Анализ теории и практики организации контроля в управлении

 Оглавление

Приложения………………………………………………………………………61

Введение

В современных условиях контроль в российских организациях приобретает характер основы, присутствующей на всех уровнях управления, является гарантией успешной деятельности организации.

Основным содержанием деятельности органов государственного и муниципального управления является руководство хозяйственным и социальным развитием на соответствующей территории. Такое руководство орган управления осуществляет посредством принимаемых управленческих решений. [17]

Но даже после того как решение  окончательно введено в действие, процесс принятия решений не может считаться полностью завершенным, так как необходимо еще убедиться, оправдывает ли оно себя. Этой цели служит контроль.

Сегодня страна остро нуждается  в эффективном государственном  контроле за исполнением решений государственной власти. В связи с этим необходимо организовать работу контрольных органов, так, чтобы восстановить управляемость в системе исполнительной власти на всех уровнях: федеральном, субъектов Федерации и местного самоуправления.

Решения, принятые на всех этих уровнях, должны неукоснительно исполняться соответствующими органами власти должностными лицами. При этом все решения вышестоящих органов, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнения нижестоящими. Не должно быть бесконтрольных должностных лиц.

В сущности контроль как бы автоматически  следует за процессом учета, выявляя с его помощью состояние параметров системы, тем самым осуществляется и первичный контроль этих параметров.

Никакие, даже действенные, меры нельзя полностью осуществить, если постоянно не следить, насколько сделанное соответствует поставленным задачам.

Контроль исполнения решений –  не самоцель, он диктуется жизненными проблемами, обусловленными законодательством и принятием постановлений. Контроль исполнения решений – одна из важнейших функций государственного и муниципального управления.

От систематичности и целенаправленности контроля за исполнением управленческих решений  зависит своевременное  и качественное выполнение решений  вышестоящих органов государственной  власти, решений представительного органа территориального образования, а также собственных решений органа государственного и муниципального управления.

Современная теория управления утверждает, что только посредством применения систем контроля организация способна обеспечить достижение своих целей. Ослабление контроля означает снижение ответственности за порученное дело. [24]

Объектом исследования является администрация Заельцовского района г. Новосибирска, предметом – система организации контроля в администрации Заельцовского района г. Новосибирска.

Целью дипломной работы является разработка рекомендаций по совершенствованию системы контроля исполнения документов в администрации Заельцовского района.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующий комплекс задач:

- анализ роли контроля в системе  управления;

- особенности организации контроля в системах государственного и муниципального управления

- анализ организации контроля исполнения нормативно-правовых документов в органах государственного и муниципального управления

- характеристика Заельцовского  района г. Новосибирска;

- анализ нормативно-правового обеспечения  деятельности администрации Заельцовского района г. Новосибирска;

- анализ деятельности организационно-контрольного  отдела на примере администрации Заельцовского района.

Глава 1. Анализ теории и практики организации контроля 
в управлении

1.1. Место и роль контроля в  системе управления

Контроль не несет  в себе возмездия за упущения. Контроль – это не чрезвычайная мера, он не является вопросом доверия к сотрудникам, а представляет неотъемлемую часть управленческой деятельности, его функцию.

Контроль - это процесс, обеспечивающий достижение целей организации. Контролировать – вовсе не значит только вскрывать недостатки: необходимо анализировать любые отклонения – как в сторону ухудшения, так и в сторону улучшения показателей, надо  выявлять и положительный опыт, с тем, чтобы своевременно поддерживать новое, прогрессивное, создать возможности для его широкого распространения. Сила контроля состоит именно в том, что он помогает аккумулировать передовой опыт, находит наиболее эффективные методы и пути улучшения деятельности социальных систем. [24]

Цель контроля - информационная прозрачность объекта управления для  возможности принятия эффективных  решений. При этом в понятии информационной прозрачности объекта управления отражено представление о степени управляемости данного объекта, т.е. о том, в какой степени в результате управления обеспечивается (обеспечивалось или будет обеспечиваться) поддержание требуемого состояния или действия объекта управления в соответствующий момент (период) времени.

В общем процессе управления контроль выступает как элемент  обратной связи, так как по его данным производится корректировка ранее принятых решений, планов, а также норм и нормативов. Поэтому контроль выступает одним из главных инструментов выработки политики и принятия решений, обеспечивающих нормальное функционирование системы и достижение ею намеченных целей.

Особенность контроля заключается  в его двойственной роли в процессе управления. В результате глубокой интеграции контроля и других элементов процесса управления на практике невозможно определить круг деятельности для работника таким образом, чтобы он относился только к какому-либо одному элементу управления без его взаимосвязи и взаимодействия с контролем. Любая управленческая функция (функция планирования, учета и т.п.) обязательно интегрирована с контрольной. Поэтому правомерно утверждать, что контроль организации является: 1) неотъемлемым элементом каждой стадии процесса управления; 2) “обособленной” стадией, обеспечивающей информационную прозрачность на предмет качества хода процесса управления на всех других стадиях.

Организационные формы  и методы контроля задаются структурой и процессом системы управления, а его возможности определяются, прежде всего, тем, насколько четко определены полномочия и ответственность подразделений и работников аппарата управления. Поэтому контроль наиболее успешен тогда, когда он адекватен природе и требованиям, уровню организации и характеру деятельности контролируемого объекта.

Помимо общих для  всех систем черт контроль имеет немало особенностей применительно к разным системам управления и к разным видам управленческой деятельности. Целесообразно выделить следующие основные аспекты контроля:

• способы осуществления, включая методы сбора и оценки аналитической информации;
• субъекты контрольной деятельности;
• объекты контроля. [21]

В случае трудностей с  осуществлением постоянного контроля за всей деятельностью системы управления большое значение приобретает выбор объектов контроля. При этом необходимо тщательно вычленить период, охватываемый контролем; произвести оценки различных вариантов выбора объектов контроля; определить значимость избранного объекта контроля для деятельности всей системы в целом.

Важно, чтобы контроль был систематическим  и динамичным, охватывал все сферы общественной деятельности. Не может сопровождаться сколько-нибудь ощутимым эффектом  контроль, проводимый эпизодически, только при обнаружении каких-либо недостатков. В этом случае неизбежно ограничивается регулирующее воздействие контрольных действий, снижается их предупредительное значение  в укреплении дисциплины, воспитании у работников чувства ответственности за результаты своей работы. Конечно, всякого рода «сигналы» о неблагополучии могут служить поводом для контрольных действий, однако гораздо больше пользы приносит систематический контроль.

Выделяют три, отличающиеся по структуре деятельности и целям, основных вида контроля: предварительный, текущий и заключительный. [18]

Все эти виды контроля схожи по форме осуществления, так  как имеют одну и ту же цель: способствовать тому, чтобы фактически получаемые результаты были как можно ближе к требуемым. Различаются они только временем осуществления (рис. 1)

Время

Рис. 1. Время осуществления основных видов контроля

Предварительный (опережающий) контроль осуществляется до фактического начала исполнения распоряжений. Этот вид контроля позволяет компенсировать инерционность системы и базируется на предвидении.

Предварительный контроль представляет собой планирование и создание организационных  структур, их взаимодействие и координацию  в осуществлении контроля исполнения постановлений и распоряжений.

Использование предварительного контроля предполагает контроль над  вводными переменными и прогноз развития ситуации. Сложность состоит в том, чтобы правильно определить эти переменные, построить модель процесса, отразить в этой модели динамику, организовать отбор данных о вводных переменных, осуществить оценку вводных данных в контексте их контрольных значений, наметить и осуществить корректирующие мероприятия.

Одним из важнейших этапов предварительного контроля является установление стандартов выполнения, то есть показателей эффективности, на основании которых происходит оценка работы подразделений по исполнению документов. Основными средствами осуществления предварительного контроля является реализация (не создание, а именно реализация) определенных правил, процедур и линий поведения. Поскольку правила и линии поведения вырабатываются для обеспечения выполнения распорядительных документов, то их строгое соблюдение - это способ убедиться, что работа развивается в заданном направлении. Поэтому на практике необходимо определить правила делопроизводства в контрольной области, которые должны быть едиными для всех подразделений, писать четкие, недвусмысленные должностные инструкции, эффективно доводить формулировки целей до подчиненных, набирать в административный аппарат управления квалифицированных людей, все это будет увеличивать вероятность того, что организационная структура будет работать на реальное исполнение документов.

Текущий контроль предполагает три этапа:

1. Установление нормативов, по которым определяется исполнение распорядительного документа.

2. Сопоставление фактической  деятельности с нормативами.

3. Корректирование отклонений  от цели, предусмотренной в документе, или от норматива. [18]

 Текущий контроль не проводится одновременно с выполнением самой работы. Скорее он базируется на измерении фактических результатов, полученных после проведения работы, направленной на выполнение распорядительного документа. Для того, чтобы осуществлять текущий контроль, таким образом, аппарату управления необходима обратная связь, т.е. данные о полученных результатах.

  Реализация этого контура обратной связи в реальном масштабе времени обладает некоторой инерцией. За счет потерь и отсрочки корректирующих воздействий возможно усугубление положения, переход его в новое, подчас более грозное качество.  

Заключительный контроль исполнения (контроль выполнения или  результирующий контроль) ставит своей целью определение степени соответствия конечного результата после исполнения документа ожидаемому результату. Хотя воздействовать на результаты уже невозможно, он целесообразен и очень важен, так как на его основе возможны выводы, способствующие разработке мероприятий по совершенствованию исполнения распоряжений. В рамках заключительного контроля обратная связь используется после того, как работа выполнена. Либо сразу по завершению контролируемой деятельности, либо по истечении определенного заранее периода времени фактически  полученные результаты сравнивают с требуемыми.

В практической деятельности итог заключительного контроля состоит не только в оценке деятельности конкретных подразделений, которые исполняли данный распорядительный документ, но и в выводах, в обобщенной форме вскрывающих причины отклонений, если таковые выявлены, а также в определении пути и механизмов устранения причин, их породивших. Как правило, делаются выводы о необходимости применения соответствующих санкций в отношении исполнителей или организаторов исполнения. В тех случаях, когда основное внимание результирующего контроля сосредоточено на выявлении и распространении положительного опыта, должно быть сделано заключение относительно условий и механизмов, позволивших достичь соответствующих результатов, а также относительно оценки и мер стимулирования исполнителей.

Осуществление ряда взаимосвязанных контрольных функций позволяет комплексно рассматривать контролирование как единый, непрерывный процесс, характерный для любых ситуаций. В этом процессе можно выделить три логических этапа. Первый этап связан с установлением норм (стандартов) и критериев, по которым должен оцениваться итог деятельности. Второй этап состоит в сопоставлении полученных результатов с нормами, по которым нужно оценивать работу. Третий этап заключается в том, чтобы на основе полученных результатов принять управленческие решения по исправлению допущенных отклонений от норм, если достигнутые результаты существенно отличаются от них. 

Нормы (стандарты) надо устанавливать  прежде, чем можно будет сделать какую бы то ни было оценку. Если контроль задумывался как слежение (мониторинг) или регулирование плана, то должна быть заранее установлена цель, на которую направлены планируемые усилия. Оцениваемые результаты должны быть взяты в отношении к чему-либо (к цели) – или же они будут ничего незначащими статистическими данными. Невозможность выразить количественно показатель цели управления не должна служить причиной того, чтобы не устанавливать вообще контрольных стандартов. Даже субъективный показатель при условии, что осознается его ограниченность, лучше, чем ничего. [29]

На этапе сопоставления  полученных результатов с установленными нормами, определяется, насколько достигнутые  результаты соответствуют ожиданиям, насколько допустимы или относительно безопасны отклонения от норм. Одна из отличительных черт хорошего стандарта системы контроля состоит в том, что в нем содержатся реалистичные допуски параметров цели (они должны соответствовать контролируемому объекту).

 Руководство устанавливает  масштаб допустимых отклонений, в пределах которого отклонение полученных результатов от намеченных не должно вызывать тревоги. Но, если масштаб взят слишком мелкий, то контрольные органы будут реагировать на очень небольшие отклонения, что весьма разорительно, и требует много времени. Такая система контроля может парализовать и дезорганизовать работу организации и будет скорее препятствовать, чем помогать достижению целей, предусмотренных в распорядительных документах. В подобных ситуациях достигается высокая степень контроля, но процесс контроля превращается, наоборот, в тормоз. Многие государственные программы были признаны неэффективными именно потому, что большая часть денег тратилась на управление программой и на обеспечение надлежащего контроля за ней, а не на реализацию сути самой программы. В таких случаях объектом контроля являлся в основном срок исполнения, а не содержание и надлежащее качество исполнения.

На третьем этапе  руководство должно выбрать одну из трех линий поведения: ничего не предпринимать, устранить отклонение или пересмотреть стандарт. Основная цель контроля состоит в том, чтобы добиться такого положения, при котором процесс управления  в администрации действительно заставлял бы ее функционировать в соответствии с целями, предусмотренными в постановлениях и распоряжениях. Если сопоставление фактических результатов со стандартами говорит о том, что цели, установленные в распорядительных документах достигаются, лучше всего ничего не предпринимать. В управлении нельзя, однако, рассчитывать на то, что случившиеся один раз, повторится снова. Если система контроля показала, что какое-то постановление или распоряжение исполняется хорошо, необходимо продолжать измерять результаты, повторяя цикл контроля.

    Система контроля, которая не позволяет устранить  серьезные отклонения прежде, чем они перерастут в крупные проблемы, бессмысленна.[20] Естественно, что проводимая корректировка должна концентрироваться на устранении настоящей причины отклонения. Но поскольку, однако, большая часть работы по выполнению документов в администрации является результатом объединенных усилий групп людей, то абсолютно точно определить корни той или иной проблемы не всегда представляется возможным. Важно подчеркнуть, что причиной возникающих проблем может быть любая переменная величина и что вклад в отклонение полученных результатов от желаемых может давать сочетание различных факторов. Поэтому нельзя выбрать какое-то одно корректирующее действие только потому, что оно решает возникшую проблему. Прежде, чем выбирать корректирующее действие, необходимо взвесить все имеющие отношение к данной проблеме, внутренние переменные и их взаимосвязи. Поскольку все подразделения администрации, так или иначе, связаны между собой, любое крупное изменение в одном из них затронет и другие. Вот почему надо вначале убедиться, что предпринимаемое корректирующее действие не создаст дополнительных трудностей, но поможет их разрешить.

На заключительном этапе  контроля оценивается его эффективность.

Система эффективного контроля – это такая система, которая  дает нужную информацию до того, как  разовьется кризис. Контроль, также как и планы, должен быть гибким и приспосабливаться к происходящим изменениям.

Наиболее эффективный  контроль – это простейший контроль, с точки зрения тех целей, для  которых он предназначен. Простейшие методы контроля требуют меньших усилий и более экономичны. Но самое важное состоит в том, что если система контроля слишком сложна и люди не понимают и не поддерживают ее, то такая система контроля не может быть эффективной. [24]

Если суммарные затраты  на систему контроля превосходят  создаваемые ею преимущества, организации лучше не использовать эту систему контроля. Контроль должен быть экономичным. Затраты на систему контроля состоят из затрат времени, расходуемого на сбор, передачу и анализ информации, а также из затрат на все виды оборудования, используемого для осуществления контроля, и затрат на хранение, передачу и поиск информации, связанной с вопросами контроля. Один из способов возможного увеличения экономической эффективности контроля состоит в использовании метода управления по принципу исключения, который характеризуется тем, что система контроля срабатывает только при наличии существенных отклонений от стандартов. Например, система контроля администрации должна реагировать только тогда, когда большинство пунктов распорядительного документа не выполняется эффективно и в определенные сроки в силу известных причин.

Измерение результатов, позволяющих установить, насколько  удалось соблюсти установленные  стандарты, - это самый трудный  и самый дорогостоящий элемент контроля. Для того чтобы стать эффективной, система контроля должна соответствовать тому виду деятельности, который подвергается контролю. Так как контроль исполнения распорядительных документов охватывает все сферы деятельности администрации, то здесь нужны единые стандарты, такие как сроки поступления информации об исполнении, степень выполнения каждого пункта распоряжения или постановления и другие.

Выбор подходящей единицы  измерения - это зачастую наиболее легкая часть проведения контрольных измерений, обеспечивающих, в конечном счете, и весь контроль, достижение целей руководства администрации. Равно важно, чтобы скорость, частота и точность измерений тоже были согласованы с деятельностью, подлежащей контролю. Однако любая система сбора и обработки информации относительно дорога. Стоимость проведения измерений зачастую является наиболее крупным элементом затрат во всем процессе контроля.

Необходимым условием любой  контрольной деятельности всегда являлась и будет являться своевременная и достоверная информация. Взаимодействие и координация органов государственного управления и контроля невозможна без обмена информацией между ними.

Распространение информации играет ключевую роль в обеспечении  эффективности контроля. Для того чтобы система контроля действовала  эффективно, необходимо обязательно доводить до сведения работников, выполняющих постановления и распоряжения как установленные стандарты, так и достигнутые результаты исполнения. Подобная информация должна быть точной, достоверной, поступать вовремя и доводиться до сведения ответственных за соответствующий участок работников в виде, легко позволяющем принять необходимые решения и действия, обязательно соблюдая установленные рамки конфиденциальности. Желательно также обеспечит эффективную связь между теми, кто устанавливает стандарты и теми, кто должен их выполнять.

Заключительная стадия этапа сопоставления заключается  в оценке информации о полученных результатах. Необходимо решить нужная ли информация получена и важна ли она. Важная информация - это такая информация, которая адекватно описывает исследуемое явление и существенно необходима для принятия правильного решения. Часто оценка информации определяется политикой руководства администрации. Цель этой оценки состоит в том, чтобы принять решение - необходимо ли действовать, и если да, то как.

Таким образом, теория менеджмента  рассматривает контроль как совокупность взаимосвязанных этапов, с четко определенными процедурами на каждом из этапов. Выполнение этих процедур является необходимым условием эффективного контроля.

1.2. Особенности организации контроля в системах 
государственного и муниципального управления.

Менеджмент традиционно  связывают с коммерческими организациями. В то же время все основные закономерности общего менеджмента, рассматриваемые в классических учебниках и руководствах, проявляются и в управлении государственными и муниципальными организациями. Менеджмент в государственной и муниципальной службе имеет много общего с менеджментом в коммерческой фирме. Но в то же время менеджмент в государственной службе представляет собой один из видов специального менеджмента, который изучает особенные черты, специфику проявления функций, а также особые закономерности и тенденции, отличающие менеджмент в государственной и муниципальной службе от менеджмента в других сферах. [25]

Особенности менеджмента в государственной и муниципальной службе проявляются, прежде всего, в целях, методах оценки результатов, отчетности, процедурах контроля, ответственности и системах стимулов. Реализация каждой функции менеджмента в государственной и муниципальной службе обладает соответствующей спецификой:

- планирование и прогноз  в муниципальных учреждениях  обычно исходят из целей, устанавливаемых вышестоящими органами,

- организация государственной  и муниципальной службы, как правило,  имеет более иерархическую структуру и соответствующие ей управленческие процедуры. Поэтому в рамках государственной службы складывается особый административно-бюрократический стиль управления, который, впрочем, имеет много общего со стилем управления в больших коммерческих организациях;

- мотивация в государственной  и муниципальной службе в меньшей степени основывается на денежном вознаграждении и большей мере на стимулах не денежного характера (престиж, выполнение важной работы, стабильность и пр.);

- контроль и оценка результатов в рамках государственной и муниципальной службы осуществляются вышестоящими структурными единицами и одновременно людьми как непосредственно, так и с помощью средств массовой информации и общественных организаций. Контроль на государственной и муниципальной  службе носит более объемлющий характер, чем в коммерческой организации.

Специфика менеджмента  в муниципальной службе часто  обозначается емкими терминами «администрирование», в которой ключевыми характеристиками менеджмента являются:

- следование инструкциям;

- разделение на тех,  кто выдает инструкции, и тех,  кто их выполняет;

- концентрация власти  и политической воли;

- ограничение свободы;

- административный контроль;

- авторитарный стиль  управления.

Особенности контроля исполнения управленческих решений особенно четко проявляются в принципах и требованиях,  предъявляемым к осуществлению контроля в органах государственного и муниципального управления.

 Контроль базируется  на общих и частных принципах  контроля исполнения распорядительных документов органов государственного и муниципального управления. Из каждого принципа вытекает определенное требование, которым следует руководствоваться при осуществлении контроля в органах государственного и муниципального управления.

По мнению профессора А.И. Радченко, к общим принципам контроля в органах государственного и муниципального управления относится:

- массовость контроля. Из этого принципа вытекает  требование обеспечения в необходимых случаях привлечения к контролю органов государственного и муниципального управления широких слоев населения;

- повсеместность контроля, означающего, что он имеет место  везде, производится повсюду.  Он формулирует требование обеспечения  контроля органов государственного  и муниципального управления  во всех сферах их деятельности. Это такой контроль, от которого "некуда будет деться";

- всесторонность контроля, предполагающая осуществление контроля  органов управления с учетом  всей полноты требований к  ним. Он означает охват и  проверку всех сторон, граней  подконтрольного объекта управления. Такой контроль включает в себя возможность многоцелевого, разнообразного применения контроля. Этот принцип требует, чтобы наряду с освещением всех граней, обеспечивал возможность выявления резервов совершенствования управления подконтрольных объектов;

- реальность контроля, предусматривающая требование осуществления  действительного, а не мнимого  контроля, базирующегося на фактах, а не домыслах, предположениях;

- объективность контроля, требующая беспристрастной оценки  результатов контроля органов управления, исключения трактования этих результатов в угоду кого-то или чего-то, не терпящая субъективизма в отношении к объекту контроля и связанных с ним лиц;

- результативность контроля, определяющего необходимость получения конкретного итога от действий по контролю органов управления, выраженного в определенных количественных и качественных показателях, характеризующих уровень достижения целей и задач контролируемого объекта, без которого контроль становится бессмысленным;