Эволюция законодательного и нормативного регулирования делопроизводственных процессов

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

(дипломная работа)

на тему «Эволюция законодательного и нормативного регулирования делопроизводственных процессов»

Содержание

Введение          3

ГЛАВА 1. Особенности делопроизводства в российской империи         7

1.1. Канцелярия в структуре  министерства XIX века

1.2.  Первые теоретические  работы по делопроизводству

1.3. Появление женского  труда в управленческом аппарате  и первые рационализаторские  работы

ГЛАВА 2. Законодательное и нормативное регулирование делопроизводственных процессов в советский период        16

2.1 Внедрение принципов  НОТ в сферу управления

2.2 Развертывание рационализаторских  работ по делопроизводству и  начало научных разработок по  делопроизводству

2.3. Подготовка кадров  высшей квалификации (МГИАИ)

ГЛАВА 3. Законодательное регулирование делопроизводства в Российской Федерации   36

3.1. Законодательное регулирование  направлений деятельности государственных и негосударственных организаций и регламентация документирования и порядка работы с документами.

3.2. Сущность, причины проблем  документоведения на современном  этапе.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ         60

Список источников и литературы    63

Введение

Документированная информация составляет основу управления, его эффективность в значительной степени базируется на производстве и потреблении информации. В современном обществе информация стала полноценным ресурсом производства, важным элементом социальной и политической жизни общества. Качество информации определяет качество управления, поскольку информация, как кровеносная система, пронизывает все органы управления, обеспечивая их энергетическим потенциалом и приводя в целенаправленное движение.

Информация фиксируется в документах, которые придают ей организационную форму и перемещают ее во времени и пространстве. Документы и документная информация лежат в основе управленческих решений и являются их материальным воплощением, обеспечивают юридической силой и тем самым способствуют их исполнению.

Проблемы документирования деятельности организаций и управления документацией являются столь же древними, как сами документы 'и управление. В настоящее время данная проблема актуализируется стремительным развитием новых информационных технологий, ускоренной информатизацией общества.

Непрерывный рост объемов документации во всем мире, все более широкое применение электронно-вычислительной техники при обработке информации, использование небумажных носителей и другие объективные факторы приводят специалистов к выводу о необходимости поиска новых возможностей овладения и управления документированной информацией. Сосредоточив свое внимание на проблеме управления документацией в организациях, мы выбрали актуальное на современном этапе направление научного исследования, имеющее теоретическое и практическое значение.

Для современного документоведения важны исследования возможностей современных информационных технологий с точки зрения их использования в управлении документацией. Необходимы анализ накопленных достижений в области теории и практики документоведения, выявление тенденций их дальнейшего развития и получение на этой базе новых научных результатов.

Выбор темы настоящего исследования обусловлен несколькими факторами:

во-первых, наличием социального заказа общества, связанным с необходимостью упорядочения документальной среды как средства повышения эффективности управления, прежде всего, государственного;

во-вторых, потребностью архивной службы России в глубокой проработке взаимосвязанных проблем документоведения и архивоведения в новых условиях для трансформации их в прикладные научные разработки;

в-третьих, возрастающими темпами информатизации России и актуальными задачами вхождения ее в мировое информационное пространство, в том числе в сфере управления документацией.

Решение проблемы управления документацией в современных условиях, по нашему мнению, позволит целенаправленно формировать информационные ресурсы организаций, обеспечить их эффективное функционирование, а также открыть доступ потребителям к информационным ресурсам с наименьшими затратами времени, труда и средств.

Федеральные законы, определяющие  нормы работы с документами и использования информации явились источниковой базой при проведении исследования по заданной теме. Это такие нормативные документы как ФЗ « Об информатизации, информационных технологиях  и защите информации», ФЗ «Об электронной подписи», ФЗ «О персональных данных», ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» и другие.

В рамках исследования были изучены положения стандартов по управлению информацией и документацией.  Это стандарт на терминологию делопроизводства, архивного дела и электронного обмена информацией.  Также в исследовании  применяется стандарт  15489, определяющий  общие требования  к оформлению и управлению документами и их метаданными и стандарт  53898-201, определяющий  формат электронных сообщений.

Понятия в области документооборота, его классификация, материалы по вопросам внедрения электронного документооборота содержат работы таких ученных, как Баласанян В.Э., Ларин М.В., Кузнецов  С.Л.,  Бобылева М.П., Рысков О.И.,   Янковая В.Ф.  Исследования перечисленных авторов содержат анализ нормативно-методических материалов по управлению документацией, истории развития   автоматизации делопроизводства.

При проведении исследования были изучены периодические издания.

Это статьи, которые были опубликованы  в журналах «Делопроизводство», «Секретарское дело», «Справочник секретаря и офис-менеджера», «Современные технологии  делопроизводства и документооборота», «Кадровик. Кадровое делопроизводство». В работе были использованы статьи таких ученных как Князева Т.В., Бобылева М.П., Ларин М.В., которые предлагают критерии при выборе системы.

Цель работы - проанализировать историю документоведения его эволюцию в XIX-XXI вв. с определением основных этапов.

Основные задачи исследования:

изучить историю отечественного делопроизводства и эволюции документа как базы современного управления документацией;

рассмотреть принципы создания общегосударственной системы управления документацией и вопросов ее правового обеспечения;

Хронологические рамки данного исследования охватывают период с XIX-XXI вв..

Методологическая база исследования основывается  на задачах исследования и опирается на метод системного и сравнительного анализа. Исследование строится по принципам  объективности, вследствие чего достигается анализ фактического материала; системности, что позволило упорядочить разнообразную информацию по теме исследования.

Структура работы состоит  из введения, трех глав, разделенных на параграфы, заключения и списка использованных источников и литературы.

ГЛАВА 1. Особенности делопроизводства в российской империи

1. Канцелярия в структуре министерства XIX века.

XIX век приносит крупную реформу государственного аппарата – создание министерств, работу которых регулировал законодательный акт «Общее учреждение министерств» 1811 года. С точки зрения управленца и особенно документоведа, это очень интересный организационный документ, продолжавший вслед за Генеральным регламентом определять порядок работы центрального государственного аппарата. Рассмотрим его с позиции нашей профессии.

Состоит «Общее учреждение министерств» из 401 параграфа, а весь текст делится на две почти равные по количеству параграфов части:

- часть первая – образование  министерств (параграфы 1 – 204);

- часть вторая – общий  наказ министерствам (параграфы 205 – 401).

Их анализ показывает, что в первой части в главе 1, включающей § 1-3, названы министерства; в главе 2 (§ 4-15) указан предел ведения каждого министерства; в главе 3 (§ 16-47) определена структура министерства, причем среди указанных пяти главных частей министерства четвертой названа канцелярия министра, а в § 35-38 этой главы раскрыт состав канцелярии. Глава 4 касается порядка определения, увольнения и производства в чины служащих министерства всех рангов, и самая большая глава 5 (§ 61-201), занимающая большую часть текста части 1, детально расписывает порядок производства дел в министерстве, то есть делопроизводственные вопросы.

В соответствии с «Общим учреждением министерств» работа с документами начинается с «вступления дел», и далее подробно разбираются все варианты их движения в канцелярии министра, в департаментах, а заканчивается глава ревизией дел. Таким образом, даже самый беглый просмотр закона 1811 года показывает, что в нем так же, как и в Генеральном регламенте, прежде всего, расписывается технология работы с документами, так как подготовка документов, их доклад руководству, согласование, утверждение, подписание, доведение до исполнителя и составляют суть работы аппарата министерства.

Канцелярия XIX века – достаточно сложное структурное подразделение, и, учитывая объемы работ с документами, она делится на отделения, столы, управляется директором и состоит из начальников отделений, секретарей и нужного числа писцов.

В департаментах «для общей связи письмоводства учреждается особенная канцелярия при директоре», возглавляемая «правителем канцелярии», и в ее состав входят: журналист, экзекутор, казначей и нужное число помощников.

Часть II «Общего учреждения министерств» посвящена распределению обязанностей в министерстве. В ней очерчивается степень и пределы власти министра, его взаимоотношения с властью законодательной, Государственным советом, Сенатом, другими министерствами и лицами, им равными, и с подчиненными им управлениями путем переписки, их ответственность; степень и пределы власти департаментов и их директоров и их взаимоотношения. Отдельную главу составляют обязанности канцелярии министра и ее директора. В соответствии с § 315 «главная обязанность канцелярии министра состоит в правильном распределении дел по департаментам и в исполнении приказаний министра по тем делам, кои не принадлежат ни к одному департаменту или кои министр предоставил собственному своему усмотрению и решению». Канцелярия возглавляется директором, который имеет те же права, какие принадлежат директору любого другого департамента.

В заключительной части «общего учреждения министерств» перечислены обязанности различных типов департаментов министерства, в том числе правителя канцелярии, секретарей, столоначальников, начальника архива и прочих канцелярских чинов, порядок их подчиненности и ответственности.

Так как составление документов в начале XIX века также проходит этап жесткого регламентирования, как по составу информации, излагаемой в документе, так и по структуре текста, не удивительно, что в конце «Общего учреждения министерств» после всех параграфов как приложение приведены «формы письмоводства»: форма сношения министров между собой и с лицами, им равными, и предписания лицам подчиненным; форма отношения и представления к министрам; форма предписания министров их департаментам; форма представления докладной записки от департамента к министру.

Таким образом, в этом важнейшем документе, определяющем порядок и стиль работы центрального аппарата России XIX века, вопросам делопроизводства отводится важнейшее место. Анализ законодательного акта показывает, что делопроизводство понимается как технология принятия и выработки решений, и канцелярия занимает подобающее ей место в структуре министерства, а директор канцелярии по чину равен директору любого функционального департамента.

Как указывает А. Ю. Конькова [25, с. 128], говоря о статусе секретарей в XIX веке, «нельзя не вспомнить о статс-секретарях, обер-секретарях и государственных секретарях. Конечно же, это был высший уровень общественной и сословной иерархии, а именно с 1-го по 5-й класс Табеля о рангах. С образованием Государственного совета в 1810 году в Государственной Канцелярии работают Государственный секретарь и статс-секретари. Государственный секретарь и статс-секретари, ведавшие делами каждого из четырех департаментов Совета, готовили дела к докладу в департаменте и общем собрании. На Государственного секретаря возлагалась ответственность за точность сведений, предлагавшихся Совету, ясность их изложения, составление всех документов. От него также зависели очередность рассмотрения документов, подготовка журналов, составление отчетов-меморий, доклад царю. О влиянии и даже некоторой власти Государственного секретаря свидетельствуют высказывания министра внутренних дел П. А. Валуева, который писал: «Члены Государственного совета – ничто, председатель – кое-что, государственный секретарь – все».

Во второй половине XIX века Государственный секретарь продолжает руководить канцелярией, а в штат Государственной канцелярии по-прежнему входят статс-секретари, заведующие канцелярией одного из департаментов Государственного совета. Обычно секретари носили форму, соответствующую их чину, и, подавая в отставку, увольнялись «с мундиром и пенсионом».

1.2.  Первые теоретические  работы по делопроизводству.

В середине XIX века появляются работы не только обобщающие практику делопроизводства, но и начинающие разрабатывать его теорию. К этим работам прежде всего относятся работы Н. В. Варадинова, В. Вельбрехта и И. И. Рихтера. Н. В. Варадинов делопроизводство рассматривал в связи с той деятельностью, которую оно документирует (отражает в документах), как бы обслуживает.

Основную группу делопроизводственной документации – «канцелярские дела и бумаги» - он определяет как «по форме написанные изложения, заключающие в себе всю деятельность известного места или лица» [26]. К канцелярским делам и бумагам он относит входящие дела и бумаги, докладные дела и бумаги, заключительные или определительные бумаги, исходящие дела и бумаги.

Выделив канцелярские дела и бумаги, распределив и описав их в соответствии с порядком производства дел, Н.В. Варадинов подчеркнул, что эти дела и бумаги составляют внутреннее письмоводство присутственного места на внешний контур через систему сношений, он, естественно, выделил группу сношений присутственных мест и должностных лиц, просительские дела и бумаги. Эти документы, если они поступают в учреждение, составляют совокупность документов, используемых в процессе производства дел, а если они отправляются из учреждения, то являются совокупностью документов, создаваемых в процессе исполнения дел (решений). [27, с. 79]

В. Вельбрехт делопроизводство определяет как «правила, которыми канцелярия руководствуется в составлении докладных записок, журналов, определений и актов вообще и исполнительных бумаг», иначе говоря, правила, которыми канцелярия руководствуется при документировании производства дел. Излагая эти правила, В. Вельбрехт выделяет разделы: докладные записки, последствия доклада, исполнительные бумаги, понятие о деле и книгах вообще. Он отмечает существенную разницу в процессе производства дел в присутственных местах (коллегиальный способ принятия решения) и в канцеляриях «начальствующих лиц» (принятие единоличных решений). Вызванные этим различия в процессе производства дел, включая и процессы документирования, прослеживаются им по всем стадиям: от рассмотрения дела до его исполнения. Важно, что и формы документов, в которых фиксируется процесс рассмотрения, решения и исполнения дела, даются В. Вельбрехтом в соответствии с выделенными этапами.

Задача канцелярии – «доложить дело», что осуществляется посредством составления докладной записки – пространной или краткой. Это этап сбора и анализа информации и подготовки дела к рассмотрению и решению. Следствием доклада является приговор, который в присутственных местах фиксируется в журналах и определениях, а в канцеляриях «начальствующих лиц» в письменном мнении, составляемом по резолюции начальника. Эта стадия соответствует этапу принятия решения и его документирования. Последний этап – исполнение принятого решения. Кроме того, В. Вельбрехт приводит формы документов, поступающих в учреждение и подлежащих рассмотрению властей, - указы, рапорты, предписания, сношения и другие установленные законом документы. Описание совокупности этих документов имеет смысл для формирования представлений о системе документов, которые использовались в процессе производства дела, а в некоторых случаях инициировали рассмотрение дела.

Последние разделы работы В. Вельбрехта затрагивают правила ведения книг, реестров и формирования дел. С точки зрения делопроизводства – это раздел, касающийся организации документооборота, точнее, его документирования – письменной фиксации движения документов в определенных, установленных для этого формах. В этом же аспекте рассматривается и понятие дела «как составленное по определенным правилам и относящееся к известному предмету собрание бумаг, бывших в рассмотрении учреждения и заключающих в себе выражение его решений».

Ф. Наливкин в «Руководстве к сочинению писем и бумаг», вышедшем в 1847 году, пишет: «Искусство сочинять письма и бумаги может иметь свою теорию точно так же, как и всякое искусство».

В конце XIX века И.И. Рихтер предпринимает первую попытку применения десятичной системы классификации документов казенных железных дорог.

Со второй половины XIX века активно развиваются новые структуры управления (в банках, трестах, синдикатах, специальных органах надзора, многочисленных комитетах, комиссиях, советах и т.д.). Они требовали большого числа секретарей и других канцелярских работников для ведения их дел. Подготовка канцелярских работников в начале XIX века проходила в самих министерствах. Согласно § 47 «Общего учреждения министерств» «министерския канцелярии и департаменты могут иметь некоторое число молодых людей сверх штата для приобучения их делам по разным частям ведения министерств и департаментов». В середине XIX века появляются школы стенографистов, в 1868 году в Харькове были созданы специальные курсы подготовки секретарей [28, С. 125], в конце века открываются курсы машинописи.

В конце XIX века появляются специальные периодические издания для работников служб делопроизводства. Так, с 1884 года выходили специальные журналы «Вестник контор и канцелярий», «Бюллетень конторщика», «Машинопись», «Стенография».

1.3 Появление женского  труда в управленческом аппарате  и первые рационализаторские  работы.

Во второй половине XIX века в сфере управления начинает использоваться труд женщин, что было связано с появлением новых средств связи – телеграфа и телефона.

В 1865 году были утверждены «Временные правила о порядке определения лиц женского пола на должности телеграфистов», а в 1874 году установлены нормы численности женщин, которые могли занимать должности телеграфистов 3-го разряда. Успешность работы женщин в телеграфной системе способствовала расширению сферы применения женского труда, и «Именным указом» от 29 ноября 1869 года женщины, из числа окончивших курс в педагогических классах или высших женских заведениях ведомства Императрицы Марии, стали допускаться на должности секретарей и бухгалтеров, но только в данном ведомстве. [29, с. 66-71]

В начале XX века в свете общих преобразований права женщин на государственную службу были значительно расширены, и в 1905 году женщинам разрешили работать в канцелярии Государственной думы «по письмоводству и счетоводству». Но главным образом в Думе женщины работали как стенографистки.

Научно-технический прогресс в XIX веке вторгается и в сферу управления, меняя стиль работы канцелярии. Появление новых средств связи (телеграфа и в конце века телефона), аппаратов для размножения документов и особенно активное внедрение пишущих машин меняют состав канцелярий. К работе управленческого аппарата предъявляются требования большей оперативности, которая может быть достигнута только за счет более быстрой обработки и доставки документов, более тщательного их анализа и сбора информации, необходимой для решения вопросов, и более качественного и быстрого составления документов. Ведомства расписывают работу с документами уже в своих конкретных должностных инструкциях и начинают предпринимать попытки улучшить работу с документами в рамках ведомства (например, военное ведомство, Министерство путей сообщения). Можно сказать, что с последней четверти XIX века начинается поиск путей рационализации делопроизводства на базе внедрения средств механизации. Однако эту работу прерывает начавшаяся первая мировая война, а затем Октябрьская революция.

Рубежом в развитии специальности в России можно считать резолюцию 1917 года, приведшую к кардинальной смене власти и соответственно всей системы государственного аппарата управления.

ГЛАВА 2. Законодательное и нормативное регулирование делопроизводственных процессов в советский период

2.1 Внедрение принципов  НОТ в сферу управления

Рубежом в развитии специальности по документационному обеспечению деятельности управленческого аппарата (делопроизводству) в России можно считать революцию 1917 года, приведшую к кардинальной смене власти и соответственно всей системы государственного аппарата управления.

Министерства сменили комиссариаты (наркоматы), Совет Министров – Совет Народных комиссаров (Совнарком). Аналогично изменились органы власти и управления на местах. На место квалифицированного и обученного управленческого аппарата были призваны наиболее грамотные рабочие и солдаты, не знающие работы управленческой, и чаще всего недостаточно грамотные для ее выполнения. В результате общий уровень работы управленческого аппарата резко падает. В то же время начинает постепенно складываться командная система управления, где абсолютно все права и ответственность сосредотачиваются у руководителя. Канцелярия теряет положение одного из главных структурных подразделений в аппарате, и соответственно все ее работники начинают рассматриваться только как технический персонал, к работе в ней привлекаются лица, не имеющие достаточного образования. Эта тенденция сохраняется в течение многих десятилетий.

Вместе с тем очень скоро обнаруживается, что сбои в работе с документами влекут за собой крупные просчеты в управлении в целом, и вопросами организации работы управленческого аппарата и делопроизводства с начала 1920-х годов начинают заниматься на высоком государственном уровне.

Эти же годы характерны для Америки и Европы широким внедрением принципов научной организации труда (НОТ), которые предполагают изучение трудовых процессов, раскладывание их на части до простейших операций, отработки каждой из них и расчета норм выработки на каждую операцию.

В начале 1920-х годов по инициативе председателя правительства (Совнаркома) В. И. Ленина принципы научной организации труда начинают внедряться в России и в сферу управления, для чего в 1922 году при Наркомате рабоче-крестьянской инспекции (НК РКИ) создается Отдел нормализации счетоводства, делопроизводства и складского дела в составе общего управления этого наркомата. Его деятельность можно считать началом государственной разработки проблемы совершенствования стиля работы государственного аппарата и, в первую очередь, постановки делопроизводства, так как в этот период делопроизводство рассматривается как техника управления. [30, С. 86-88]

Следя за первыми шагами НК РКИ в области совершенствования работы государственного аппарата, правительство летом 1922 года ставит вопрос о коренном изменении методов его деятельности. 1 сентября 1922 года В. И. Ленин пишет письмо заместителю наркома РКИ В. А. Аванесову, находящемуся в это время в Германии:

«Достать литературу надо и немецкую, и американскую. Собрать все сколько-нибудь ценное, особенно по части нормализации работы бюрократической (порядок обмена бумажек; формы; контроль; переписка на машинке; запросы и ответы и т.д. и т.п.)… Я считаю, что нормализацию бумажной работы мы должны выработать, и ее потом применять всюду. Это самое важное. Если Вас пустят посмотреть одно из лучших учреждений в Германии или Норвегии, стоит остаться на недельку.

Главное: нормы (т.е. сколько человек на такую-то сумму работы)». [31, С. 277-278]

21-23 сентября 1922 года отделом  нормализации была проведена Первая московская инициативная конференция по нормализации техники управления. На конференции с основным теоретическим докладом выступил заведующий отделом нормализации Н. А. Витке, обосновавший роль и перспективы развития отдела как опорного центра изысканий самих учреждений в области совершенствования делопроизводства. Отдел нормализации представил на конференции первую большую методическую работу – две инструкции: по обследованию делопроизводства и ревизии складского хозяйства.

Надо сразу же указать, что, совершенствуя работу госаппарата, упор всегда делался и делается сегодня, прежде всего, на информационно-документационное обеспечение его деятельности, то есть делопроизводство, поэтому и отдел нормализации в первую очередь занимался контролем исполнения бумаг и ускорением их прохождения по инстанциям, то есть документооборотом.

Однако один отдел был не в состоянии решать все задачи по совершенствованию работы госаппарата, и председатель СНК В. И. Ленин, считая работу по совершенствованию госаппарата важнейшей для советского правительства, в статьях «Как нам реорганизовать Рабкрин» и «Лучше меньше, да лучше» развивает идеи реорганизации Рабкрина, слияния его с Центральной контрольной комиссией (ЦКК РКП (б)) с целью возложения на этот орган, как его основной задачи – совершенствование госаппарата.

XII съезд РКП (б) в 1923 году реализует эти предложения В. И. Ленина, создав объединенный партийно-государственный орган ЦКК-НК РКИ с главной функцией - постоянное совершенствование государственного аппарата методами НОТ.

В объединенном ЦКК-НК РКИ было образовано Управление по улучшению госаппарата, которому было поручено руководство всем движением НОТ в стране. [32, С. 19-23]

Таким образом, с начала 1920-х годов появляется новое рационализаторское направление работ в постановке делопроизводства.

2.2 Развертывание рационализаторских  работ по делопроизводству и  начало научных разработок по  делопроизводству

Практическая рационализаторская работа проводилась Отделом административной техники. Эта работа требовала больших усилий и большого количества работников. Для удовлетворения широкого спроса со стороны государственных учреждений, организаций, предприятий на рационализаторские работы при НК РКИ СССР в 1925 году создается акционерное общество – Государственное бюро организационного строительства «Оргстрой», деятельность которого была построена на началах хозрасчета и самоокупаемости. В качестве пайщиков привлекались государственные учреждения, предприятия и организации. [33, С. 90-93]

В задачи «Оргстроя» входило: реорганизация и постановка в учреждениях и на предприятиях делопроизводства и архива; разработка проектов административных структур учреждений и их частей; конструирование и издание бланков, форм документов, инструкций, руководств; снабжение учреждений и предприятий канцелярским оборудованием, мебелью, пишущими и счетными машинками; организация курсов по подготовке практических работников для всех видов административной и конторской работы. «Оргстрой» быстро развернул свою деятельность и уже к 15 июня 1925 года провел 79 работ в 61 учреждении.