах адекватно отражались происходящие в обществе процессы, надо постоянно обнаруживать, изучать и умело использовать объективные закономерности, направляющие эти процессы.

        Именно поэтому  предпосылкой создания закона является познание тех сложных условий, факторов и обстоятельств, тех развивающихся  общественных отношений, правовое регулирование  которых диктуется нуждами социального  прогресса.

        Однако ограничение  законотворчества рамками «чистого» познания, не переходящего в «деятельную сущность», таит в себе опасность ограничения его пассивной умозрительностью. За познанием следует деятельность. Этот переход не является прямолинейным и одноразовым. Он представляет собой трудоемкое многоступенчатое развертывание и конкретизацию знания в творчестве необходимых обществу законов. Лишь после того, как осознаны потребности и цели правового регулирования тех или иных отношений, законодатель принимает решение о переходе от познания к деятельности. Наступает период создания самого закона, разделенный, в свою очередь, на ряд стадий, регулируемых обычно законом и регламентом, установленными процедурами.

        Если познание в  законотворчестве является процессом  преобразования объективной действительности в факт законодательного сознания и принятия соответствующего решения, то реализация этого решения в действительность по созданию закона представляет собой обратный процесс превращения законодательного сознания в объективно существующий закон. Тем самым, итогом законотворчества, его продуктом, выступает результат - закон. Но этот итог - лишь промежуточный, первичный результат, вслед за которым наступает действие самого закона, заключающееся в практическом регулировании соответствующих общественных отношений.

        Изучение действия закона позволяет определить его  эффективность, целесообразность, научную  обоснованность и т. д., что в свою очередь, воздействует в порядке  обратной связи на законотворческий процесс, позволяет уточнить, откорректировать, дополнить существующее законодательство, повысить его уровень, обогатить его практическим опытом. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

        2. Этапы и участники законотворческого процесса 

        Следует рассмотреть  каждую стадию законотворческого процесса более подробно.

        Итак, первым этапом законотворческого процесса является подготовка проекта закона. Это, как представляется, наиболее сложный и ответственный момент создания правового акта. Как уже говорилось, потребность в регулировании общественных отношений может возникнуть с появлением новых либо существенным изменением старых общественных отношений, что может быть объяснимо меняющейся социально-экономической ситуацией в государстве.

        Как известно, воля законодателя, как бы широко ни трактовалось это  понятие, формируется под воздействием объективных закономерностей. Поэтому осознание объективной необходимости того или иного явления или процесса, его оценка в субъективном сознании, соотнесение с отдаленными и близкими целями, выявление возможности воздействия права на проявление объективных законов, применение соответствующих - правовых форм для реализации принятого решения - все это основные этапы принятия правотворческого решения.

        Принятие решения  о подготовке законопроекта знаменует  собой начало законотворческого  процесса. С принятием такого решения определяется  тема будущего акта, его общая направленность. Очень много зависит от того, каков законопроект изначально, как подана его основная идея и насколько он соответствует реальным общественным потребностям.

        По предлагаемому  к разработке законопроекту предварительно составляется его концепция. В содержание концепции законопроекта включаются такие параметры как его общий смысл, основные идеи, характеристика и общий план. В зависимости от научной обоснованности концепции определяются сроки принятия акта, проверяется его качество и эффективность. В концепции нормативного акта указывается также и отнесение его к определенному иерархическому уровню правовой системы, что представляется особенно важным на данном этапе ее формирования.  Конституция I993 г. внесла существенные изменения в  структуру законодательства, углубив и расширив его. Выделяется несколько уровней иерархической структуры:

        1. подзаконные нормативные акты;

        2. нормативные указы;

        3. "простые" федеральные законы;

        4.конституционные федеральные законы;

        5. Конституция РФ;

        6. Положения гл.1  Основы конституционного строя Конституции РФ I993 г.2

        На практике вопрос о соотношении, скажем, законов и  указов, особенно принятых в период до I2 декабря 1993г., решается далеко не однозначно. Особняком стоят указы, вышедшие до конца сентября I993 г, когда Президент был нацелен Съездом народных депутатов РФ, полномочиями издавать законодательные акты. Многие из них устарели и вошли в противоречие с более поздними законами и указами. Государственной Думе предстоит высказать свое отношение к Указам Президента, вышедшим в свет с момента введения в действие Конституции I993г. по день начала работы Федерального Собрания, т.е. до I5 января I994 г., тем более что в них содержится оговорка, что "они должны быть внесены на рассмотрение Федерального Собрания"1. К сожалению, Государственная Дума до сих пор так и не высказала своего отношения к ним. Это может привести к такой ситуации, когда правоприменительная практика столкнется со значительными сложностями, идущими в разрез с идеей укрепления российской государственности. Предотвращение таких катастрофических для правовой системы последствий возможно уже на станции создания проекта нового нормативного акта. Мы видим, что уже на стадии разработки законопроекта следует внимательно отнестись к изначальной концепции нормативного акта и его месту в системе законодательства.

        Естественно важным является вопрос о том, кто готовит  законопроект. Сложившаяся юридическая  практика идет "ведомственным" путем, т.е. правоподготовительная деятельность осуществляется министерствами и ведомствами. Основные адресаты в планах законопроектных работ - Министерство финансов, Прокуратура РФ, Министерство юстиции. Основная тяжесть работы ложится на работников аппарата этих государственных структур, что влечет ряд негативных последствий. Проект закона вырабатывается, как правило, в спешке из-за большой загруженности специалистов аппарата, зачастую достаточно низок их профессиональный уровень, кроме того, они, так или иначе, находятся в плену у определенного стереотипа правового мышления. Другой негативной чертой, на наш взгляд, является деперсонифицированность проекта, когда официальным автором является ведомство, а конкретные создатели просто неизвестны и не несут за свое детище никакой ответственности.

        Сложившаяся ситуация естественно привлекает внимание ученых-правоведов. Большинство склоняется к тому, что  подготовкой законопроектов аппарат  заниматься не должен.

        Полезной была бы практика подготовки проектов законов  специально созданными научно-исследовательскими, творческими группами, и объявление соответствующего конкурса среди авторских коллективов. Еще один момент, на котором бы хотелось остановиться. Это законотворческая деятельность членов парламента. Европейская практика показывает, что такого понятия нет вообще, депутаты работают только с готовым проектом, который создается специалистами. Статус депутата в РФ позволяет Думе обращаться с законодательной инициативой, внести обоснованное предложение  о законодательном нововведении и отстаивать его. Депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы имеют право законодательной инициативы, которое осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

        А) законопроектов и поправок к ним;

        Б) законодательных предложений о разработке и принятии новых федеральных конституционных законов и федеральных законов;

        В) законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы РФ и законы РСФСР либо о признании этих законов утратившими силу.

        Если такая инициатива будет одобрена, то ее "обработкой" займутся профессионалы. На наш взгляд, это существенно сократило бы количество "некачественных" проектов, а возможно даже и законов. Сам процесс подготовки проекта законодательного акта складывается из ряда стадий, среди которых можно выделить:

        1. Создание концепции  будущего закона;

        2.Анализ существующих  норм, регулирующих данные отношения  и изучение соответствующего  мирового опыта;

        3. Непосредственная  работа над текстом проекта;

        4. Экспертиза готового  законопроекта.

        В процессе составления проектов некоторых законов возникает необходимость подготовить другие акты, развивающие и конкретизирующие закон. Обычно в тексте основного закона разрешается вопрос о подготовке и принятии таких актов, предусматривается пункту с соответствующим поручением о порядке их издания. Но это еще не гарантирует своевременную подготовку всего комплекса норм для решения конкретного вопроса. Думается, целесообразно было бы принятие пакета необходимых документов по данному вопросу, что принято в законотворческой технике других стран. Одновременная разработка комплекса документов от закона до инструкций министерств и ведомств предупреждало бы недоразумения и неясности, возникающие при применении основного закона в отсутствие разъясняющих нормативных актов, а т.ж. исключило бы противоречия между ними.

        Обсуждение, доработка  и согласование проекта - эта стадия, завершающая подготовительный этап. Суть процедуры - обсуждение проекта  рабочей группой с привлечением специалистов-экспертов. Предложения  и замечания, высказанные при обсуждении, обобщаются, и в соответствии с ними проект окончательно отрабатывается и редактируется.

        Затем он поступает  на рассмотрение того органа или комиссии, которой поручена подготовка проекта  и внесение его на утверждение.

        Ряд проектов проходит особые, дополнительные стации подготовки, что обусловлено их исключительной важностью и значимостью для регулирования общественных отношений. В практике подготовки законопроекта нередко используется его всенародное обсуждение.

        В подготовке законопроекта  ведущая роль, несомненно, принадлежит специалистам и депутатам. Общественное мнение может лучше выразить себя в альтернативных проектах. Думается, что целесообразно было бы готовить и вносить такие проекты заранее, видя за ними определенные общественные слои с их запросами, интересами, потребностями, сопоставляя варианты проектов и выбирая лучший.

        Подготовка проекта  заканчивается решением органа, его  готовившего, о направлении законопроекта на рассмотрение законотворческого органа. Если проект готовится в аппарате этого органа или комиссиями Государственной Думы, то эта стадия законотворчества заканчивается решением комиссии представить проект на рассмотрение Государственной Думы.

        Факт внесения выработанного проекта в законотворческий орган имеет официальное юридическое значение. С этого момента прекращается первый этап процесса законотворчества - предварительное формирование государственной воли, и начинается новый этап - закрепление этой воли в нормах права. Правоотношения по выработке первоначального текста закона на этом этапе исчерпываются, но возникают новые, связанные с рассмотрением проекта в официальном порядке и вынесением решения.

        Утверждение законопроекта  является центральной стадией законотворческого процесса, т.к. именно на этом этапе происходит придание юридического значения правилам, находящимся в тексте законопроекта.

        Можно выделить четыре основные стадии официального прохождения  закона: внесение проекта на обсуждение законотворческого органа,  непосредственное обсуждение проекта,  принятие закона, его обнародование .

        Стадия официального внесения законопроекта в законотворческий орган сводится к направлению  полностью готового проекта в  законотворческий орган.

        В юридической литературе принято выделять два вида официального вынесения проекта на рассмотрение.

        Первый - кооперативное  внесение, когда законотворческий орган  обязан рассмотреть поставленный вопрос, т.к. связан волеизъявлением инициатора проекта.  Второй - факультативное внесение, когда от руководства законотворческого органа зависит, поставить ли в повестку дня внесенный проект или оставить его без рассмотрения, направить ли для доработки или редактирования.

        Такая градация необходима для характеристики права законодательной инициативы. В содержании права законодательной инициативы входят следующие элементы: действие, совершать которое оно предоставляет возможным, правомочные осуществлять его субъекты, последствия реализации этих действий.

        Определяющим элементом  содержания права законодательной инициативы является субъектный состав. Установить носителя права законодательной инициативы несложно. Таковым может быть любое лицо, орган или организация, наделенная правом вносить законопроекты в высшей представительный орган власти и реализующие это право. Согласно ст.104 Конституции РФ правом законодательной инициативы обладают: Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные /представительные/ органы власти субъектов РФ, Конституционный Суд, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд. Сложнее установить,  кто является субъектом в отношении права законодательной инициативы. Правоотношение законодательной инициативы как субъективное право и корреспондирующая ему обязанность возникает лишь в том случае, когда внесен законопроект и если к нему приложена, требуемая законодателем документация.

        Право законодательной  инициативы возникает только с момента  внесения законопроекта. Этому праву  соответствует обязанность законотворческого органа принять внесенный проект и включить его рассмотрение в повестку дня ближайшего заседания, рассмотреть его и принять решение.

        Необходимо учитывать, что законодательная инициатива не предполагает обязанности законотворческого  органа принять предложенный проект, тем более в том виде, в котором  он представлен. Наличие такой обязанности было бы посягательством на верховенство представительной власти. Но при использовании права законодательной инициативы законотворческий орган связан волеизъявлением субъекта, имеющего такое право, следовательно,  должен рассмотреть проект и принять по нему решение. Этим законодательная инициатива отличается от других видов законотворческих предложений.

        Наряду с обязательными, но все же дополнительными компонентами как получение законопроекта, его регистрация и информация о нем на сессии, главным все-таки является обязательное рассмотрение внесенного законопроекта или законодательного предложения в результате осуществления права законодательной инициативы. В данном случае Государственная Дума связывает себя своим же решением, закрепленным конституционно.

        Проекты законов  и законодательных предложений  представляются к рассмотрению вместе с обоснованием необходимости их разработки, развернутой характеристикой  целей, задач и основных положений будущих законов и их местом в системе законодательства, а также ожидаемых социально-экономических последствий их применения. При этом указываются коллективы и лица, принимавшие участие в подготовке законопроекта, реализация которого потребует дополнительных и иных затрат, прилагается его финансово-экономическое обоснование.

        Проекты законов  и иные законодательные предложения, подлежащие рассмотрению Государственной  Думой, представляются, в комитеты и  комиссии либо их председателям. Представленные предложения подлежат обязательной регистрации. Если форма представленного проекта не отвечает основным требованиям Регламента Государственной Думы и законодательным актам о порядке подготовки проектов законов РФ или проект представлен без обоснований, он может быть возвращен инициатору законопроекта.

        Зарегистрированный  законопроект или законодательное  предложение для предварительного рассмотрения и подготовки предложений  о дальнейшей работе над ним, как  правило, направляются в соответствующие комитеты Государственной Думы и одновременно в комитет по законодательству.

        Думается, что такое  расширение этой стадии правотворческой  деятельности является логичным, т.к. непосредственному  рассмотрению проекта законотворческим органом предшествует его разработка комиссиями и комитетами, связанная с подготовкой заключения по законопроекту.

        В состав подготовительных комиссий и рабочих групп могут  включаться депутаты, не входящие в  состав комиссий и комитетов. А также  в их работе могут принимать участие  инициаторы законопроекта с правом совещательного голоса. Что касается альтернативных  проектов, то они рассматриваются вместе с основным.

        Подготовительная  комиссия вправе принять решение  о проведении предварительного обсуждения на местах: в трудовых коллективах, научных учреждениях, общественных организациях, на собраниях граждан. Законопроекты могут направляться на научную экспертизу, по ним могут запрашиваться заключения Правительства РФ. Существует ряд законопроектов,  которые вносятся только при наличии заключения  Правительства. Согласно ч.3 от.104 Конституции РФ таковыми являются законопроекты о введении и отмене налогов, освобождении от их уплаты о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обстоятельств государства, другие законотворческие проекты, предусматривающие расходы покрываемые за счет федерального бюджета.

        Следующая стадия - это  внесение законопроекта в повестку дня заседания  законотворческого  органа. Утверждение повестки дня - прерогатива самого законотворческого  органа, который решает, какие вопросы и в какой последовательности должны быть рассмотрены на заседании.

        Обсуждение проекта  закона на заседании законотворческого  органа дает возможность полно и  всесторонне ознакомиться с проектом, досказать по нему мнения и соображения, внести все необходимые изменения и улучшения и в результате сформировать наиболее целесообразный и оптимальный вариант законодательного акта.