Земельные отношения. 2

 
Земельные отношения 
 
содержание 
 
Введение         
 
Глава 1 . Земельные отношения и их административно-правовая охрана         
 
Земельные отношения и их правовая охрана         
Рациональное использование земель         
Особенности охраны сельскохозяйственных угодий         
 
Глава 2. Сущность административной ответственности         
 
Понятие административной ответственности.         
Соотношение административной ответственности и административного принуждения.         
Основания: виды и меры административной ответственности.         
 
Глава 3. Привлечение к административной ответственности за земельные правонарушения         
 
Органы, осуществляющие контроль за использованием и охрана земель         
Проверка, как одни из способов контроля         
Принятие решения по результатам проведенного контроля         
 
Заключение         
 
Список использованной литературы         
 
 
Введение 
 

Исключительная по важности роль природноресурсовых отношений  закреплена ст. 9 Конституции России, устанавливающей что земля и  другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни  и деятельности народов, проживающих  на соответствующие территории. По сравнению с иными природными ресурсами земля выполняет наиболее широкие и значимые функции в  системе общественных отношений  нарушение земельного правопорядка, неисполнение или ненадлежащее исполнение правовых требований отрицательно сказываются  на использовании и охране земель Важнейшим элементом обеспечения  рационального использования и  охраны земель, защиты прав и законных интересов собственников земли, землепользователей, арендаторов является применение правовых средств воздействие  направленных на устранение нарушения  земельного законодательства и прекращение  его дальнейшего развития, восстановление нарушенного права и привлечение  виновных в нарушении к ответственности. Основная цель заключается в оценки правового обеспечения рационального  использования и охраны земель. В  качестве объекта исследования в  данной работе выступают земельные  правонарушения. Предметом исследования является административная ответственность  за земельные правонарушения. В соответствии с поставленной целью и вытекающими  задачами работа состоит из трех глав.

Глава 1 «Земельные отношение  и их административно-правовая охрана»  включила основные понятия земельных  отношений, а также рациональное использования и охраны земель. В  главе раскрываются также особенности  охраны сельскохозяйственных угодий и  экологическая защита земель. Менее  важное значение в административно-правовой охране имеет также экономическое  стимулирование со стороны государства  охраны и рационального использование  земель.

Глава 2 «сущность  административной ответственности» раскрывает понятие административной ответственности, основания , виды и меры административной ответственности, а также соотношение  административной ответственности  и административного принуждения.

В главе 3 «привлечение к административной ответственности  за земельные правонарушения» главная  роль отводится органам, осуществляющим контроль за использованием и охраной  земель, а также основным его обязанностям по ведению необходимой процедуры  при выявлении нарушений Земельного законодательства.

Глава 1 . Земельные отношения  и их административно-правовая охрана

Земельные отношения и их правовая охрана

Земельные отношения  – это прежде всего волевые  общественные отношения имеющие  своим объектом землю.

Земля, будучи вовлеченной  в процесс общественного материального  производства или иную сферу социальной деятельности в зависимости от целей, в которых ее используют выполняет  различные функции для предприятий  промышленности, транспорта, строительства, размещения населенных пунктов, ряда других отраслей производства она служит пространственным операционным базисом, местом для размещения зданий, сооружений, устройства путей  сообщения. Совершенно иную роль выполняет  земля в сельскохозяйственном производстве и местом хозяйстве где она  является не только материальным условием, но и активным фактором производства. Являясь носительницей определенных естественных природных свойств, земля  в сельском и лесном хозяйствах служит не только всеобщим условием труда, человек  превращает ее в орудие труда поскольку  воздействует через нее на рост растению. В отличие от других средств производства, которые в процессе использования  изнашиваются, уменьшают свои полезные свойства, выходят из хозяйственного оборота, естественная производительная способность земли не уменьшается, а увеличивается при правильном обращении с ней и рациональном ее использование и охране

Земельное законодательство содержит значительно больше норм, посвященных охране земель, нежели рациональному использованию. В  частности, в ЗК РСФСР содержится раздел «Охрана земель». Под охраной  земель законодатель понимает систему  правовых, организационные, экономических  и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращение необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного  оборота, защиту от вредных воздействий, а также на восстановление продуктивности земель, воспроизводство и повышение  плодородия почв. Охрана земель осуществляется в целях предотвращения деградации и нарушения земель, других неблагоприятных  последствий хозяйственной деятельности, а также создания механизма учета  и проверки экологического состояния  земель. Таким образом законодатель выделяет три главных направления  в охране земель:

правовое;

организационное;

экономическое.

В рамках правовых мероприятий  должно осуществляться стимулирование внедрения природоохранных технологий производства, регулирование прав и  обязанностей землепользователей по осуществлению  мер по охране земель и рациональному  землепользованию, установление мер  юридической ответственности.

В рамках организационных  мероприятий осуществляется разработка нормативов безопасного землепользования и доведение их до землепользователей, оценка состояния почв, установление нормативов предельно допустимых концентраций вредных химических и др. веществ, проведение экологической и других экспертиз, государственный контроль за использованием и охраной земель, зонирование территорий, ведение  государственного земельного кадастра, землеустройство, консервация земель.

В рамках экономических  мероприятий осуществляется компенсирование  землепользователям ущерба, причиненного им вследствие ухудшения качества земель, их деградации или нарушения, изъятия; введение ограничений в использовании, льготная плата за землю, установление стимулирующих охрану земель и рациональное использование выплат.

В связи с переходом  к рыночным земельным отношениям все большее значение в природоохранной  сфере приобретают меры экономического стимулирования рационального использования, охраны и поощрение собственников  земли и землепользователей к  этому. Конкретные виды такого стимулирования могут быть разными, в целом же они направлены на побуждение к деятельности по рациональному использованию  и охране земель или на поощрение  субъектов за достигнутые в этой деятельности результаты.

В ст. 106 ЗК РСФСР установлены  конкретные виды такого экономического стимулирования:

выделение средств  из республиканского или местного бюджета  для восстановления земель, нарушенных не по вине лиц, используемых эти земли (например, рекультивация земель ранее  предоставляющихся для горных разработок);

освобождение от платы на земельные участки, находящиеся  в стадии сельскохозяйственного  освоения, на период, предусмотренный  проектом производства этих работ;

частичная компенсация  из бюджета потерь, связанных с  временной консервацией земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли;

поощрение граждан, занимающихся крестьянским хозяйством, кооперативных, акционерных, государственных  и иных сельскохозяйственных и лесохозяйственных  предприятий, а также их руководителей  и специалистов за улучшение качества земель, повышение плодородия почв и продуктивности угодий;

установление повышенных закупочных цен на экологически чистую продукцию.

Следует учитывать, что перечисленные меры дают лишь общеправовую основу для экономического стимулирования рационального использования  и охраны земель. Практическое применение их предполагает разработку адекватного финансового и административного механизма, который пока еще не создан.

Таким образом, представляется возможным дать следующее определение  охраны земель. Под охраной земель понимается система правовых, организационных, экономических и иных мероприятий, осуществляемых в целях обеспечения  рационального использования и  сохранения земель как составной  части окружающей природной среды.

Организационные и  экономические мероприятия в  значительной содержательной мере опосредованы нормами земельного и природоохранительного  законодательства

Таким образом, с  учетом вышеизложенного, можно дать следующее понятие правовой охраны земель. Под правовой охраной земель понимается установление системы организационно-правовых и экономических мер, направленных на сохранение земель как важнейшего объекта окружающей природной среды, включающей в качестве главной составной  части правовое регулирование порядка  землепользования, а также установление и применение мер юридической  ответственности за нарушение обязанностей по рациональному использованию  и охране земель.

Рациональное  использование земель

В теории земельного права вопросы рационального  использования и охраны земель в  течение продолжительного времени  являются предметов научной дискуссии. Однако единого подходы в определении  содержания понятий рационального  использования не выработано.

Наиболее подробно вопросы обеспечении рационального  использования земель были освещены в монографии «право природопользовании в СССР» (1990 г.). Под рациональным природопользованием авторами понимается «достижение необходимого экономического эффекта в осуществлении целей  природопользования с одновременным  соблюдением требований охраны, как  используемых природных объектов, так  и окружающей природной среды  в целом». Таким образом, авторы включают в содержание понятия рационального  природопользования требования охраны как эксплуатируемого природного ресурса, так природы в целом. Указанный  подход позволяет авторам определить рациональное природопользование и  охрану природы как единую сложноподчиненную  задачу управления природопользованием  в процессе производственной деятельности, что в свою очередь имеет следствием возможность регулирование экономической  и экологической сторон природопользования по средствам запрещения в правовых нормах соответствующих прав и обязанностей природопользователя, не выделяя в  качестве самостоятельной сферы  правового регулирования отношений  по охране окружающей природной среды. При этом авторами подчеркивается, что между двумя аспектами  рационального природопользования - экономическим и экологическим  необоснованно усматривается противоречие, да и само их разделение имеет относительный  характер. В частности отмечается, что использование природных  ресурсов может быть признано рациональным в том случае, если оно удовлетворяет  экономические потребности в  рамках экологической разумности, а  экономическая деятельность осуществляется в соблюдением экологических  требований, направленных на охрану природы  как базы природопользования.

Применительно к  земельному праву требование рационального  природопользования выражается в закреплении  в законодательстве соответствующих требований эффективно использования земель в части максимальной продуктивности земель использования земель в части максимальной продуктивности земель, используемых в сельскохозяйственном и лесохозяйственном производстве, использование минимально необходимых земельных площадей в качестве операционного базиса и в ряде иных требований. Таким образом, сущностью экономического аспекта рационального природопользования рассматривается максимальная полезность природопользования, а главным в экологическом аспекте - комплексных характер природопользования. Правовая охрана природного ресурса представляется как комплекс мер по обеспечению правил рационального использования им. Следовательно, одним из способов охраны соответствующего природного ресурса является обеспечение надлежащего использования прав и исполнения обязанностей при осуществлении природопользования.

Одним из направлений  решения указанной задачи предлагается нормативное регулирование экологически обоснованного поведения природопользователя, которое заключается в нормативном  закреплении связи правомочий и  обязанностей субъектов правоотношений в сфере рационального использования  и охраны природных ресурсов, что  достигается посредством закрепления: целевого использования, вида пользования  и пределов реализации субъективных прав природопользователей. Таким образом, в наиболее общем указанный подход определении с нашей точки  зрения, в формуле – «охрана  природы без природопользования беспредметна, а природопользование, не имеющее природоохранительной цели, нерационально»

Иной подход в  определении соотношения рационального  и пользования и охраны природных  ресурсов был высказан рядом авторов, которые, не отрицая тесных взаимосвязей между указанными понятиями, тем  не менее отмечали их самостоятельный  характер. В частности, О. С. Колбасов возражал против нивелирования различий между рациональным использованием природных ресурсов и охраной  природы, поскольку фактическое  осуществление рационального природопользования скрывает в себе возможность противоречия интересам охраны природы. Такую  позицию разделяет и А. И. Казаниник  отмечавший, что охрана природы и  рациональное природопользование представляют собой различные виды практической деятельности человека. Природопользование представляет собой присвоение предметов  природы, тогда как охрана природы  призвана защищать от антропогенных  изменений природные ресурсы, необходимые  для практического использования  настоящими и будущими поколениями  людей. Автор особо подчеркивал  вредность для практики защиты окружающей среды попытки включить в понятие  охраны природы указания на необходимость  проведения хозяйственных мероприятий  по умножению, улучшению, перестройке  и обогащению природы.

Известную определенность в вопрос о соотношении рационального  использования природных ресурсов и их охраны внес Закон РФ «об  охране окружающей природной среды». В частности, ст. 3 закона устанавливает, что при осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности, оказывающей отрицательное воздействие  на состояние окружающей природной  среды, государственные органы, учреждения, организации, граждане и др. обязаны  руководствоваться принципом рационального  использования природных ресурсов. Последний подразумевает учет законов  природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости  воспроизводства природных ресурсов и недопущения необходимости  воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий  для окружающей природной среды  и здоровья человека. Таким образом, принцип рационального использования  природных последствий для окружающей природной среды и здоровья человека. Таким образом, принцип рационального использования природных ресурсов является средством охраны окружающей природной среды. Законодатель тем самым выделяет обеспечение рационального использования природных ресурсов (а не природных объектов) в качестве самостоятельного аспекта хозяйственной деятельности, наряду с другими средствами охраны окружающей природной среды, которые в совокупности способствуют гармонизации экономических и экологических и экологических интересов общества в сфере природопользования.

Существенным недостатком  земельного законодательств, является отсутствие легального определения  рационального использования земель. Действующее земельное законодательство закрепляет в качестве одной из задач  правового регулирования земельных  отношений обеспечение рационального  использования и охраны земель (ст. 1 ЗК РСФСР 1991 г) В части установления содержания требования рационального  использования земельного участка, что квалифицировалось таковым  при снижении уровня фактической  урожайности за последние пять лет  более чем на 20% ниже нормативного, устанавливаемого по кадастровой оценки земель, а также в случаях изменения  состава сельскохозяйственных угодий путем перевода более ценных сельскохозяйственных угодий в менее ценные земельные  угодья. Таким образом, идя от обратного, под рациональным использованием сельскохозяйственных земель подразумевается такое их использование, которое, во-первых, не влечет уменьшения площадей сельскохозяйственных угодий высокого качества, а во-вторых, в самом общем виде может быть определено как экономическая эффективность  использования соответствующих  площадей, т. е. средняя урожайность (продуктивность) угодий отвечает кадастровой  оценке земель. Иными словами критерием  определения рациональности использования  сельскохозяйственных угодий является экономическая оценка производственной деятельности землепользователя. Указанный  вывод подтверждается тем, что ст. 53 ЗК РСФСР в качестве обязанности  землепользователя закрепляется не требование рационального использовать землю, а требование эффективного использования  земли в соответствии с целевым  назначением. Тем самым в определенной мере законодатель ставит знак равенства  между понятиями

рационального и  эффективного использования земли. Указанных выводу подтверждается и  содержанием ст. 24 ЗК, которая под  особо ценными земельными угольями понимает, прежде всего продуктивным земли (опытные поля и т. д.)

Земельный кодекс не содержит указаний на содержание требования рационального использования земель иного (на сельскохозяйственного) назначения.

В литературе была высказана  точка зрения о том, что рациональность использования земель, эксплуатируемых  в качестве операционного базиса, заключается в размещении на меньшем  по площади земельном участке  максимального количества средств  производства (зданий, сооружений и  т.д.) с соблюдением установленных  норм размещения соответствующий объектов. Указанных принцип в значительной степени сохраняет свое значение и сегодня. Однако следует отметить, что данная точка зрения была высказаны  в период, когда землепользование было бесплатным. В настоящее время  регуляторов размеров занимаемой земельной  площади под объектами промышленности и т. п. является экономическая целесообразность наличия той или иной земельной  площади. Таким образом, большинстве  случаев сам землепользователь  заинтересован в оптимальном  соотношении между площадью земельного участка и размещенными на нем  средствами производства. Мне представляется, что сегодня в отношении земель, выступающих в качестве операционного  базиса, требование рационального использования  соответствующих земель заключается  главным образом в обеспечении  их реального (фактического) использования. Здесь имеется в виду не только обеспечение использования земель по целевому назначению, но и обеспечение наличия землепользователя, уплачивающего земельный налог либо иной вид платы за землю, и ведущего устойчивую хозяйственную деятельность. В тяжелых условиях экономической реформы и частных банкротств, решение указанных задач также будет способствовать формированию модели рационального использование земель.

Особенности охраны сельскохозяйственных угодий

Земли сельскохозяйственного  назначения и прежде всего продуктивные сельскохозяйственные угодья составляют основную часть единого земельного фонда страны и занимают особое место  как объект охраны, поскольку выступают  в качестве главного средства производства сельскохозяйственной продукции. Этим объясняется причина установления для них особого охранительного режима.

Установлено, что  основными причинами систематического сокращения площади сельскохозяйственных земель являются: необоснованный перевод  их в другие категории в связи  с изъятием для нужд, не связанных  с сельскохозяйственным производством, и деградация земель в результате нерационального, бесхозяйственного  использования. В связи с этим установленный законодательством  особый правовой режим земель сельскохозяйственного  назначения имеет ярко выраженный целевой  характер: максимальное сохранение сельхозугодий  в сфере сельскохозяйственного  производства и недопущение их деградации. Для осуществления указанного режима предусматриваются:

особый порядок  изъятия сельскохозяйственных земель для использования в иных целях;

специальный механизм компенсации ущерба, связанного с  уменьшением их площадей и ухудшения  их качества;

обязательные меры по восстановлению нарушенных земель сельскохозяйственного назначения;

особые меры ответственности  за нарушение законодательства по использованию  и охране земель.

Особый порядок  изъятия сельскохозяйственных земель заключается в следующем:

земли, пригодные  для сельскохозяйственных целей, должны предоставляться прежде всего для  этих целей;

предоставление продуктивных сельскохозяйственных земель для несельскохозяйственных целей может иметь место лишь только в исключительных случаях  и должно быть обосновано достаточно вескими причинами;

изъятие для не сельскохозяйственных целей, имеющих особую ценность, законодательством  не допускается;

установлены конкретные и практически легко и однозначно определяемые критерии разграничения  земель по степени их значимости в  качестве основного средства производства через показатели кадастровой оценки производительной способности земель;

введен двухстадийный  порядок изъятия сельскохозяйственных угодий, дающий возможность минимизировать ущерб, причиняемый таким изъятием.

Особый правовой механизм компенсации возникающего при изъятии сельскохозяйственных земель ущерба заключается:

в возмещении собственниками земли и землепользователями  не только их действительных и реальных затрат, связанных с изымаемыми землями, но и упущенной выгоды за весь период, необходимый для восстановления нарушенного изъятия производства;

в обязательном возмещении обществу (в лице государства) потерь сельскохозяйственного производства в размере, необходимом для полного  сельскохозяйственного освоения новых  земель.

Обязательные меры по восстановлению деградированных  или нарушенных сельскохозяйственных угодий выражается:

в закрепленном в  законодательстве порядке осуществления  мероприятий по рекультивации нарушенных земель и возврата их в сферу производства;

в консервации деградированных  или загрязненных сельскохозяйственных угодий с выводом их на восстановительный  период из хозяйственной эксплуатации.

Особые меры правовой ответственности за нарушение законодательства об использовании и охране земель состоят в том, что:

установлена строгая  административная ответственность  за нецелевое и бесхозяйственное использование продуктивных земель;

установлена специальная (земельно-правовая) ответственность  за ненадлежащее их использование, которая  связана с принудительным изъятием земель или стоимости земли.

Глава 2. Сущность административной ответственности

Понятие административной ответственности.

Понятие административной ответственности связывается обычно с двумя другими категориями  «юридическая ответственность» и «административное  принуждение». Другими словами, административная ответственность является видом  юридической ответственности и  видом административного принуждения. Административная ответственность  обладает всеми общими признаками, которые свойственны юридической  ответственности однако первая характеризуется  также и специфическими:

1 основанием административной  ответственности является административное  правонарушение

административная  ответственность может устанавливаться  не только законодательными актами РФ и субъектов РФ, что закреплено в п. К ст. 72 Конституции РФ но и  другими нормативными актами. Так  закон РФ « о местном самоуправлении в РФ» в п.16 ст.55 и в ст.66 установил  право районного и городского совета народных депутатов, принимать  решения устанавливающие административную ответственность. Такого права среди  других органов местного самоуправления не имеют лишь сельские и поселковые советы народных депутатов. Однако последние могут налагать административные взыскания, т.е. они применяют меры административной ответственности.

Следует отметить, что  до настоящего времени отсутствует  четкое разграничение компетенции  между РФ, ее субъектами, и органами местного самоуправления в сфере  правотворчества, связанного с установлением  и реализацией мер административной ответственности. Тем более это  касается административной ответственности  коллективных субъектов требующих  правового регулирования, как правило, на федеральном уровне.

административная  ответственность распространяется не только на физических, но и на юридических  лиц

к административной ответственности виновных привлекают различные органы государства (должностные  лица): административные комиссии органы внутренних дел судьи и т. д.

Административная  ответственность выражается в применении к виновным административных взысканий  и административно – восстановительных  мер, которые являются мерами административной ответственности

Административное  законодательство устанавливает особый порядок привлечения к административной ответственности т. е. Существуют особые процессуальные привила применения административной ответственности, характеризующиеся  оперативностью, быстротой, упрощенностью

При применении административной ответственности между правоприменяющими  органами (должностными лицами) и правонарушителем отсутствуют служебные отношения (такие отношения характерны для  дисциплинарной ответственности)

Административная  ответственность не характеризуется  строгостью и тяжестью санкций (как, например, уголовная ответственность) не создает тяжелых правовых последствий  не влечет судимость,

Таким образом, под  административной ответственностью как  одного из видов юридической ответственности  следует понимать применение в установленном  процессуальном порядке уполномоченными  на то органами и должностными лицами к правонарушителям мер административного  воздействия сформулированных в  карательных (штрафных) и восстановительных  санкциях административно – правовых норм размеры штрафных санкций за земельные правонарушения приведены  в таблице 1.

Содержащие государственное  и общественное осуждение порицание  как личности виновного в совершении административного проступка, так  и совершенного им деяния, и выражающееся в отрицательных последствиях личностного  имущественного, организационного характера, которые нарушитель обязан претерпевать.

Назначение административной ответственности необходимо рассматривать  в статистическом и динамическом аспектах. Целью административной ответственности  можно выделить такие ее цели:

1 охрана общественных  интересов, прав и законных  интересов граждан и общества  от правонарушений

2 уменьшение числа  совершаемых административных правонарушений

3 наказание виновных  в правонарушениях в целях  их исправления и перевоспитания, предупреждения совершения ими  новых правонарушений

4 превенция и профилактика  совершения административных правонарушений  иными лицами.

Теснейшим образом  с целями административной ответственности  ввязана проблема ее функций.