Государственное регулирование деятельности общественных объединений в современной России (региональный аспект: на примере Санкт-Петербу

Федеральное государственное образовательное  учреждение

высшего профессионального образования 

СЕВЕРО-ЗАПАДНАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ 
 
 

КАФЕДРА

ГОСУДАРСТВЕННОГО  И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ 
 
 
 

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

Государственное регулирование деятельности общественных объединений 
в современной России (региональный аспект: на примере Санкт-Петербурга) 
 

Санкт-Петербург

2009 г.

ОГЛАВЛЕНИЕ 
 
 

ВВЕДЕНИЕ 

     Актуальность  темы исследования. Проблема государственного регулирования деятельности общественных объединений в современной России обусловлена значимостью общественных объединений в правовом государстве.

     На  современном этапе формирования и развития гражданского общества в  России, его демократизации большое  значение имеет общественный сектор. Возрастает роль общественных объединений. Они являются мощным фактором интеграции, социально-политической 
и культурной консолидации нашего региона.

     Одна  из основных проблем, которая выходит  на передний план 
и требует предметного решения, – повышение социальной роли личности, реальное участие граждан, их объединений в управлении делами государства, превращение человека из объекта в субъект общественной жизни.

     В послании Президента РФ Д.А. Медведева  Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 года поставлена задача обеспечить широкое участие граждан и общественных объединений в решении задач нового этапа развития страны.

      Вопросы регулирования деятельности общественных объединений 
в силу Конституции РФ находятся в совместном ведении Федерации 
и субъектов РФ. В этой связи, на уровне субъектов РФ сложилась обширная юридическая практика в сфере обеспечения прав и законных интересов граждан на создание и участие в деятельности различных общественных объединений и негосударственных некоммерческих организаций. Наиболее характерным примером такой нормотворческой деятельности субъектов РФ является Санкт-Петербург. В Санкт-Петербурге принят целый ряд нормативных правовых актов, регулирующих отдельные аспекты деятельности НКО: предоставление налоговых льгот, различные меры государственной поддержки и пр. Основным документов в данной сфере 
в Санкт-Петербурге является Концепциям взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга с общественными объединениями и иными некоммерческими организациями «Общественно-государственное партнерство» на 2008-2011 годы.¹

     Правительство Санкт-Петербурга постоянно ведет  поиск форм взаимодействия с общественными  объединениями в современных  условиях. Они касаются, в первую очередь, вопросов взаимодействия и  сотрудничества в области социальной защиты населения, включая благотворительную деятельность, нравственного и патриотического воспитания молодежи, укрепления межнациональных отношений.

     Развиваются такие формы сотрудничества органов  власти 
и общественного сектора, как договоры, соглашения, совместные программы и мероприятия, конференции, «круглые столы».

      Цель  работы. Целью данной работы является комплексное исследование государственного регулирования деятельности общественных объединений в современной России (региональный аспект: на примере Санкт-Петербурга).

      Для реализации поставленной цели, необходимо решить следующие задачи:

• рассмотреть эволюцию роли и функций общественных объединений;
• рассмотреть общественные объединения в системе норм международного права;
• рассмотреть особенности деятельности общественных объединений в Российской Федерации;
• рассмотреть государственную политику Санкт-Петербурга 
  в отношении общественных объединений, на примере деятельности Общественной региональной творческой организации Союза дизайнеров России «Санкт-Петербургского Союза дизайнеров».

      Объект  исследования. Объектом исследования является место общественных объединений в современном российском обществе.

      Предмет исследования. Предмет исследования составляет регулирование государством социальных функций общественных объединений в современной России.

      Общественная  организация подразумевает добровольное, самоуправляющееся, надлежащим образом  оформленное объединение граждан, регулярно действующее для реализации своих интересов: социально-экономических, культурных и политических целей непроизводственного и некоммерческого характера. Непосредственной предпосылкой возникновения общественных организаций является обычно наличие всевозможных кружков, объединяющих лиц с определенными интересами и взглядами.² Огромное значение для понимания роли общественных организаций имеет вопрос об отношениях этих организаций 
с государством.

      Теоретическую основу работы составляют труды таких  ученых как Бартошек М., Гаджиев К.С., Лукашук И.И., Макальская М.Л., Моммзен  Т.Р., Степанский А.Д., Щиглик И.А., периодические издания и журналы.

      Основное  внимание в работе будет уделено  формам взаимодействия общественных объединений  и органов власти, которые делятся 
на административную и представительную, каждая из них имеет свои механизмы. В дипломной работе не будут рассмотрены   профессиональные союзы, религиозные организации и политические партии, потому что данные объединения являются объектом самостоятельного исследования в силу специфических признаков и особого правового статуса, урегулированного специальными законами Российской Федерации.

ГЛАВА 1. Общественное объединение  как институт гражданского общества 

1.1 Эволюция роли  и функций общественных  объединений 

      Человек по своей природе существо общественное, и невозможно представить его жизнь вне общества, вне многообразных связей с другими людьми. У людей, имеющих общие идеи и интересы, возникла потребность 
в объединении еще с первых шагов человечества, на заре его истории, предшествовавшей образованию государства. Поэтому применительно 
к родовому обществу периода первобытного строя совершенно справедливо говорить о догосударственной организации человеческих сообществ, которые стали складываться и развиваться вместе с возникновением государств и зарождением системы отношений между ними. Связи между древними государствами в значительной мере испытывали на себе влияние их общественно-экономической основы. Особенностью этих отношений был очаговый характер, то есть первоначально отношения и регулирующие их нормы развивались в тех районах земного шара, где зарождалась цивилизация и возникали центры жизни государств.

      Древнегреческий философ Аристотель определял жизнь  человека 
в тесной связи с государством, с его экономическими, политическими 
и социальными проблемами. Потребность человека в решения этих проблем приводила к объединению в группы по интересам, которые сегодня можно назвать ассоциациями.³ Примерами зарождения таких ассоциаций (объединений) в  VII - V вв. до н.э. могут служить центры объединения аттической аристократии.  Афинах организуются тайные общества единомышленников-олигархов - гетерии, направленные против демократического строя. Одновременно в Римской республике существовали оптиматы - сторонники аристократии и популяры, выражавшие интересы всаднического сословия, провинциалов и плебса, а также коллегии, подразделявшиеся на религиозные и сословно-профессиональные, такие как: ремесленные цеха, коммерческие корпорации, объединения по общности интересов, благотворительные организации и т.п.⁴

      За  членами объединения в республиканском  Риме закреплялось право принять любое положение, если в нем не содержалось ничего, нарушающего законы. Участники вступали в ассоциацию и выбывали из нее, при этом ассоциация сохранялась как единое целое. В 64 г. до н.э. особым актом были упразднены все коллегии, а в 58 г. до н.э. свобода ассоциаций была восстановлена, за исключением возможности создания тайных, в том числе военных организаций, представляющих угрозу обществу. В начале I века н.э.   право на существование получили только те корпорации, которые были разрешены сенатом, остальные были распущены.⁵

      В жизни римского общества одно из центральных  мест занимали религиозные коллегии, образовавшиеся задолго до того, как  появилось римское государство  и оформилось право. Эти ассоциации выступили прообразами общественных объединений. Своеобразным ядром, вокруг которого сформировался народ Рима, стали жреческие коллегии.

      Древнейшими функциями коллегий, помимо отправления  культа, были: распределение бюджета  общины, земельных участков, осуществление  правосудия и толкование законов,  а также ведение календаря и определение присутственных и неприсутственных дней в публичных организациях.⁶

        Также как в Римской империи,  в Средневековой Европе  организовывалась  деятельность разнообразных общественных  объединений: религиозных и политических, союзов взаимопомощи и профессиональных  гильдий. В этих организациях работали добровольцы, целью которых была взаимная защита и обеспечение прав. Они также брали на себя заботу 
о духовных и материальных сторонах жизни членов объединений. У каждой гильдии была своя структура и правила. Часто руководители гильдий становились магистрами городских коммун.⁷

      Хорошо  известна практика создания в Европе купеческих гильдий. Аналогичные объединения  наблюдаются в России конца XIX века, где к тому времени проживало более двухсот пятидесяти тысяч купцов, многие 
из которых занимались благотворительной деятельностью. Только в Москве  на это тратилось около двух миллионов рублей ежегодно. В России благотворительные общества начали создаваться еще в XIII веке, и к 1896 году уже насчитывалось 1404 благотворительных организаций по всей стране. Основные средства таких ассоциаций состояли из добровольных поступлений, членских взносов и пожертвований. Кроме того, издавались специализированные журналы – «Трудовая помощь» и «Вестник благотворительности».⁸

      В период социальных волнений, возникших  в Европе в конце XVIII века, вышла на первый план идея индивидуальной свободы, основанная 
на частной собственности. Ассоциации, ограничивающие личную свободу, противостояли государству, призванному обеспечивать естественные 
и неотъемлемые права человека. 14 июня 1791 года во Франции Учредительным собранием  был принят «Закон Ле-Шапелье», под страхом лишения политических прав на один год и штрафа в 500 ливров, запрещал рабочим объединяться в профсоюзы, а также гильдии ремесленников.⁹

      Принятые  парламентом Англии в 1799 и 1800 гг. законы запрещали создание и деятельность рабочих организаций, а 1824 г. они  были отменены. Тем не менее, власти продолжали ограничивать деятельность рабочих союзов. Такое отношение к профессиональным организациям основывалось  на опыте изживших себя в Европе к концу XVIII в. ремесленных цехов, купеческих гильдий и корпораций. Ассоциации и общества не заслуживали поддержки и поощрения с позиций индивидуалистического либерализма.¹⁰

      Ошибка, заключавшаяся в ограничении  прав общества на возможность создания объединения, достаточно быстро была исправлена. Это отразилось в провозглашении свободы ассоциации уже в Конституции  Франции 1848 г. и Конституции Швейцарской  Конфедерации 1874 г. Тем не менее, такие документы как французская Декларация прав человека и гражданина 1789 г., Декларация независимости Соединенных штатов Америки 1776 г., 
и Конституция Соединенных штатов Америки об этом праве не упоминали.¹¹

      В России право на свободу объединений было нормативно установлено только в 1905 году Императорским манифестом от 17 октября 1905 г. 
«Об усовершенствовании государственного порядка». Население получило право собраний и союзов. 23 апреля 1906 г. издаются «Высочайше утвержденные основные государственные законы», закрепляющие право российских подданных «образовывать общества и союзы в целях, 
не противных законам». Условия и порядок сообщения им прав юридического лица, также как порядок закрытия обществ и союзов, предполагалось нормативно определить в специальном законе. В этих правилах впервые было дано официальное определение объединения как "соединения нескольких лиц, которые, не имея задачи получения для себя прибыли от ведения какого-либо предприятия, избрали предметом своей совокупной деятельности определенную цель", а понятие «союз» обозначало "соединение двух или нескольких таких обществ, хотя бы через посредство их уполномоченных". «Временные правила…» не распространялись 
на союзы и общества, преследующие религиозные цели, и на общества, образуемые учащимися в учебных заведениях.

      Были  запрещены объединения, преследующие цели противные общественной нравственности или воспрещенные уголовным законом  или же угрожающие общественному  спокойствию и безопасности, а  также была предусмотрена уголовная ответственность за нарушения установленного порядка создания и деятельности обществ.

     В результате социальных перемен в  России весной 1917 г., произошла первая в истории XX века реформация правового  статуса общественных объединений. Декларация Временного правительства от 3 марта 1917 г. провозгласило свободу союзов. 12 апреля 1917 г. было принято постановление о союзах и собраниях, отменившее все ограничения свободы коалиций.¹²

     Тремя основными принципами правового  регулирования  деятельности общественных объединений в советском государстве  изначально были: разрешительный порядок формирования, контроль государственных органов, руководство со стороны коммунистической партии. В соответствии 
с Постановлением Президиума Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета РСФСР от 12 июня 1922 г. "О порядке созыва съездов и всероссийских совещаний различных союзов и объединений 
о регистрации этих организаций" такого рода съезды не могли созываться 
без разрешения Народного комиссариата внутренних дел. Разрешительный порядок предусматривали и принятые, вслед за созданием Союзного государства, акты, регламентирующие порядок учреждения и ликвидации всесоюзных обществ и союзов, а также порядок деятельности в пределах СССР иностранных и международных обществ и союзов.

     К моменту распада в СССР действовало  множество профессиональных, молодежных, спортивных, научных, и других добровольных обществ, входивших в политическую систему советского общества.¹³ 9 октября 1990 г. выходит Закон СССР "Об общественных объединениях".¹⁴ Он действовал на территории России до вступления в силу Федерального закона от 19 мая 
1995 г. "Об общественных объединениях".

     12 декабря 1993 г. принимается Конституция  Российской Федерации. 
В главе второй упомянутого документа в числе прав и свобод человека 
и гражданина, закреплено право каждого на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Гарантируется свобода деятельности общественных объединений.¹⁵

     Приказом  Министерства юстиции Российской Федерации от 16 сентября 1994 г. № 19-47-94-94 утверждаются Временные Правила, призванные привести в соответствие с действующим законодательством России порядок регистрации уставов политических партий и иных общественных объединений. Существенным в правовом положении общественных объединений того периода стало участие в выборах в органы государственной власти и местного самоуправления.

     В 1995 году принимается федеральный  закон, регулирующий общественные отношения, возникающие в связи с реализацией  гражданами права на объединение. Общественные объединения создаются в одной 
из следующих организационно-правовых форм: общественная организация, общественное движение, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности.¹⁶

     В этот период развитие законодательство характеризуется высокой активностью граждан в сфере образования общественных объединений различной направленности. Регулярно выходят законы, регламентирующие правовое положение отдельных видов общественных объединений. Отдельно законодательством выделены вопросы создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций как юридических лиц, вопросы формирования и использования их имущества, права 
и обязанности учредителей некоммерческих организаций, основы управления некоммерческими организациями и возможные формы поддержки таких организаций со стороны государственных 
и муниципальных органов.¹⁷

     В декабре 2005 г. принят Федеральный закон  «О внесении изменений 
в некоторые законодательные акты Российской Федерации», который установил единый механизм контроля за соответствием деятельности некоммерческих организаций законодательству и декларируемым целям.  Однако при признании важности свободы объединений в России 
в упомянутом документе содержатся нормы, усложняющие порядок их создания и деятельности.

     Развитие  общественных объединений как правового  и социального феномена продолжалось в течение достаточно долгого  периода, и даёт полное право утверждать, что такие объединения необходимы 
и неотъемлемы для общественного устройства, потому что, они выполняют важнейшие функции. Это доказывают исторические особенности регулирования права и деятельности ассоциаций: от свободы объединений 
в одни периоды до полного их запрета в другие, а после - в обратном направлении. В периоды демократизации государства, когда оно более тесно связано с обществом, общество с необходимостью создает, а государство принимает и поощряет создание и деятельность общественных объединений. Это происходило как в республиканском Риме, так и в пореформенной России первого десятилетия XX века, и в период демократических преобразований на закате Советского государства.

      Первые догосударственные организации человеческих сообществ 
по интересам возникли еще в период первобытно-общинного строя. Основная причина создания таких объединений - это невозможность существования человека вне связей с обществом. Эволюция роли и функций общественных объединений происходила на фоне исторического развития общества от первобытно-общинного строя к античности, средневековью, эпохе просвещения, революционных перемен XIX-XX вв. до наших дней.

      В процессе исторического развития наблюдалось разнообразие форм 
и наименований общественных объединений, которые возникали при условии, что цель их деятельности не противоречила закону своего государства. Естественная потребность человека в объединении привела 
в результате к выработке норм и правил.

     Исследования  позволяют утверждать, что объединения 
по профессиональным и другим интересам необходимы для общественного устройства, так как они выполняют важнейшие функции, и заменить их 
не может ни одна другая структура. 

     Возрастает  роль общественных объединений в  регулировании общественных социально-экономических  процессов и упорядочивается  регламентация их деятельность.

1.2 Общественные объединения  в системе норм  международного права 

     Норма международного права - это созданное  по соглашению субъектов  правило, устанавливающее  права и обязанности, осуществление  которых обеспечивается юридически. Каждое государство обязано добросовестно  выполнять свои обязательства, закрепленные общепризнанными принципами и нормами международного права.

     При рассмотрении вопроса об общественных объединениях в системе норм международного права можно предложить следующую  классификацию международно-правовых норм:¹⁸

    - по содержанию и месту в  системе - цели, принципы, нормы;

    - по сфере действия - универсальные,  региональные, партикулярные;

    - по юридической силе - императивные  и диспозитивные;

    - по функциям в системе - материальные  и процессуальные;

• по способу создания и форме существования, т.е. по источнику, - обычные, договорные, нормы решений международных организаций.

      Рассмотрим  примеры международно-правовых документов классифицированных по сфере действия.

      Главными  отличительными признаками универсальных  норм являются глобальность действия, всеобщая обязательная сила, создание и отмена их международным сообществом в целом. Универсальные нормы образуют общее международное право. Существуют нормы, которые принимаются ограниченным числом государств, но имеют всеобщее значение. Нормы создаются наиболее заинтересованными государствами и постепенно находят признание со стороны других государств. В данном случае нормы принимаются сообществом в целом. 
 

      Примером  универсальных международных документов являются:

     - Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.¹⁹;

     - Международный пакт о гражданских  и политических правах 
от 19 декабря 1966 г.²⁰,

• Международный пакт об экономических, социальных 
  и культурных правах от 19 декабря 1966 г.²¹

     Региональные  нормы исторически предшествовали универсальным. Развитию региональных норм содействует универсальное международное право, передавая им опыт как более развитых региональных систем, так 
и универсальной системы.

     В качестве примера региональных международных  соглашений можно перечислить следующие:

• Парижская Хартия для новой Европы от 21 ноября 1990 г.²²,
• Конвенция Содружества Независимых Государств о правах 
  и основных свободах человека от 26 мая 1995 г.²³