История развития и становления законодательства о подземных водах

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………….……….3

1 ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПОДЗЕМНЫХ ВОДАХ…………………………………………..…………………6

1.1 История развития и становления законодательства о подземных водах………………………………………………………………………………….6

2 ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ПОДЗЕМНЫХ ВОД……………..………………...13

2.1 Правовой режим подземных вод………………………………...…….…13

2.2 Право собственности и право пользования подземными водами в Республике Казахстан…………………………………………………………..….20

ВЫВОДЫ…………….………………………………………………………...25

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ…………………………27

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. В стратегии «Казахстан-2050» Н.А. Назарбаевым были выделены десять глобальных вызовов двадцать первого века. И очень важно, что на четвертом месте в этом списке стоит острый дефицит воды. Тем самым подчеркивается важность данного процесса, который протекает повсеместно и необходимость решения проблем связанных с этим на высшем государственном уровне. Как отмечается в послании: «За последние 60 лет на планете потребление питьевой воды возросло в 8 раз. К середине столетия многие страны будут вынуждены импортировать воду. Вода – крайне ограниченный ресурс и борьба за обладание источниками уже становится важнейшим фактором геополитики, являясь одной из причин напряженности и конфликтов на планете. Проблема водообеспечения остро стоит и в нашей стране. Нам не хватает качественной питьевой воды. Целый ряд регионов испытывает в ней острую потребность» [1]. При этом стоит отметить, что наша страна обладает колоссальными запасами воды, различного качества и категорий. Использование которой, безусловно, необходимо рационализировать, а также привести в соответствие с международными нормами внутреннее законодательство, регулирующее данный природный объект. Ещё одним из глобальных вызовов по стратегии «Казахстан-2050» стала- исчерпаемость природных ресурсов. В отношении данной проблемы Н. А. Назарбаев акцентирует внимание на следующем: «Нам принципиально важно переосмыслить наше отношение к своим природным богатствам. Мы должны научиться правильно ими управлять, накапливая доходы от их продажи в казне, и самое главное – максимально эффективно трансформировать природные богатства нашей страны в устойчивый экономический рост» [1]. На основании чего были выдвинуты задачи, одной из которых стало- выработать новую политику в отношении водных ресурсов нашей страны. И тут также не маловажную роль играют международные нормы и стандарты, которые однозначно необходимо учитывать при разработке нормативно-правовых норм.      

Тем не менее, не стоит полностью  отдаваться в руки процесса интеграции  национальных правовых норм и так  называемых «международных стандартов». Данное утверждение подкреплено  тем, что Республика Казахстан- страна со своей богатой историей, как в политическом, социальном и экономическом смысле, так и в правовом. И было бы, по крайней мере, нецелесообразно обходить данный факт стороной.  При этом хотелось бы отметить, что исходя из вышесказанного на лицо наличие своих, присущих, только нашей республике особенностей, которые в немалой степени влияют на дальнейшее становление правовых норм.

Объект исследования. Объектом исследования являются общественные отношения в сфере правового регулирования охраны и использования подземных вод.

Предмет исследования составляют правовые нормы современного и ранее действовавшего национального и международного законодательства о подземных водах, о недрах и недропользовании, об окружающей среде, а также нормы законодательства Республики Казахстан о праве собственности и о праве пользования на водные объекты.

Целью исследования является выявление закономерностей правового регулирования отношений, возникающих при охране и использовании подземных вод, и обоснование комплекса мер по устранению существующих недостатков и пробелов в нормативной правовой базе.

На пути к достижению поставленной цели представляется целесообразным решить следующие задачи:

• Изучить историю развития законодательства о подземных водах;
• Раскрыть правовое определение подземных вод;
• Изучить вещные права на подземные воды; 
• Сформулировать конкретные предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего отношения по использованию и охране подземных вод.

Теоретическую основу исследования составили научные труды представителей казахстанской и зарубежной науки экологического, водного, горного, гражданского права.

Отечественная и зарубежная юридическая наука уделяла серьезное  внимание проблемам правового обеспечения  охраны окружающее среды. Широко известны труды С.Б. Байсалова, Д.Л. Байдельдинова, С.Д.Бекишевой, Н.Б. Мухитдинова, О.С. Колбасова.

Вопросы правового регулирования  охраны подземных вод нашли свое отражение в трудах ученых: С.Б.Байсалова, С.Ж. Сулейменова, С.Д. Бекишева, С.П. Мороз, и других. Их исследования оказали позитивное влияние на развитие законодательства подземных водах и послужили основой для данного исследования.

Нормативную основу исследования составили Конституция Республики Казахстан, Водный Кодекс РК, Закон РК «О недрах и недропользовании», постановления Правительства Республики Казахстан и иные нормативные акты, регулирующие отношения в области охраны и использования подземных вод.

Структура курсовой работы обусловлена характером работы и задачами исследования.

Курсовая работа состоит из введения, двух разделов, одного под раздела, выводов и списка использованных источников.

1 ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ И СТАНОВЛЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПОДЗЕМНЫХ ВОДАХ

1.1 История развития  и становления законодательства  о подземных водах

Определенно, развитие института правового  регулирования охраны и использования  подземных вод во всех странах  проходило по разному, однако, Казахстан  и ряд стран, которые относятся  к составу бывшего Советского Союза имеют в большинстве  своем общую историю его становления. Но с момента распада СССР и в дальнейшем последующее развитие института шло в этих республиках не одинаково. В связи с чем, на сегодняшний день, в разных странах данный институт получил разный уровень развития.

Как точно отмечает С.Б. Байсалов: «Водное право Казахской ССР- детище Советской власти. Как неотъемлемая составная часть всей правовой системы, оно возникло, сложилось и крепло вместе с установлением и развитием новой, советской национальной государственности» [2, стр. 148]. Соответственно и все входящие в него институты, включая институт правового регулирования охраны и использования подземных вод, начали свое становление вместе с водным правом Казахской ССР. Однако, на первых этапах развития, не было четкого разделения вод на определенные категории, в связи с чем подземные воды относились к общей категории вод.

В своем развитии водное право Казахской ССР прошло два  главных этапа. Первый этап охватывает период от победы Великой Октябрьской  революции и установления Советской  власти до победы социализма, преобразования Казахской АССР в союзную республику и принятия Конституции Казахской  ССР.

Этот период возникновения, становления и создания водного  права Казахской ССР [2, стр. 148].

Данный этап длится почти  двадцать лет и берет свое начало в 1917 году, с ленинского декрета «О земле», в соответствии с которым  все водные ресурсы были объявлены  государственной собственностью, достоянием народа. Таким образом, это закрепление  государственной собственности  явилось основой для последующего развития водного законодательства и все законотворчество  отталкивались именно от этого положения.

Другим основополагающим актом стал декрет ВЦИК от 19 февраля 1918 года «О социализации земли» [3, стр. 23]. Согласно данному Декрету распоряжение водами было предоставлено , в зависимости от их значения уездной, губернской, областной и федеральной Советской власти, под контролем специализированных органов Советской власти. В соответствии со ст.5 Декрета порядок пользования и распоряжения водами должен быть урегулирован специальным законом. Во исполнение данной статьи ВСНХ РСФСР 20 февраля 1919 года издал постановление «О центральном комитете водоохранения» [4, стр.6], предусматривавшее меры санитарной охраны водоемов от загрязнения сточными водами промышленных и коммунальных предприятий. Что определенно является очень положительным моментом, так как намного позднее в восьмидесятых годах двадцатого столетия советскими учеными была выявлена прямая зависимость качества подземных вод от правильной эксплуатации сточных вод.

Безусловно, прогрессом стало  уже то, что имело место правовое регулирование водных отношений  в актах органов Советской  власти и на местах.

До 1924 года некоторые области  Казахской АССР входили в состав Туркестанской АССР, и на их территории применялось законодательство Туркестанской  АССР. Седьмой съезд Советов Туркестанской  АССР в 1919 году принял ряд специальных  постановлений, несколько из них  весьма интересны в контексте  нашего исследования. Это постановления: 1) о необходимости образования  особой водной комиссии при Комиссариате земледелия для выработки нового водного закона; 2) о режиме использования  и охраны подземных вод. Через  год в 1920 году, девятый съезд Советов  установил: «Купля, продажа, залог и  аренда земли и воды абсолютно  воспрещаются и рассматриваются  как государственное преступление». В материалах и документах съезда говорится также о праве водопользования , о связи права землепользования с правом водопользования [2, стр. 154].

При этом водные акты Туркестанской  АССР допускали возможность применения в отдельных случаях норм и  правил обычного водного права, что  было немаловажно для решения  текущих проблем коренным населением.

На наш взгляд водноправовые нормы Туркестанской АССР сыграли большую роль в обособлении водного права и в создании самостоятельного водного законодательства, а также затронули немаловажные аспекты регулирования охраны и использования подземных вод.

Большой интерес вызывает «Временный водный закон в Семиреченской области» от 3 апреля 1919 года [5].

Данный документ охватывает широкий круг отношений связанных  с охраной и использованием вод. Согласно данному акту все воды Семиреченской области находятся в ведении государства, что еще раз закрепляет национализацию водных ресурсов. В ряде мест Семиречья остро ощущается недостаток поливной воды. Поверхностные воды в этом регионе расположены крайне неравномерно. Поэтому использование и охрана подземных вод имели важное значение. В этой связи акт устанавливал порядок, согласно которому разрешение на вывод подземных вод для орошения давалось соответствующим земельно-водным комитетом с согласия Управления водного хозяйства.

Новые широкие возможности  для правового регулирования  общественных водных отношений открылись  после образования Казахской  ССР в октябре 1920 года. После чего стали появляться  республиканские  водноправовые акты. Здесь стоит отметить «Временные правила водопользования и охраны ирригационных систем и сооружений на них в пределах Казахской ССР», которые по своей юридической силе и положениям, содержащимся в них соответствовали основному водному закону республики.

Делая вывод из изученных  правовых актов, можно сказать, что  ими был урегулирован большой  круг общественных отношений в сфере  правового регулирования и охраны подземных вод.

Можно выделить следующие  основные задачи водного права Казахской  ССР, которые четко закреплялись законодательно в водноправовых актах самой республики и Союза ССР:

осуществление национализации водных ресурсов и закрепление права  исключительной государственной собственности  на них;

ликвидация наследия и  остатков колонизаторской политики царского правительства в водном вопросе и организации водного  хозяйства;

введение, развитие и укрепление коллективных, плановых и иных социалистических начал в организацию и ведение  водного хозяйства, в использование  и охрану водных ресурсов, строительство  и эксплуатацию водохозяйственных  сооружений и устройств;

организация комплексного, наиболее рационального использования  водных ресурсов и их всесторонней охраны, а также борьба с вредными воздействиями вод;

установление, развитие и  укрепление межреспубликанских, межнациональных  водохозяйственных отношений, отношений  по использованию и охране межреспубликанских водных источников, по строительству  и эксплуатации межреспубликанских, межнациональных водных систем и  сооружений;

защита и охрана прав и  интересов хозяйств- водопользователей и водопотребителей;

борьба с нарушением основ  советского водного законодательства и социалистической водной дисциплины[2, стр.149].

Второй этап  очерчивается границами победы социализма и преобразованием  Казахской АССР в союзную республику до распада Советского Союза. На этом этапе водное право Казахской  ССР получает прочную юридическую  базу. Основой для законодательной  базы стала Конституция Казахской  ССР 1937 года. Начиная с этого года все водные отношения, на территории республики, регулирующие охрану и  использование подземных вод, базируются  на общесоюзных и республиканских  водных нормативно правовых актах. Именно в этот период водное право обособляется от других отраслей права.

Как мы уже отмечали принятие Конституции Казахской ССР дало толчок развитию юридической базе водному праву. С приходом на всю территорию СССР процесса урбанизации и быстрого роста городов соответственно привел к значительному росту потребления водных ресурсов, что в свою очередь потребовало реакции законодательных органов по урегулированию новых водных отношений.

Одним из таких актов стало  постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 26 апреля 1940 года «О мерах по дальнейшему подъему сельского хозяйства и в особенности технических культур в южных областях Казахской ССР» [6]. В данном акте утверждались конкретные пути и средства эффективного использования водных ресурсов. Некоторые положения данного документа использовались вплоть до восьмидесятых годов.

Начало Великой Отечественной  Войны однозначно ввело ряд трудностей в ведении водного хозяйства. В этот период были приняты нормативно правовые акты прямо направленные на экономное и рациональное использование водных ресурсов, в особенности для обеспечения поливов. В послевоенные годы также большое количество актов регулировали вопросы правового регулирования организации правильного регулярного орошения и эксплуатации ирригационно- мелиоративных систем и сооружений.

22 мая 1959 года появляется  постановление правительства республики  «Об охране подземных вод на  территории Казахской ССР». Этим  актом определяются условия и  порядок использования и охраны  подземных водных ресурсов, имеющих  исключительно важное значение для водоснабжения населенных пунктов, промышленных предприятий и сельскохозяйственных нужд.  В нем предусматривалось, что бурение новых скважин, переустройство  эксплуатирующихся и переоборудование разведочных скважин и эксплуатационные, а также устройство новых каптажей минеральных источников всеми министерствами, ведомствами, организациями и предприятиями может производится только по согласованию  с территориальными геологическими организациями Министерства геологии и охраны недр Казахской ССР, за исключением действующих и строящихся предприятий горнодобывающей, нефтяной, химической и металлургической промышленности, которые обязаны проводить указанные работы по согласованию с территориальными органами Госгортехнадзора Казахской ССР [2, стр. 202]. 4 сентября 1959 года Совет Министров СССР принимает постановление « О государственном контроле за охраной подземных вод», на его основании в рамках республики 3 октября того же года правительство республики принимает постановление «Об усилении государственного контроля за использованием подземных вод и мероприятий по их охране». Данные постановления были призваны для методического руководства министерством геологии и охраны недр и здравоохранения над всеми работами на территории Казахской ССР по изучению и использованию подземных вод и охране их от истощения и загрязнения, а также координации этих работ.

Нельзя не согласиться  с мнением С.Б. Байсалова по поводу того, что новой вехой в истории развития республиканского водного законодательства явилось постановление Совета Министров Казахской ССР от 14 ноября 1960 года «О мерах по упорядочению использования и усилению охраны водных ресурсов Казахской ССР». В нем отмечалось, что в ряде районов республики имеет место нерациональное использование водных ресурсов, их истощение и загрязнение. Для устранения подобных недостатков правительство наметило целую систему организационно- хозяйственных и государственноправовых мер [2, стр. 203].

На основании данного  постановления были созданы Государственный  комитет Совета Министров Казахской  ССР по использованию и охране поверхностных и подземных водных ресурсов с областными бассейновыми инспекциями, а также отдел водного  хозяйства Госплана и специальные  группы по вопросам водного хозяйства  при министерствах и ведомствах республики.

Ещё одним важным документом в истории становления и развития водного законодательства Казахстана стал Указ «Об охране природы в  Казахской ССР». Закон подтвердил, что государственной охране и  регулированию использования на территории республики подлежат все  поверхностные и подземные воды, а также почвенная влага, как  вовлеченные в хозяйственный  оборот, так и неэксплуатируемые.

Еще двумя важными нормативно правовыми актами в деле охраны и  использования подземных вод  в частности и всех водных ресурсов в общем контексте стали постановление  Совета Министров СССР от 10 марта 1975г. № 197, утвердившее "Положение о  государственном учете вод и  их использовании", согласно которому государственный учет вод и их использование осуществляются по единой для Союза ССР системе Государственным  комитетом СССР по гидрометеорологии и контролю природной среды совместно с Министерством геологии СССР (по разделу подземных вод) и Министерством мелиорации и водного хозяйства СССР (в части учета использования вод). И постановление Совета Министров СССР от 2 июня 1976 г. "О порядке разработки и утверждения схем комплексного использования и охраны вод", в котором в соответствии с "Основами водного законодательства Союза ССР и союзных республик" указано, что в целях определения принципиальных направлений водного хозяйства страны и отдельных ее регионов должны разрабатываться генеральные схемы комплексного использования и охраны вод для страны в целом, бассейновые схемы для рек, территориальные схемы для экономических районов союзных республик и автономных республик, краев, областей [7].

В 1984 году было утверждено положение  «Об охране подземных вод», которое  напрямую касается института правового  регулирования охраны и использования  подземных вод. В нем были отражены, такие важные положения как: порядок  пользования подземными водами, порядок  организации и установления санитарных зон, учет подземных вод,  контроль за охраной подземных вод.

В течении всего второго периода прослеживаются следующие задачи водного права:

развитие и умножение  водных богатств республики и расширении водохозяйственного строительства;

комплексное, наиболее полное использование и всесторонняя охрана водных ресурсов;

усиление охраны водных ресурсов от загрязнения, засорения и преждевременного истощения, а также усилении борьбы с вредным воздействием вод;

комплексное, наиболее полное, регулирование водных отношений.

Делая вывод из всего вышесказанного, можно уверенно сказать, что водное право Казахской ССР как самостоятельная  область права окончательно сформировалась именно в этот период. На протяжении всего периода как союзное, так  и республиканское законодательство развивалось, совершенствовалось и  дополнялось новыми нормами в  соответствии с тенденциями времени  и надобностями регулирования вновь  появившихся правовых институтов. Тем  самым законодательно была отражена адекватная реальность происходящих повсеместно  процессов и их правовое регулирование  в рамках рационально использования  водных ресурсов республики.

Третий этап развития водного  права относится уже к независимому Казахстану и берет свое начало с  принятия Конституции Республики Казахстан  в 1993 году, которая утратила свою силу в 1995 году в связи с принятием  новой Конституции. Так п.3 ст.6 Конституции  Республики Казахстан четко устанавливает, что: «Земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные  ресурсы находятся в государственной  собственности» [9]. В соответствии с  конституционными положениями о  водных ресурсах, переходу республики к новым рыночным отношениям и  стратегии укрепления международного сотрудничества вся законотворческая деятельность в сфере правового  регулирования охраны и использования  водных ресурсов в дальнейшем основывается на этих принципах и отталкивается  от них.

Первым законом, регулирующим охрану природных ресурсов стал- Закон Республики Казахстан «Об охране окружающей среды» от 15 июля 1997 года [10]. Согласно ему охране от уничтожения, деградации, повреждения, истощения, загрязнения, нерационального использования и иного вредного воздействия подлежат: земля, недра, вода, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животный мир. Закон определяет основания для предоставления права природопользования на природные ресурсы, государственное регулирование природопользования, а также государственный учет и государственные кадастры природных ресурсов. Анализируемый нормативно правовой акт, был ведущим работающим документом в сфере природопользования, до принятия отраслевых законов и кодексов в стране.

Важным в правовом регулировании  использования подземных вод  является Постановление Правительства  Республики Казахстан «Об утверждении  Единых правил охраны недр при разработке месторождений твердых полезных ископаемых, нефти, газа, подземных  вод в Республике Казахстан» [11]. Данные правила свидетельствовали  о своевременном и необходимом  урегулировании правил по охране недр при разработке.

 Ещё одним основополагающим законом в становлении водного права Казахстана является Водный Кодекс РК от 9 июля 2003 года [12]. Кодекс определяет основные цели, задачи и принципы водного законодательства, которые также являются отправной точкой для дальнейшего развития нормативно правовой базы. Заслугой Водного Кодекса стало определение водного фонда республики, как совокупности всех водных объектов в пределах территории Республики Казахстан, включенных или подлежащих включению в государственный водный кадастр. Также существенным плюсом данного акта стало то, что в ст.13 были точно определены водные объекты, относящиеся к подземным водам. Таким образом, к подземным водным объектам относятся:

1) водоносные зоны, горизонты и  комплексы горных пород;

2) бассейн подземных вод;

3) месторождения и участки подземных  вод;

4) естественный выход подземных  вод на суше или под водой;

5) обводненные участки недр.

Кодекс дал мощное основание  для дальнейшего развития водного  права РК и его различных институтов.

Создание Водного Кодекса  способствовало принятию ряда постановлений  правительство во исполнение положений  закрепленных в  нем. Такими постановлениями  стали: в 2003 году- Постановление Правительства Республики Казахстан «Об утверждении Правил ведения государственного водного кадастра»; в 2004 году- Постановление Правительства Республики Казахстан «Об утверждении Правил ведения государственного мониторинга водных объектов, государственного учета вод и их использования».

На смену вышеупомянутому  закону «Об охране окружающей среды», в 2007 году приходит Экологический Кодекс Республики Казахстан  [13], который по истине является хребтом всего правового регулирования природопользования, юридически оформил многие институты охраны и использования природных ресурсов, в том числе подземных вод. Так в кодексе затрагиваются такие вопросы как мониторинг водных ресурсов и экологические требования при использовании подземных и поверхностных вод.

По итогам изучения законодательства суверенного Казахстана, нами были выделены следующие задачи водного  права этого периода, а именно:

признание государственного значения вод, путем закрепления  данной задачи в Конституции и  иных нормативно правовых актах;

комплексное и рациональное водопользование с освоением  современных технологий, что безусловно отвечает современным тенденциям водопользования;

использование водных объектов в комплексе с их охраной, направлено не просто на потребление воды, а  на ее рациональное использование;

возмещение ущерба, причиненного нарушением водного законодательства Республики Казахстан;

справедливого и равного  доступа населения к воде, как  к основе для жизни и жизнедеятельности;

международное сотрудничество в сфере охраны и использования  водных объектов.

2. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ПОДЗЕМНЫХ ВОД

2.1 Правовой режим  подземных вод

Традиционно, с точки зрения обывателя подземные воды регулируются водным правом. Однако, сложность правового режима подземных вод состоит именно в том, что данный объект относится как к водному, так и к горному праву. До сих пор остается не ясным-  до каких пределов горные породы, вмещающие в себя подземные воды, могут признаваться предметом права собственности на водные объекты. Не урегулирован этот вопрос и в действующем законодательстве. Так определения различных категорий подземных вод в Водном Кодексе и дефиниция данная в Законе «О недрах и недропользовании» не очерчивают четкие границы действия этих определений, а как следствие и действия нормативно правовых актов, регулирующих отношения, складывающихся по их поводу. Так по мнению некоторых авторов, чью позицию мы поддерживаем граница и структура подземного водного объекта должна соотноситься с границей горного (или геологического) отвода.

С развитием рыночных отношений  существует реальная угроза  внедрения  частной собственности на некоторые  участки недр, подземные водные объекты  могут стать отдельным предметом  права пользования по условиям договора добычи подземных вод. Пока объектом частной собственности могут  быть только техногенные минеральные  образования и извлекаемые из них полезные ископаемые. Однако, в  перспективе развития законодательства о недрах, не уточнение границ действия нормативно-правовых актов может  пагубно сказаться на всем институте  подземных вод. Таким образом, сложность  правового режима подземных вод  обуславливается применением норм нескольких отраслей права. В советской  литературе также шли дискуссии  по поводу того, какому режиму должны быть подчинены подземные воды.