Жилищная политика. 2

Введение

Жилищный вопрос – один из наиболее социально значимых вопросов, который нельзя решить раз и навсегда. Он требует постоянного внимания к себе со стороны властей. И от того, насколько остро обстоят  дела в жилищной сфере, в большой  степени зависит и социально-политическая и социально-экономическая обстановка в регионе, ее состояние может  служить показателем общего благополучия региона. Острота этой проблемы обусловлена  тем, что в целом по России не имеют  жилья или остро нуждаются  в улучшении жилищных условий  более 8 миллионов человек, а в  неблагоустроенных квартирах проживает  до 30% населения страны.

В настоящее время проблемы, связанные с жильем относятся  к самым сложным и болезненным  проблемам. Для решения этих проблем  необходимо иметь четко сформулированную жилищную политику и механизмы ее реализации, позволяющие обеспечить осуществление целого ряда мероприятий  в различных отраслях народного  хозяйства области. Жилищная сфера  очень многогранна и соприкасается  практически со всеми сферами  человеческой деятельности, поэтому  для выработки и реализации жилищной политики необходимо привлечение специалистов из различных сфер государственного и муниципального управления, а именно: экономики, финансов, управления имуществом, землепользования, социальной защиты и др. 

1. Сущность жилищной политики. Государственная и муниципальная  жилищная политика.

Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) является сегодня мощным фактором, определяющим современное состояние  экономики.

Потребность в жилье входит в число первичных потребностей человека, а жилищная проблема относится  к одной из основных социальных проблем. Отсутствие жилья и плохие жилищные условия — одна из главных причин снижения рождаемости, семейных конфликтов, детской беспризорности. Потребность  человека в жилье зависит от многих факторов и в принципе безгранична.(7) Поэтому суть жилищной проблемы заключается  в дефиците жилья, рассчитанном исходя из определенных нормативов, стандартов жилищной обеспеченности.

Существует много определений  понятия «жилищная политика». Следует  отметить некоторые из них:

Под жилищной политкой в  целом понимается совокупность целей  и способов действий по их реализации, формируемых органами власти и управления и отражающих наиболее предпочтительные направления развития жилищной сферы.

Под жилищной политикой понимается деятельность государства и муниципальных  образований, направленная на обеспечение  граждан Российской Федерации качественным жильем как путем прямого участия  в строительстве или субсидирования приобретения жилья, так и с помощью  создания эффективных механизмов, способствующих самостоятельному решению гражданами жилищной проблемы.

Жилищная политика представляет собой совокупность мер, направленных на создание условий и упорядочение процессов, обеспечивающих возможность  свободного выбора, способа удовлетворения индивидуальных жилищных потребностей всех категорий населения, имеющих  различные доходы.

Второе определение в  большей степени раскрывает сущность жилищной политики государства и  дает более точную оценку направлениям, которые включает в себя государственная  жилищная политика. Конечно, это далеко не все направления, которые реализуются, как на федеральном, так и на региональном уровне, их гораздо больше, но в этом определении довольно четко отражена специфика деятельности государства в жилищной сфере.

Жилищная сфера в настоящее  время находится в состоянии  переходного периода, характеризующегося поворотом от административно-распределительной  и централизованно-управляемой системы  к открытой, свободной, основанной на превращении жилища в товар, на самостоятельном  взаимодействии хозяйствующих субъектов, повышении статуса потребителя  жилья, удовлетворении потребностей населения  в жилье на основе спроса и предложения.

Жилищная политика, таким  образом, представляет собой систему, охватывающую перспективные направления  и первоочередные мероприятия при  ориентации на рыночные методы решения  жилищной проблемы за счет изменения  структуры нового строительства, включения  в рыночный оборот средств социальных групп со средними доходами и изменением подходов к формированию структуры  управления муниципального образования (8).

Сейчас практически большинство  вопросов жилищных правоотношений, ранее  относившиеся к ведению государства  с началом рыночных реформ переданы субъектам федерации и органам  местного самоуправления.

Необходимо отметить, что  основными направлениями реализации жилищной политики являются:

- совершенствование нормативной  правовой базы, направленной на  создание условий строительства

муниципального социального  жилья и развитие системы ипотечного кредитования;

- строительство муниципального, социального жилья, не подлежащего  приватизации;

- выдача за счет средств  бюджетов всех уровней безвозмездных  субсидий категориям граждан,  имеющим низкий и средний доход;

- развитие системы ипотечного  кредитования с переходом в  самофинансируемую систему;

- привлечение свободных  средств пенсионных и страховых  фондов в ипотеку;

- создание базы стройиндустрии, обеспечивающей строительство комфортабельного, отвечающего современным требованиям  жилья;

- введение новых форм  управления в жилищно-коммунальной  сфере, обеспечивающих привлечение  частных инвестиций в коммунальный  сектор.

На современном этапе  реформирования жилищной сферы основная задача государственной жилищной политики - разрабока механизмов повышения  доступности жилья для различных  категорий населения.

В разных странах существуют различные варианты (модели) жилищной политики: либерально-реформистский, неоконсервативный  и патерналистский (7):

• Либерально-реформистский  подход заключается в выделении государственных ассигнований на строительство жилья и сдаче его в наем за умеренную плату. Проведение такой политики позволяет решить проблему нехватки жилья, однако не решает проблемы его качества, так как решить ее в полном объеме за счет государственных средств практически невозможно. Более того, проведение либерально-реформистской политики в течение длительного времени порождает социальное иждивенчество в жилищной сфере и неэффективное использование финансовых ресурсов (7).
• Неоконсервативный  подход характеризуется тем, что основным способом решения жилищной проблемы является расширение индивидуального домовладения, приватизация государственного и муниципального жилья и передача управления жильем частным компаниям. Такая политика позволяет значительной части населения (среднему классу) стать собственниками жилья, однако малоимущее население имеет весьма ограниченный доступ к жилью. При реализации неоконсервативной политики ограничиваются бюджетные расходы на жилищные программы, что приводит к обострению дефицита дешевого жилья при значительных масштабах пустующего дорогого жилья.
• Патерналистский  подход к жилищной политике конституирует жилье как важнейшее социальное благо, которое должно предоставить государство или предприятие-работодатель бесплатно и распределить в порядке жилищной очереди. Жилье в данном случае является не товаром, а продуктом наделения, тогда как государственное регулирование всецело вытесняет рынок. В структуре собственности на жилье доминирует государственный сектор. Такая политика была характерна для СССР.

Каждый  из указанных подходов может быть эффективным лишь в  определенный период времени и для  определенных социально-экономических  условий. Однако долгое применение какого-то одного варианта жилищной политики неизбежно  приводит к кризису. Поэтому во многих странах для решения жилищной проблемы применяется смешанный  тип жилищной политики, сочетание  рынка жилья и института государственного обеспечения (7).

Жилищная политика, сформировавшаяся в России в начале XXI столетия, характеризовалась переходом от преимущественно патерналистского к преимущественно неоконсервативному подходу и основывалась на следующих отправных положениях:

1. Бесплатное жилье в  порядке очереди предоставляется  только нуждающимся в нем малоимущим  и некоторым другим категориям  граждан на условиях социального  найма. Оно находится преимущественно  в муниципальной (в отдельных  случаях в государственной) собственности  и не подлежит приватизации.

2. Остальные граждане, проживающие  в неприватизированных жилых  помещениях (кроме специализированного  жилищного фонда), могут приватизировать  их бесплатно в период до 2007 года или заключить договор  коммерческого найма с собственником  жилого помещения. В этот же  срок малоимущие граждане, ранее  приватизировавшие свои жилые  помещения, имеют право передать  их в муниципальную (в отдельных  случаях в государственную) собственность  и заключить на них договор  социального найма при условии,  что они являются для них  единственным местом постоянного  проживания и свободны от обязательств  перед другими лицами.

3. Граждане, желающие улучшить  свои жилищные условия и не  являющиеся малоимущими, приобретают  жилые посещения на рынке жилья  с использованием различных кредитных  механизмов, для чего в России  формируется рынок доступного  жилья.

Указанные отправные положения  нашли свое отражение в новом  Жилищном кодексе РФ, принятом в 2004 году. Основы  жилищной политики в современной  России определены Законом РФ «Об  основах федеральной жилищной политики»  и федеральной целевой программой «Жилье» на 2002-2010 гг. , в которой указаны основные цели и задачи в области обеспечения доступности жилья и жилищного строительства, разграничены функции федерального центра, регионов и муниципалитетов в жилищной сфере. Разработана также международная программа развития жилищного строительства в России "Дом для вашей семьи". В рамках программы "Жилище" разработаны подпрограммы "Свой дом" и "Сельский дом".

Утвержден федеральный стандарт жилищной обеспеченности: 18 кв. м общей  площади на человека при составе  семьи из трех и более человек, 42 кв. м на семью из двух человек, 33 кв. м или однокомнатная квартира на семью из одного человека (1).

В настоящее время осуществляется приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье - гражданам России». Основным инструментом его реализации служит федеральная целевая программа  «Жилище» на 2011-2015 гг. (включая входящие в ее состав подпрограммы). Для достижения намеченных целей и количественного  и качественного обоснования  принимаемых решений необходим  постоянный мониторинг рынка жилья. Ключевыми здесь должны стать  индикаторы, отражающие изменение доступности  жилья для населения[21, с. 49].

С начала перехода к рыночным отношениям основная часть государственного жилья  в нашей стране была передана в  муниципальную собственность, включая ведомственный жилищный фонд, передававшийся в процессе приватизации государственных предприятий. Более  половины жилья, переданного в муниципальную  собственность, приватизировано, т. е. передано в частную собственность.

Муниципальная жилищная политика представляет собой  совокупность систематически принимаемых решений и мероприятий  с целью удовлетворения потребностей населения в жилье. Реализация жилищной политики является одной из главных  задач муниципальных органов  власти. В каждом муниципальном образовании  должны быть установлены муниципальные  нормативы жилищной обеспеченности, учитывающие местные условия (7).

Федеральный закон 2003 г. относит  к компетенции  городских и  сельских поселений и городских  округов в сфере жилищной политики:

• обеспечение малоимущих граждан, проживающих  в поселении или городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством;
• организация строительства муниципального жилищного фонда;
• создание условий для жилищного  строительства.

В рамках реализации этих задач  органы местного самоуправления поселений  и городских округов формируют  муниципальную жилищную политику как  систему мер, обеспечивающих (для  малоимущих) либо содействующих обеспечению  потребностей граждан в жилище на муниципальном уровне.

Ниже приведен перечень вопросов в данной сфере, решение которых  обеспечивают органы местного самоуправления:

1. Порядок учета жилищного  фонда, распределения и перераспределения  малоимущим гражданам жилых помещений  по договорам социального найма  и иным гражданам по договорам  найма, аренды, а также их продажи  гражданам в муниципальном жилищном  фонде.

2. Учет на основе социальных  норм размера площади жилья,  приходящейся на одного человека, в пределах которой осуществляется  предоставление компенсаций по  оплате жилья и коммунальных  услуг.

3. Организация жилищного  строительства за счет всех  источников финансирования.

4. Предоставление и продажа  в установленном земельным законодательством  порядке земельных участков застройщикам  для жилищного строительства  на территориях, определенных  градостроительной документацией.

5. Возможность получения  налоговых и финансово-кредитных  льгот предприятиями, учреждениями, организациями, предпринимателями,  осуществляющими жилищное строительство.

6. Поддержка банков, предоставляющих  льготные кредиты для жилищного  строительства..

7. Правовое регулирование  деятельности субъектов жилищной  сферы (нанимателей, арендаторов  и собственников недвижимости  в жилищной сфере, застройщиков, исполнителей работ, агентов по  торговле и аренде, страховых  компаний).

8. Бронирование нанятого  или арендованного жилища в  муниципальном жилищном фонде,  а также сохранение права пользования  жилищем, неприкосновенность жилища  в порядке и на условиях, установленных  законодательством.

9. Контроль за исполнением  законодательства в жилищной  сфере.

Основными рычагами реализации муниципальной жилищной политики являются:

• прямые экономические: целевое  финансирование программ, проектов и  мероприятий; хозяйственные договоры; муниципальные заказы и контракты;

• косвенные экономические: налоги, льготные кредиты, договорные цены и т. п.;

• нормативно-правовые.

Для регулирования отношений  в жилищной сфере в структуре  местной администрации обычно создается  специальное структурное подразделение (как правило, отдел или управление по учету и распределению жилья). Его основные обязанности — ведение  учета граждан, нуждающихся в  улучшении жилищных условий и  имеющих право на получение жилья  за счет муниципальных или государственных  средств, установление очереди на получение  жилья, в том числе по различным  льготным категориям, предоставление жилья из муниципальных и иных жилищных фондов в порядке установленной  очереди. Для решения вопросов приватизации муниципального жилья, регулирования  вторичного рынка жилья и содействия строительству жилья с участием средств населения во многих городах  создаются специальные муниципальные  учреждения: агентства, жилищные центры и т. д.

2. Правовое регулирование жилищной политики РФ

Жилищное право затрагивает  интересы каждого гражданина независимо от возраста или имущественного положения. Каждый день жизнь каждого человека регулируется нормами жилищного  законодательства. И от того какие  это нормы, каково их наполнение и  содержание, в значительной степени  зависит его жизнь.

До 1 марта 2005 года, то есть до введения в действие нового Жилищного  кодека Российской Федерации, законодательство, регулирующее жилищные отношения, характеризовалось  бессистемностью и большим количеством  нормативных актов (акты приняты  в разное время, на разном уровне - от инструкций до федеральных законов). Отсутствие единства правового регулирования  жилищных отношений значительно  усложняло осуществление государством последовательной жилищной политики, способствовало неопределенности в  осуществлении гражданами своих  жилищных прав. Эти обстоятельства позволяют утверждать, что в Российской Федерации давно назрела необходимость внесения изменений в жилищное законодательство, которые наконец-таки упорядочили бы регулирование жилищных отношений.

Исходя из вышеизложенного, следует отметить, что жилищное законодательство представляет собой законодательные и иные нормативные акты, регулирующие отношения (жилищные отношения) с участием граждан, юридических лиц, органов государственной власти и местного самоуправления по поводу:

• возникновения, осуществления, изменения и прекращения права владения, пользования и распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов;
• пользования жилыми помещениями частного жилищного фонда;
• пользования общим имуществом собственников помещений;
• отнесения помещений к числу жилых и исключения их из жилищного фонда;
• учета жилищного фонда;
• содержания и ремонта жилищного фонда;
• перепланировки и переустройства жилых помещений;
• управления многоквартирными домами;
• создания и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья,
• прав и обязанностей их членов;
• оказания коммунальных услуг;
• внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги;
• контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам (ст. 4 ЖК РФ).

Следует обратить внимание на то, что правовая природа рассматриваемых  отношений весьма различна.

Первая группа отношенй относится  к гражданско-правовым отношениям, поскольку и возникновение, и  прекращение права пользования  жилым помещением осуществляются на основании гражданско-правового  договора (купли-продажи, мены, дарения, договора найма жилого помещения  и т.д.) и соответственно регулируются гражданским законодательством, преимущественно  ГК РФ.

Вторая группа также частично относится к гражданско-правовым отношениям (срок, целевое назначение), частично - к административным правоотношениям.

Третья, четвертая и пятая  группы отношенй являются организационными и управленческими и во многом выполняют вспомогательную, служебную  роль по отношению к первым двум группам.

В соответствии с Конституцией РФ жилищное законодательство находится  в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «к»  ч. 1 ст. 72). Как следует из ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, по жилищному законодательству издаются федеральные законы и принимаемые  в соответствии с ними законы и  иные нормативные правовые акты субъектов  Российской Федерации. При этом согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и  иные нормативно-правовые акты субъектов  Российской Федерации не могут противоречить  федеральным законам. В случае такого противоречия приоритет принадлежит федеральным законам.

Для практического использования  правовых норм, регулирующих отношения, где в качестве объекта выступает  жилое помещение, необходимо разграничивать жилищное и гражданское законодательство. Гражданское законодательство регулирует вопросы, связанные с владением, пользованием и распоряжением жилыми помещениями лишь тогда, когда жилье  является предметом экономического оборота. Отношения, связанные с использованием жилища, и целый ряд других вопросов, о которых говорилось выше, регулируются жилищным законодательством. Кроме того, Конституция РФ относит к разной компетенции гражданское законодательство, с одной стороны, и жилищное законодательство - с другой.(1)

Гражданское законодательство согласно ст. 71 Конституции РФ относится  к исключительному ведению Российской Федерации, а жилищное законодательство согласно ст. 72 Основного Закона входит в совместную компетенцию России и ее субъектов. Поэтому отношения  по эксплуапции жилых помещений  и пользованию жилыми помещениями, о которых говорилось выше, могут  регулироваться как Российской Федерацией, так и ее субъектами.

В ст. 5 ЖК РФ «Жилищное законодательство»  закреплены следующие положения (нормы):(2)

1. В соответствии с  Конституцией Российской Федерации  жилищное законодательство находится  в совместном ведении Российской  Федерации и субъектов Российской  Федерации.

2. Жилищное законодательство  состоит из Жилищного Кодека, принятых в соответствии с  Жилищным Кодексом других федеральных  законов, а таюке изданных в  соответствии с ними указов  Президента Российской Федерации,  постановлений Правительства Российской  Федерации, нормативных правовых  актов федеральных органов исполнительной  власти, принятых законов и иных  нормативных правовых актов субъектов  Российской Федерации, нормативных  правовых актов органов местного  самоуправления.

3. Указы Президента Российской  Федерации, регулирующие жилищные  отношения, не должны противоречить  Жилищному Кодексу, другим федеральным  законам.

4. Правительство Российской  Федерации вправе издавать постановления,  содержащие нормы, регулирующие  жилищные отношения, на основании  и во исполнение Жилищного  Кодека, других федеральных законов,  нормативных указов Президента  Российской Федерации.

5. Федеральные органы  исполнительной власти могут  издавать нормативные правовые  акты, содержащие нормы, регулирующие  жилищные отношения, в случаях  и в пределах, предусмотренных  Жилищным Кодексом, другими федеральными  законами, указами Президента Российской  Федерации, постановлениями Правительства  Российской Федерации.

6. Органы государственной  власти субъектов Российской  Федерации могут принимать законы  и иные нормативные правовые  акты, содержащие нормы, регулирующие  жилищные отношения, в пределах  своих полномочий на основании  Жилищного Кодека, принятых в  соответствии с настоящим Кодексом  других федеральных законов.

7. Органы местного самоуправления могут принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий в соответствии с Жилищным Кодексом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Нормы жилищного права  могут быть (и имеются) вправовых  актах, которые не относятся кжилищному законодательству (Конституция, законы и подзаконные акты, включающие нормы разной отраслевой принадлежности). Иначе говоря, наиболее полный объем (набор) жилищных норм содержит отрасль права — жилищное право, а не жилищное законодательство.

В ст. 5 ЖК РФ термин "жилищное законодательство" включает и местные акты — правовые акты органов местного самоуправления. На федеральном уровне это следующие акты:

а) законодательные акты РФ — законы и другие нормативные  правовые акты, принятые федеральным  законодательным (представительным) органом: Федеральным Собранием — парламентом  РФ. По форме это федеральные законы, но могут действовать законы и  РСФСР, и РФ. Последние могут применяться  в части, не противоречащей Конституции, ЖК РФ и Вводному закону;

б) нормативные указы Президента РФ (ст. 90 Конституции), а татоке утверждаемые указами положения (например, Указ Президента РФ о жилищных кредитах и Положение  о жилищных кредитах, утв. этим Указом). В качестве примера можно назвать  и Указ Президента РФ о господдержке граждан в приобретении жилья,касающийся решения жилищной проблемы граждан  в условиях рыночной экономики;

в) постановления Правительства  РФ (ст. 115 Конституции). Для примера  можно указать постановления  Правительства РФ от 22.06.1994 № 743 «О государственной  поддержке кооперативного жилищного  строительства от 03.08.1996 № 937 «О предоставлении гражданам Российской Федерации, нуждающимся  в улучшении жилищных условий, безвозмездной  субсидии на строительство или приобретение жилья».

При этом нужно иметь в  виду, что к жилищному законодательству относятся и действующие постановления, принятые предыдущими правительствами. Правительство РФ татоке утверждает различного рода нормативные акты типа правил или положений, которые содержат нормы жилищного права;

г) нормативные акты министерств, федеральных агентств и других федеральных  органов исполнительной власти, которые  могут их издать на основании законов  и иных нормативных правовых актов  в рамках их компетенции. Они могут  носить к отраслевой, так и межотраслевой  характер и содержать нормы жилищного  права.

Субъекты Российской Федерации  принимают свои акты жилищного законодательства. Акты могут издаваться законодательными (представительными) органами и органами исполнительной власти. Они регулируют вопросы, касающиеся содержания жилых домов и их ремонта, оплаты жилья и коммунальных услуг, установления порядка учета нуждающихся в жилье граждан и др. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не должны противоречить федеральным законам.

Нормативные акты по жилищным вопроам принимают органы местного амоуправления, в том числе в  случае наделения законодательством  этих органов государственными полномочиями.

Жилищное законодательство —это отраслевое законодательство, нормы  которого регулируют определенную область  общественных отношений (в данном случае — жилищных отношений).

Толкачев 0.М. - председатель Комиссии Совета Федерации по жилищной политике и жилищно- коммунальному  хозяйству - предложил ряд мер  по усовершенствованию жилищной политики к на федеральном, так и на региональном уровне. В работе будут рассмотрены  основные направления совершенствования  жилищной политики на региональном уровне государственной власти:

• Разработка и принятие нормативно-правовых актов субъекта Российской Федерации, предусматривающие возможность финансирования строительства жилья за счет средств региональных бюджетов;
• Разработка и утверждение долгосрочных стратегий массового жилищного строительства жилья для всех категорий граждан в субъектах Российской Федерации на 2008-2020 гг., предусматривающие строительство жилья в объеме 1 кв.м. на одного челове в год с 2012-2015 гг.;
• Разработка и утверждение адресных программ расселения ветхого и аварийного жилищного фонда в разрезе муниципальных образований на период до 2012 года;
• Разработка и утверждение адресных программ строительства социального жилья для малобюджетных категорий граждан, осуществляемых за счет бюджетных средств;
• Разработка и утверждение мероприятий, предусматривающих актуализацию генеральных планов и разработку схем территориального планирования в 2008-2009 гг.;
• Создать электронный реестр участников федеральных, региональных и муниципальных жилищных программ, интегрированный с уполномоченными федеральными ведомствами с учетом адресных перечней земельных участков под жилищное строительство и т.д.(3)

Заключение

Таким образом, жилищная политика представляет собой систему, охватывающую перспективные направления и  первоочередные мероприятия при  ориентации на рыночные методы решения  жилищной проблемы за счет изменения  структуры нового строительства, включения  в рыночный оборот средств социальных групп со средними доходами и изменением подходов к формированию структуры  управления.