Жилищное законодательство

    Жилищное  законодательство представляет собой  совокупность законов, иных нормативных  правовых актов, посредством которых государством устанавливаются, изменяются или отменяются соответствующие жилищно-правовые нормы, т.е. регулируются жилищные отношения.

    Жилищное законодательство в основной его части до 70-х гг. включалось в состав гражданского законодательства, пока не было признано целесообразным подготовить и принять в качестве самостоятельных основополагающие жилищные законы - Основы жилищного законодательства и жилищные кодексы.

    В течение 1983-1995 гг. жилищное законодательство России развивалось отдельно от гражданского законодательства.

    До  декабря 2004 г. действующее на тот  момент жилищное законодательство было фактически сформировано в 1984 г. с утверждением Жилищного кодекса РСФСР с учетом внесенных в него поправок (далее по тексту - ЖК РСФСР) и принятием на его основе законов и подзаконных актов. Их устаревшие положения, не соответствовавшие требованиям времени и сформировавшейся в стране правовой, экономической и политической ситуации, явились причиной реформирования жилищного законодательства. Этот процесс должен был стать длительным, так как было необходимо не только изменить или внести соответствующие поправки в тот или иной документ. В результате предпринятых действий должна была сложиться иная концепция жилищного законодательства.

    Она была сформирована после принятия ряда нормативных документов, в корне  изменивших правовое регулирование в жилищной сфере:

    1) основные направления реформы  жилищного законодательства содержались в пакете из 27 законопроектов (проекты нового ЖК РФ, законов о внесении необходимых изменений в Гражданский, Налоговый, Бюджетный кодексы, в Федеральные законы "Об ипотеке (залоге недвижимости)", "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и другие нормативные правовые акты), принятых Государственной Думой в 2004 г.;

    2) в конце 2004 г. законодатель  принял пакет законов, в котором  значительную долю составили  жилищные акты, во многом существенно  изменившие правоотношения в данной сфере.

    При подготовке ЖК РФ законодателем был  проделан большой объем работы по приведению в соответствие с ним всего блока жилищного, гражданского, земельного законодательства Российской Федерации. В результате были оставлены в силе нормативные акты, соответствующие требованиям времени, начата реформа жилищных правоотношений.

    С введением в действие с 1 марта 2005 года ЖК Российской Федерации произошла унификация действующего жилищного законодательства: норм ЖК РСФСР и законодательства, принятого в его развитие.

    Жилищное  законодательство представляет собой  совокупность или систему общеобязательных правовых актов, посредством которых  устанавливаются, изменяются или отменяются жилищно-правовые нормы. В их состав входят федеральные жилищные законы и иные принятые в соответствии с ними правовые акты, а также законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации.

    Жилищный  кодекс России - это акт базисного  характера, в котором закреплены принципиальные (базисные) положения  жилищного права. Он призван выполнить цементирующую роль основного (головного) акта системы жилищного законодательства и включает в свой состав такие нормы, которые имеют общее значение (в частности, о праве собственности на недвижимость в жилищной сфере, жилищные права и обязанности граждан). Нормы Жилищного кодекса детализируются и конкретизируются в нормативных актах субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления.

    Согласно  статье 1 ЖК РФ, жилищное законодательство основано на:

    - необходимости обеспечения органами государственной власти и местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище и его безопасность;

    - неприкосновенности и недопустимости  произвольного лишения жилища;

    - необходимости беспрепятственного  осуществления вытекающих из отношений, регулируемых жилищным законодательством, прав;

    - признании равенства участников  регулируемых жилищным законодательством  отношений по владению, пользованию  и распоряжению жилыми помещениями;

    - необходимости восстановления нарушенных жилищных прав, их судебной защиты, обеспечения сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению.

    В соответствии с Конституцией Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном ведении  Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В этом, в частности, состоит его особенность и отличие от гражданского законодательства, которое находится исключительно в компетенции Российской Федерации.

    Регулирование общественных отношений в сфере  совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации имеет свои особенности, связанные с тем, что в этой сфере могут осуществлять законодательное и иное регулирование как Российская Федерация, так и ее субъекты. Причем законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам; в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

    ЖК  РФ, другие федеральные законы регламентируют жилищные отношения, которые согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации являются предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поэтому ЖК РФ и федеральные законы выступают одновременно в качестве правовой базы, на основе которой принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в жилищной сфере.

    В случае противоречия между федеральным  законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по вопросу, находящемуся вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации (ч. 6 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

    Согласно  ст. 5 ЖК РФ жилищное законодательство состоит из данного Кодекса, принятых в соответствии с ним других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Из указанного положения следует, что жилищное законодательство понимается в широком смысле, т.е. в него включаются как законодательные, так и подзаконные акты.

    Таким образом, источники жилищного права подразделяются на три основные группы:

- федеральные  законы и иные принятые в соответствии с ними нормативные правовые акты;

- законы  и иные нормативные правовые  акты субъектов Российской Федерации;

- нормативные  акты органов местного самоуправления.

    Как считает Литовкин В.Н., одно из нарушений Конституции РФ — введение третьего правотворческого уровня, регулирующего общественные жилищные отношения, помимо двух названных в Конституции РФ (ст. 72), Российской Федерации и ее субъектов. Жилищное законодательство может быть только федеральным и субъектов РФ. При этом между ними отношения не симметричны, поскольку Российская Федерация сохраняет за собой исключительную компетенцию в регулировании гражданских отношений (ст. 71), в том числе и в отношениях, представляющих предмет совместного ведения в регулировании. Как и другие отрасли российского законодательства, жилищное законодательство в целом должно подчиняться верховенству Конституции РФ. Однако Жилищный кодекс РФ (ст. 14) отступил от этого принципа. Его ст. 5 указывает на нормативные правовые акты органов местного самоуправления в данной сфере. Правда, из десяти полномочий этих органов, названных Кодексом в ст. 14, только два из них носят такой характер. При этом одно — установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, чтобы признать лиц малоимущими и предоставить им жилые помещения, вообще не относится к регулированию собственно жилищных отношений. Тем самым необоснованно изменен Федеральный закон «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», вменявший эту обязанность субъекту РФ, который квалифицированно с этим справлялся.

    Государство теперь будет предоставлять жилье  лишь малоимущим гражданам. То есть, как  считает О.Н. Диордиева, быть бедным выгодно с точки зрения жилищного права. Но порог бедности определяется цифровым значением, а если гражданин получает на рубль больше, чем малоимущий, разве это позволит ему приобрести жилье?

    Нет никаких причин и к тому, чтобы  орган местного самоуправления определял  также в каждом поселении порядок предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда. Установление порядка не связано с особенностями местных условий, а должно исходить из единства принципиальной схемы решения. Вся имевшая место долговременная практика это подтверждает. Отрицание накопленного опыта даст негативный результат.

    ЖК  РФ введен в действие с 1 марта 2005 г., а до этого действовали и некоторое время будут продолжать действовать многие прежние законодательные акты, что потребовало принятия особых правил их применения. Согласно ст. 4 Вводного закона впредь до приведения в соответствие с ЖК РФ законов и иных нормативных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты применяются постольку, поскольку они не противоречат ЖК РФ и указанному Закону. Изданные до введения в действие ЖК РФ нормативные правовые акты Верховного Совета РСФСР, Верховного Совета Российской Федерации, не являющиеся законами, и нормативные правовые акты Президиума Верховного Совета РСФСР, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также применяемые на территории Российской Федерации нормативные правовые акты Верховного Совета СССР, не являющиеся законами, и нормативные правовые акты Президиума Верховного Совета СССР, Президента СССР, Правительства СССР по вопросам, которые согласно ЖК РФ могут регулироваться только федеральными законами, действуют впредь до вступления в силу соответствующих федеральных законов. Все перечисленные нормативные правовые акты также входят в систему жилищного законодательства.

    Так например, продолжают действовать следующие  документы:

• Письмо Минюста СССР от 05.05.1952 N П-49 «О жилых домах, построенных гражданами до 26 августа 1948 года по договорам застройки»;
• Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 27.09.1926 "О поручениях, даваемых домоуправлениям со стороны правительственных и административных органов";
• Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 04.06.1926 "О квартирной плате и мерах к урегулированию пользования жилищами в городских поселениях".

    При решении жилищно-правовых вопросов все большую роль играют постановления Конституционного Суда РФ, принятые по жалобам и запросам о проверке конституционности законов и нормативных правовых актов, по спорам о компетенции, по делам о толковании Конституции. В частности, Конституционным Судом РФ был принят ряд постановлений по делам о проверке конституционности отдельных статей ранее действовавшего ЖК РСФСР, Закона о приватизации жилья, а также некоторых других федеральных законов, регулировавших жилищные отношения, которыми некоторые из этих статей были признаны не соответствующими Конституции. Признание же Конституционным Судом РФ тех или иных норм права неконституционными означает утрату ими силы, прекращение действия независимо от последующего изменения или отмены данного акта законодателем или иным органом, которому предоставлено право нормотворчества.

    Например, согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 23.06.1995 N 8-П "По делу о проверке конституционности части первой и пункта 8 части второй статьи 60 Жилищного кодекса РСФСР в связи с запросом Муромского городского народного суда Владимирской области и жалобами граждан Е.Р. Такновой, Е.А. Оглоблина, А.Н. Ващука" суд признал положения части первой и пункта 8 части второй статьи 60 Жилищного кодекса РСФСР, допускающие лишение гражданина (нанимателя жилого помещения или членов его семьи) права пользования жилым помещением в случае временного отсутствия, не соответствующими статьям 40 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, а положение пункта 8 части второй статьи 60 Жилищного кодекса РСФСР - также статьям 19, 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Временное отсутствие гражданина (нанимателя жилого помещения или членов его семьи), в том числе в связи с осуждением к лишению свободы, само по себе не может служить основанием лишения права пользования жилым помещением. В соответствии с частью третьей статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" указанные положения Жилищного кодекса утрачивают силу с момента провозглашения настоящего Постановления.

    Специфика норм жилищного законодательства и  жилищных правоотношений также состоит в том, что названные нормы и правоотношения касаются вопросов, связанных с удовлетворением потребностей граждан в жилье. В то же время отношения, связанные со строительством жилых домов, отводом земельных участков под строительство, осуществлением права собственности на жилые помещения, регулируются соответственно гражданским, градостроительным, земельным законодательством. Следовательно к жилищным отношениям в значительной степени применяются нормы иных отраслей законодательства (гражданского, земельного и проч.), причем в ряде случаев этого прямо требует ЖК. В частности, в случаях: предоставления собственником жилого помещения этого помещения иному лицу во владение и пользование (ст. 30); распоряжения собственником принадлежащим ему помещением в многоквартирном доме (ст. 36); продажи комнаты в коммунальной квартире (ст. 42); ликвидации товарищества собственников жилья (ст. 141); определения границ земельных участков (ст. 36); государственной регистрации ТСЖ (ст. 136); государственной регистрации прав на жилые помещения (ст. 18); ликвидации ЖК и ЖСК (ст. 123), изменения или расторжения договора управления многоквартирным домом (ст. 162).

    Наиболее  тесно жилищное законодательство связано  с гражданским законодательством. Новый Гражданский кодекс содержит наиболее важные нормы, связанные с осуществлением прав на жилое помещение.

    В части первой ГК РФ (гл. 18) регулируются право собственности на жилые помещения и иные права (права членов семьи собственника жилого помещения), дается понятие квартиры как объекта права собственности, указываются основные начала регламентации права собственности на объекты общего пользования многоквартирного дома и организации и деятельности товариществ собственников жилья. Согласно ст. 288 ГК РФ собственник владеет, пользуется и распоряжается принадлежащим ему жилым помещением в соответствии с его назначением. Предусматривается, что жилые помещения предназначены для проживания граждан и что гражданин - собственник жилого помещения может использовать его для личного проживания и проживания членов его семьи; ГК РФ одновременно устанавливает также, что жилые помещения могут сдаваться их собственниками для проживания- других граждан на основании договора.

    Вторая  часть ГК РФ включает главу 35 "Наем жилого помещения", посвященную общему регулированию найма жилого помещения, при этом ГК РФ "исходит из подразделения такого найма на наем жилого помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования и наем жилого помещения в домах (квартирах) граждан и организаций, осуществляемый, как правило, на коммерческих началах (коммерческий наем).

    Вместе  с тем в ГК РФ прямо признается самостоятельное существование  жилищного законодательства как отрасли законодательства. Это вытекает из Конституции РФ, в которой упоминаются отдельно гражданское законодательство (п. "о" ст. 71) и жилищное законодательство (п. ^к" ст. 72).

    Так, в ст. 288 ГК РФ говорится, что "перевод  помещений из жилых в нежилые  производится в порядке, определяемом жилищным законодательством". А по ст. 292 ГК РФ, "Члены семьи собственника, проживающие в принадлежащем ему жилом помещении, имеют право пользоваться этим помещением на условиях, предусмотренных жилищным законодательством".

    Из  этого следует, что гражданское  законодательство регулирует отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением жилыми помещениями лишь тогда, когда жилье является предметом экономического оборота (к ним относятся отношения собственности, иные вещные отношения в жилищной сфере), и в порядке исключения в отношении жилых помещений фонда социального использования, если это прямо предусмотрено ГК РФ (ст. 672).

    В ГК РФ (ст. 672) дается общее определение  договора найма жилого помещения  в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования. Одновременно в ГК РФ указывается, что "договор социального найма жилого помещения заключается по основаниям, на условиях и в порядке, предусмотренных жилищным законодательством". По правилам жилищного законодательства определяются, например, пригодность жилого помещения для проживания. Следовательно, наем жилого помещения социального использования и другие аспекты жилищных отношений - это в основном предмет регулирования жилищного законодательства. К этому договору применимы лишь некоторые статьи ГК РФ (ст. 674, 675, 678 и др.). Что касается иных положений ГК РФ, то они "применяются к договору социального найма жилого помещения, если иное не предусмотрено жилищным законодательством" (п.' 3 ст. 673 ГК РФ), т. е. в субсидиарном (восполнительном) порядке.

    В ГК РФ (ст. 3) понятие "гражданское  законодательство" используется в  узком смысле: имеются в виду только федеральные законы. Иные нормативные правовые акты выведены за пределы понятия "гражданское законодательство". В ст. 3 ГК РФ говорится, что "нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Гражданскому кодексу". Из этого следует, что, во-первых, жилищные отношения, которые регулируются нормами Гражданского кодекса, являются предметом ведения Российской Федерации, поскольку само гражданское законодательство относится к предметам ведения Федерации; во-вторых, нормы, содержащиеся в актах жилищного законодательства и носящие гражданско-правовой характер, должны соответствовать положениями ГК РФ, если иное не предусмотрено законом.

    К жилищным отношениям, связанным с  ремонтом, пере-устройством жилых  помещений, использованием инженерного оборудования, предоставлением коммунальных услуг, внесением платы за коммунальные услуги, применяется соответствующее законодательство с учетом требований, установленных ЖК.

    Отношения, связанные со строительством и реконструкцией объектов (зданий, строений и проч.), напомним, подлежат регламентации Градостроительным кодексом. Несомненно, положения этого Кодекса должны учитываться при проведении переустройства и (или) перепланировки жилых помещений, капитальным ремонтом дома (гл. 4; ст. 88).

    Вопросы регулирования тарифов организаций  коммунального комплекса, обеспечивающих электро-, тепло-, водоснабжение, водоотведение, решаются в соответствии с Федеральным законом от 30.12.2004 № 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса"1. Основы ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии были утверждены постановлением Правительства РФ от 26.02.2004 № 1092, этим постановлением утверждены Правила государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации.

    Следует отметить, что отношения, связанные  с обеспечением граждан коммунальными  услугами, достаточно тесно связаны  с жилищными: обеспечение нанимателя жилого помещения коммунальными услугами является обязанностью наймодателя по договорам жилищного найма (ст. 65 ЖК, ст. 676 ГК); оплата коммунальных услуг есть обязанность нанимателя жилого помещения по договорам жилищного найма (ст. 68 ЖК, ст. 678 ГК). Вопросы оплаты жилья, а также коммунальных услуг довольно полно и подробно освещены в ЖК (раздел VII). Таким образом, в этих отношениях подлежат применению положения ЖК.

    Согласно  ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Нормы международных договоров обычно применяются к отношениям с участием иностранных граждан и юридических лиц, но в ряде случаев они подлежат применению к отношениям с участием российских граждан, юридических лиц и т.п. В частности, требование о недопустимости посягательств на неприкосновенность жилища человека содержится в ст. 17 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16.12.66. Положение это отражено в ст. 3 ЖК.

    Статья 12 Международного пакта о гражданских и политических правах устанавливает, что каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, принадлежит в пределах этой территории право на свободное передвижение и выбор места жительства. Данное положение воспроизведено ст. 27 Конституции РФ и нашло отражение в ст. 1 ЖК.

    Согласно  ст. 5 Федерального закона от 15.07.95 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»1 положения международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов, действуют в России непосредственно. В иных случаях наряду с международным договором РФ следует применять и соответствующий внутригосударственный правовой акт, принятый для применения положений международного договора.

    Предписания международного договора согласно ст. 9 ЖК имеют приоритет перед нормами жилищного законодательства (и, конечно, не только жилищного — см. ст. 7 ГК). В частности, согласно ст. 49 ЖК РФ жилые помещения по договору социального найма не предоставляются иностранным гражданам, лицам без гражданства, если международным договором РФ не предусмотрено иное.

    Хотелось  бы еще раз обратить внимание на ст. 15 Конституции РФ, согласно которой составной частью правовой системы РФ являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры. Таким образом, ст. 9 ЖК, обозначившая лишь роль международного договора, не отражает положение Конституции РФ о признании общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ в качестве «составной части» правовой системы РФ. Хотя ряд этих принципов нашли отражение в ЖК, в частности: неприкосновенность жилища (ст. 3); равенство участников жилищных отношений (ст. 1); обеспечение для жителей жилых помещений жилой среды, достойной цивилизованного человека (ст. 15), защита прав и законных интересов граждан (ст. 11). Следует также отметить, что содержание статьи не соответствует ее названию - Жилищное законодательство и нормы международного права. Международный договор РФ есть соглашение, регулируемое международным правом. Статья 9 ЖК подлежит применению, в частности, с учетом постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.10.2003 № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ». Подлежит также применению Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации».