Значение территориального устройства страны

Содержание 

Введение

     Территория  государства представляет собой  пространство, на которое распространяется его власть. Это, следовательно, не только собственно территория, то есть суша, но и также акватория (водные пространства) и воздушное пространство над ними. Территориальное устройство, или территориальная организация, государства – это система взаимоотношений между государством в целом, то есть его центральной властью, и территориальными составными частями, точнее говоря – их населением и действующими там органами публичной власти. Некоторые конституции, в основном развивающихся и ряда других стран, особо озабоченных обеспечением целостности своей территории и своих прав на ее природные ресурсы, содержат ее описание.

     Территориальное устройство — способ, которым отдельные территориальные единицы интегрируются в общую структуру организации государства.

     По  этому признаку все страны подразделяются на: унитарные, федеративные и конфедеративные. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. Значение административно-территориального устройства страны

     Государственный строй любой страны характеризуется  формой правления и формой административно-территориального устройства. Необходимость определённым образом построить территориальную организацию государства вытекает из того обстоятельства, что любое государство расположено на ограниченной территории, там же проживают граждане (подданные) этого государства. Для выполнения своего социального назначения – организации экономической жизни, защиты граждан, создания страховых запасов и т. п. – государство ведёт разнообразную деятельность. Например, финансовую (взимает и распределяет налоги, сборы, пошлины и т. п.), экономическую (регулирует в той или иной степени распределительные, рыночные, производственные отношения), военную (осуществляет организацию военной службы) и т. д. Но вести всю эту деятельность из одного центра при значительной численности населения и больших размерах государства становится объективно невозможным.

     После определённого порога численности  граждан и размеров территории возникает  необходимость разделить территорию на округа, штаты, земли, области, края, районы, губернии, уезды и т. д., а  также создать на этих территориальных образованиях местные (территориальные) органы власти. Возникает потребность распределить полномочия между центральными и местными органами власти и управления.

     Кроме того, население того или иного  государства может быть многонациональным. Каждая народность, нация может иметь свои традиции и иные духовные потребности. Следовательно, приходится учитывать при устройстве государства и этот многонациональный аспект населения.

     Наконец, субъективные и даже случайные факторы  – заимствования, политико-правовые подражания, колониальное воздействие, политические интересы и многое другое – тоже влияют на территориальную организацию государства.

     Территориальное устройство уходит своими корнями в  глубокую древность. Уже древние  восточные деспотии – империи – делились на провинции, города, сатрапии, завоёванные территории и т. д. Имели эти территориальные образования и свои органы власти и управления.

     Так оно, собственно, и должно было быть при переходе человечества в IV – III тыс. до н.э. к государственной форме организации общества. Ведь именно возникновение первоначально городов-государств, а потом их различных форм привело к замене кровнородственных связей, которые были характерны для первобытного общества, территориальной организацией общества. Но эта территориальная организация объективно повлекла за собой членение государств на более мелкие образования, появление сложной структуры органов государства.

     Разумеется, государство – это не сумма  его территориальных образований, но без этой структуры государство функционировать не может.

     Территориальное устройство — способ, которым отдельные территориальные единицы интегрируются в общую структуру организации государства.¹

     По  территориальному устройству все государства  принято разделять на унитарные  и федеративные, а также конфедеративные государства.

     Унитарная форма. Унитарное государство имеет такую форму административно-территориального управления, при которой в стране существует единая законодательная и судебная власть. Такое государство не имеет в своем составе самоуправляющихся образований. Оно подразделяется на административно-территориальные единицы: департаменты, области, районы и т. д. Большинство государств современного мира — унитарные. 

   Примеры:

• Италия;
• Болгария;
• Республика Корея;
• Алжир;
• Колумбия.

   Федеративная форма. Федеративное государство имеет такую форму административно-территориального устройства, при которой наряду с едиными (федеративными) законами и органами власти существуют также отдельные территориальные единицы (республики, провинции, земли, штаты и т. д.), имеющие собственные законодательные, исполнительные и судебные органы власти. Важнейшие вопросы государственной жизни (оборона, внешняя политика, финансовая деятельность и др.) находятся в ведении федерации.

   Примеры:

• Российская Федерация;
• Федеративная Республика Германия;
• Федеративная Республика Нигерия;
• Соединенные Штаты Америки;
• Федеративная Республика Бразилия;
• Мексиканские Соединенные Штаты.

   Федеративное  устройство может быть обусловлено  многими причинами. Например, в России, Бельгии, Индии, Нигерии оно связано, в первую очередь, с национально-этническими принципами деления, а в ФРГ, Австралии, США — с историко-географическими особенностями.

   Конфедеративная форма. Конфедерация — форма объединения независимых государств для достижения ограниченных (военных, внешних, экономических) целей. Встречается крайне редко, пример — Швейцарская Конфедерация.

     Большинство конституций мира регулируют вопросы  территориальной организации государства. В одних конституциях четко называется форма территориального устройства и там закрепляется, что государство является, скажем, федерацией, другие фиксируют, что у них унитарное государство.  Некоторые конституции прямо не обозначают устройство своего государства, но это становится ясно из содержания других статей или при анализе государственно–правовой практики.

     Некоторые конституции относят свою страну к одной форме государственного устройства, а реально существует другая (Швейцария), а некоторые страны вообще невозможно отнести к какой–либо форме и их именуют гибридными формами. Так или иначе, проблематика подобного рода – это непременная часть конституции и конституционного права. В конституциях могут закрепляться вопросы соотношения власти центральной и региональной, может закрепляться компетенция различных частей государства, соотношение их полномочий, порядок рассмотрения спорных проблем и т.д.

     Институт  территориально–политического устройства включает следующую группу правовых субинститутов:

а) нормы, закрепляющие конкретную форму территориально–политического устройства, т.е. федерацию, унитарное государство либо автономные единицы;

б) нормы, закрепляющие вопросы компетенции  структурных частей государства;

в) нормы, закрепляющие определение государственной  территории, государственно–правового пространства;

г) нормы, закрепляющие взаимоотношения центральной  власти и зависимых территорий, которые  прямо не входят в состав государства, но связаны с ним определенными  правовыми узами.

     Ряд конституций содержит перечень всех субъектов федерации. Некоторые перечисляют автономные единицы, входящие в состав страны, некоторые только обозначают виды составных частей государства, которые могут обладать неодинаковым статусом, т.е. большим или меньшим объемом компетенции (штат, автономия, административная единица), такое обозначение сопровождается перечнем вопросов, относящихся к компетенции этих государственно–правовых единиц.

     Большинство конституций подчеркивают неделимый  характер государства и запрещают  какие–либо покушения на целостность  государства. Эти вопросы также относятся к институту территориально–политического устройства. Необходимо отметить, что не только форма правления зависит от ряда условий, существующих в данной стране, но и форма территориально–политического устройства в каждой конкретной стране зависит от исторических, социальных, национальных, географических условий, а также от сложившихся традиций. Зачастую существование какой–то формы деления государства либо существование какой–то автономной единицы объяснить с точки зрения теории государственного права невозможно – это специфика конкретного государства, которая существует как нечто данное, и попытки теоретического обоснования таких явлений не несут содержательного начала.

     В большинстве государств отсутствует прямая связь между территориально–политическим устройством и национально–этническим составом населения страны. Унитарные государства могут быть многонациональными, федеративные могут быть и многонациональным, и однонациональным.  
 
 
 
 

2.  Современное административно-территориальное  устройство России

     Административно-территориальное  деление – это система территориальной  организации государства, на основе которой образуются и функционируют  органы государственной власти и  управления.² Стабильность административного устройства – одно из свидетельств социально-экономической и политической устойчивости страны.

     Распад СССР привел к изменению статуса всех бывших автономных республик и ряда автономных областей. При этом процесс преобразований шел очень интенсивно.

     В современных условиях перехода России на демократические, рыночные принципы организации общества и государства как никогда остро встает вопрос о выборе наиболее эффективных форм административно - территориального устройства страны, а также форм самоорганизации и самоуправления на местах. От правильности выбора этих форм, без преувеличения, зависит настоящее и будущее нашей страны, так как именно административно территориальное устройство и местное самоуправление обеспечивают эффективное функционирование органов государственной власти.

     В настоящее время в составе Российской Федерации находится 83 субъектов Федерации (регионов). Среди них 21 республика, 9 краев, 46 областей, 1 автономная область, 4 автономных округа и два города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург). Эти регионы резко отличаются по площади, численности населения, экономическому потенциалу, но все они принадлежат одному уровню государственного районирования, поскольку имеют одинаковый правовой статус – субъекта Российской Федерации.

   Также субъекты федерации  группируются в:³

• 8 (до 2010 года — 7) федеральных округов;
• 11 экономических районов;
• 14 географических районов;
• 4 (до 2010 года — 6) военных округов;
• 9 (до 2010 года — 11) часовых поясов.

     Федеральные округа РФ: Центральный федеральный округ, Северо-Западный федеральный округ, Южный федеральный округ, Приволжский федеральный округ, Уральский федеральный округ, Сибирский федеральный округ, Дальневосточный федеральный округ, Северо-Кавказский федеральный округ.

     Экономические районы РФ: Центральный; Центрально-Чернозёмный; Восточно-Сибирский; Дальневосточный; Северный; Северо-Кавказский; Северо-Западный; Поволжский; Уральский; Волго-Вятский; Западно-Сибирский.

     Военные округа: Западный; Южный; Центральный; Восточный.

     В соответствии со статьями 1 и 3 Конституции  РФ «Россия – демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления», «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».⁴

     В настоящее время  в России существуют 2 уровня государственной власти, имеющие собственную компетенцию:

1. Власть федеральная, обеспечивающая единство конституционного строя, суверенитет и территориальную целостность России, гарантию прав и свобод человека и гражданина, устанавливающая системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, международные и внешнеэкономические отношения Российской Федерации.
2. Государственная власть субъектов Федерации, обладающих вне пределов ведения полномочий Российской Федерации всей полнотой государственной власти.

     Кроме того, статья 72 Конституции РФ оговаривает  предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. К ним относятся: обеспечение  соответствия нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон; вопросы владения, пользования и распоряжения различными природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование и т. д.

     Местное самоуправление является важнейшим  элементом конституционного строя  Российской Федерации. Оно представляет собой тот специфический уровень  исполнительной и представительной власти, которая, с одной стороны  участвует в осуществлении воли государства, а с другой – наиболее полно учитывает интересы населения. С помощью местного самоуправления, непосредственно опирающегося на инициативу и активность граждан в решении актуальных для конкретной территории проблем, возможно обеспечение устранения многих кризисных явлений в жизни российского общества.  
 
 
 
 
 

3. Особенности административно-территориального устройства Российской Федерации

3.1 Местное самоуправление  в России

     Понятие местного самоуправления относительно недавно вошло в современную  отечественную политическую терминологию. Местное самоуправление как одна из форм осуществления народом своей власти и одна из основ конституционного строя впервые в истории России признано и гарантировано Конституцией Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 года (ст.12 Конституции Российской Федерации).

     Конституция РФ определяет, что местное самоуправление является формой народовластия и может осуществляться народом непосредственно (по отношению к местному самоуправлению - через местный референдум и муниципальные выборы), а также через формируемые органы местного самоуправления.

     Статьей 12 Конституции РФ местному самоуправлению предоставлена самостоятельность в пределах его полномочий, а также предусмотрено, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Таким образом, можно сделать вывод об относительной автономности местного самоуправления, т. е. о существовании в общей системе организации власти в России наделенного собственной компетенцией, самостоятельного в ее пределах и не относящегося к государственным органам института осуществления народом своей власти, имеющего собственные материальные и финансовые ресурсы (муниципальную собственность).

     Частично  Конституцией РФ решается вопрос о  компетенции местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 130 и ч. 1 ст. 132 предметы ведения местного самоуправления местного определены как «вопросы местного значения». Вопросов местного значения: владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка. Причем население и органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

     Проблемы экономического характера являлись на значительное время основным фактором, сдерживающим развитие местного самоуправления в нашей стране. В связи с этим основные усилия в рамках второго этапа муниципальной реформы должны быть направлены прежде всего, на завершение формирования экономических основ местного самоуправления, являющихся гарантом обеспечения финансово-хозяйственной самостоятельности местных органов власти. И это было достигнуто принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2003 г.

     Этот  закон содержит следующие существенные аспекты:

• введение типологизации, уточнения территориальных основ и определение правового положения муниципальных образований в целях более четкого распределения вопросов местного значения, объектов собственности, доходных источников и ответственности между различными муниципальными образованиями.
• снят запрет на создание межмуниципальных хозяйственных обществ и некоммерческих организаций для решения отдельных вопросов местного значения.
• разделены понятие «вопросы местного значения» и понятие «полномочия органов местного самоуправления»;
• определены правила наделения органов местного самоуправления новыми полномочиями.
• расширены нормы, устанавливающие правовое положение выборного представителя местного самоуправления. Речь идет о гарантиях осуществления обязанностей выборных представителей местного самоуправления.
• вопросы реализации задач муниципальных образований: соответствие структур и административно-правовых средств полномочиями органов местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
• подтверждена решимость реализации права на содержание муниципальных органов охраны общественного порядка.
• уточнены вопросы контроля решений и действий органов и должностных лиц местного самоуправления.
• существенное место занимают вопросы обеспечения соответствия материальных и финансовых ресурсов объему собственных и возложенных задач муниципальных образований.

     При оценке современного состояния местного самоуправления в России отмечается недостаточный уровень эффективности действующей в стране системы органов местной власти. Несмотря на признание муниципальной реформы в качестве приоритетного направления всеми ветвями власти переход к новой конституционной модели местного самоуправления в нашей стране явно затянулся. До сих пор существуют проблемы в сфере правового обеспечения деятельности органов местного самоуправления, муниципальные образования ощущают недостаток финансовых средств, не завершен процесс формирования муниципальной собственности, не решен вопрос с муниципальными землями, остро ощущается нехватка высококвалифицированных специалистов в области муниципального управления, отсутствие опыта работы в этом направлении деятельности. 
 

3.2 Тенденции к укрупнению субъектов Федерации

     Для России, являющейся федеративным государством с самым большим в мире числом субъектов, чрезвычайно важно развитие межрегиональных связей. Анализ основных положений региональной политики показывает, что в них фиксируется целый ряд задач и полномочий, которые, являясь предметами совместного ведения федерального центра и субъектов Федерации, наиболее полно могут быть реализованы на межрегиональном уровне.

     Новыми  формами сотрудничества регионов являются учрежденные в начале 90-х годов межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия - образованные «снизу» добровольные объединения субъектов РФ, имеющие целью решение общих региональных проблем социально-экономического развития.

     Ассоциации  в значительной мере являются плодом экономического районирования, взятым на вооружение еще советским государством. С учетом хозяйственных и природных особенностей на территории РСФСР были образованы крупные экономические районы.

     Сегодняшние ассоциации – это в значительной мере продолжение экономических районов, подчас территориально с ними совпадающее (Северо-Запад, Большая Волга, Сибирское соглашение, Черноземье и др.). Это свидетельствует о том, что сама идея экономического районирования оказалась плодотворной, более того, она реально учитывала особенности тогдашних административно-территориальных единиц и необходимость более эффективного управления ими.

     Ключевые  направления деятельности ассоциаций во многом обуславливаются спецификой их экономическо-географического положения, специализацией хозяйственного комплекса, территориальными интересами и проблемами. Например, ассоциация «Северо-Запад» специализируется на промышленной и транспортной политике, «Большая Волга» - сельскохозяйственной и экологической, «Дальний Восток и Забайкалье» - топливно-энергетической, таможенной политике, а также политике по сотрудничеству со странами АТР.

     Развитие  такой формы межрегионального сотрудничества, как ассоциации экономического взаимодействия, могут способствовать решению целого ряда задач: достижение минимального уровня самодостаточности и/или формирование достаточного потенциала обмена; решение общих региональных проблем; защита (или создание) внутреннего регионального рынка; разработка региональных программ развития, максимально учитывающих специфику региона; представительство в органах государственной власти; проведение протекционистской политики в отношении решений федеральных властей.

     Однако  в настоящее время использование  потенциальных возможностей Ассоциаций экономического взаимодействия, а также межрегионального сотрудничества в рамках СНГ, сдерживается следующими факторами:

• не сформирована законодательная база для регламентации деятельности Ассоциаций экономического взаимодействия;
• не обеспечено соответствующими регламентными нормами участие Ассоциаций в разработке политики экономических реформ, в формировании концепции развития межбюджетных отношений и бюджетного федерализма в России;
• сохраняется расхождение и несогласованность национальных хозяйственных законодательств;
• отсутствует эффективная координация действий федеральных и региональных органов в сфере законодательного регулирования внешнеэкономической деятельности.

     Указом Президента Российской Федерации было учреждено 8 федеральных округов.

     В Указе Президента Российской Федерации (13.05.2000) № 849 «О полномочном представителе  Президента Российской Федерации в  федеральном округе» отмечено, что  округа создаются: «в целях обеспечения  реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений».

     Таким образом, нельзя говорить о том, что  введены новые единицы территориального деления страны. Обобщение статистической информации и координация деятельности территориальных подразделений федеральных органов государственной власти - это еще не основание для того, что бы называть новую схему «системой территориального управления». Конечно же, с политической точки зрения федеральные округа приобрели гораздо большее значение, нежели экономические районы, но формально деление страны на экономические районы не отменено.

     Учреждение  федеральных округов, хотя и не затрагивает сложившегося административно-территориального деления России, объективно направлено на выработку модели административного управления макрорегионами, являющегося удобной формой укрепления вертикали государственной власти.

     В Совете Федерации и Государственной  думе неоднократно высказывалась мысль о целесообразности укрупнения регионов и уменьшения их числа. В связи, с чем из 88 субъектов, путем объединения было образовано 83.