Основные проблемы и направления совершенствования бюджетной политики Российской Федерации в современный период

50

СОДЕРЖАНИЕ

Введение……………………………………………………………………….….3

1. Теоретические основы формирования и реализации бюджетной политики………………………………………………………………………….8

1.1. Содержание, место и роль бюджетной политики в системе государственного регулирования………………………………………...……8

1.2. Процесс формирования и реализации бюджетной политики в Российской Федерации……..……………………………………………….…14

1.3. Эволюция бюджетной политики в Российской Федерации …..21

2. Анализ функционирования бюджетной политики Российской Федерации за 2008-2010 гг…………….…………………………….…..…….28

2.1. Анализ управления доходами федерального бюджета РФ в 2008-2010 гг……………………………………………………………...............28

      2.2. Анализ расходной части федерального бюджета РФ за 2008 -2010гг……………………………………………………………..……….35

2.3. Анализ межбюджетных отношений с субъектами РФ за 2008-2010 гг…………..……………………………………………………….…….….44

3. Основные проблемы и направления совершенствования бюджетной политики Российской Федерации в современный период………………………………………………………………..……..….…49

3.1. Проблемы совершенствования бюджетной политики в Российской Федерации…………………………….………………….…….…49

    3.2 Направления совершенствования бюджетной политики в Российской Федераци………………………………………………………….55

Заключение……………………………………………………….…....….…….66

Список используемой литературы……………………..………..….……..…70

Введение

С усложнением экономических отношений, в общественной жизни все большую роль начинает играть государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической политики. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовый механизм – финансовая система общества, главным звеном которой является государственный бюджет.

Для успешного выполнения своих законных функций государству необходимо наличие достаточных финансовых ресурсов, а это в свою очередь требует концентрации в бюджете части денежных средств, создаваемых в государстве. В ходе мобилизации в бюджет этих средств и их использования, возникают финансовые отношения между государством, налогоплательщиками и получателями бюджетных ассигнований. Эти отношения строятся в соответствии с финансовой политикой, разрабатываемой и осуществляемой органами власти.

В финансовую политику в ее широком понимании часто включают бюджетную, налоговую, таможенную, кредитно-денежную политику. Однако, исходя из специфики финансовых отношений, она имеет только 2 элемента: бюджетную и налоговую политику.

Бюджетная политика в России постоянно находится в центре общественного внимания. Это обусловлено как местом, занимаемым ею среди основных инструментов экономической политики, так и весьма острой критикой, которой она регулярно подвергается со стороны различных органов власти, общественных сил, политических движений, независимых экспертов, международных организаций, средств массовой информации. Это и неудивительно, поскольку именно в бюджетной политике, как, пожалуй, ни в какой другой, наиболее ярко проявляются и наиболее жестко сталкиваются интересы различных общественных групп.

Проведение бюджетной политики неразрывно связано с анализом характера и целей государства, его экономической, социальной, финансовой стратегией, общими перспективами развития страны и, следовательно, с реальными путями достижения намечаемых при этом задач. Тем более актуально изучение бюджетной политики в наше время, когда осуществляется поворот страны в сторону ускоренного интенсивного развития и достижения передовых конкурентных позиций в мировой экономике.

Главной же целью совершенствования бюджетной политики государства должно быть усиление ее стимулирующей функции для перехода экономики страны в постиндустриальную стадию развития в начале третьего тысячелетия.

Создание нового типа российской экономики и проведение структурных реформ в нашей стране требует оценки ресурсного потенциала в достижении поставленных целей. Важнейшим показателем, отражающим как финансовое обеспечение, так и роль государства в экономике, и взаимодействие государства и бизнеса, является налоговая нагрузка и результативность государственных расходов. Наряду с другими полномочиями и инструментами экономической политики бюджетная политика является основным инструментом достижения намеченного результата.

Актуальность темы исследования. Значимость избранной темы определяется процессами, происходящими в мировой и российской экономике, а также в экономической науке. В конце 1990-х годов начала набирать силу тенденция к расширению государственного вмешательства в экономическую деятельность, которая окончательно оформилась десятилетие спустя. Международный финансовый кризис, начавшийся в России в 2008 году, дал толчок к резкому ускорению данного процесса, что потребовало серьезного внимания к повышению эффективности использования бюджетных ресурсов.

В России, в период создания системы государственных финансов в 90-х годах прошлого века, бюджетная политика проводилась крайне неэффективно. В результате чего ее негативные последствия проявились, в конечном счете, в системном финансовом кризисе 17 августа 1998 года. В последствие проведение бюджетных реформ в области межбюджетных отношений, бюджетного процесса и бюджетной сети (реорганизация бюджетных учреждений) обеспечило радикальное оздоровление бюджетной системы и заложило хорошую основу для позитивных структурных изменений в экономической и социальной сфере. Тем не менее, согласно официальным прогнозам Министерства экономического развития, при отсутствии значительных улучшений, в первую очередь, на международных финансовых рынках, ожидаемые доходы российского бюджета в 2011 году будут ниже запланированных. Президент России в своем бюджетном послании констатирует, что перспективы восстановления положительного роста ВВП остаются неопределенными, высок уровень числа безработных, медленно снижается инфляция, впервые за десятилетие прогнозируется снижение реального уровня доходов граждан.

Таким образом, в условиях выхода из тяжелейшего финансово-экономического кризиса наша страна, в особенности, нуждается в нахождении эффективных путей и методов совершенствования бюджетной политики, способных стабилизировать ситуацию в национальной экономике и ускорить процесс перехода к устойчивому экономическому росту.

Цель дипломной работы состоит в исследовании особенностей бюджетной политики России и разработке направлений ее совершенствования.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

                  раскрыть теоретические основы формирования бюджетной политики;

                  исследовать эволюцию бюджетной политики России в 2000-е годы;

                  проанализировать  реализацию бюджетной политики государства в области доходов и расходов за 2008-2010 гг.;

                  выявить особенности реализации бюджетной политики в условиях финансово-экономического кризиса и основные ее проблемы;

                  определить основные направления совершенствования бюджетной политики Российской Федерации на среднесрочную перспективу.

Нормативно-правовой базой данной работы послужили: Бюджетный кодекс, законы Российской Федерации, другие нормативные документы. В процессе написания дипломной работы были использованы труды российских и зарубежных ученых по проблемам бюджетной политики в России, а также статистические данные Госкомстата РФ, периодические издания, сеть Интернет, информационно-правовая система «Консультант-плюс» и прочие источники. Значительный вклад в развитие теории управления публичными финансами внесли следующие авторы: Врублевская О.В., Глазьев С.Ю., Горегляд В.П., Грязнова А.Г, Дмитриева О.Г., Иванов В.В., Иванова Н.Г., Игудин А.Г., Илларионов А.Н., Карданов А.Т., Котляревский С.И., Кузнецов С.М. , Лавров А.М., Лексин В.Н., Минский X., Павлова Л.П., Пансков В.Г., Подпорина И.В., Позднякова Т.А., Поляк Г.Б., Попова М.И., Родионова В.М., Романова В.Ф., Романовский М.В., Сабанти Б.М., Сабитова Н.М., Сенчагов В.К., Сомоев Р.Г., Сычев Н.Г., Ткачук М. И., Фисенко М. К., Христенко В.Б., Швецов А.Н. и целый ряд других.

Объектом исследования является бюджетная политика Российской Федерации.

Предметом исследования выступают бюджетные отношения и процессы в условиях финансово-экономического кризиса и выхода из него.

Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка используемой литературы.

В первой главе раскрыты место и роль бюджетной политики в системе

государственного регулирования и ее основные черты, характерные основы процессов формирования и реализации бюджетной политики РФ, а также некоторые задачи осуществления бюджетной политики в России на современном этапе.

Во второй главе проанализированы особенности структуры доходной и расходной частей бюджета РФ и дана оценка ее изменениям за исследованный период, проанализированы вопросы бюджетной сбалансированности и управления государственным долгом, исследованы основные проблемы межбюджетных отношений.

В третьей главе дипломной работы произведен анализ основных проблем совершенствования бюджетной политики в России в период финансово-экономического кризиса, на основании которых даны некоторые предложения по ее совершенствованию на среднесрочный период.

1. Теоретические основы формирования и реализации бюджетной политики

1.1.  Содержание, место и роль бюджетной политики в системе государственного регулирования

Основу политики любого государства составляет социально-экономическая политика, связанная с распределением и перераспределением жизненных ценностей одних субъектов в пользу других, формированием и использованием государственных финансово-денежных ресурсов в целях финансирования выполнения задач, стоящих перед страной. Главное звено социально-экономической политики - финансовая политика. Центральное место в последней занимает бюджетная политика.

Бюджетная политика – это многосторонний процесс, включающий действия органов власти всех уровней не только в бюджетной сфере, но в налоговой, ценовой, кредитной и в целом в финансовой.

Несмотря на различия во взглядах ученых, специалистов в области государственных финансов по поводу определения бюджетной политики, все они сходятся в том, что по сравнению с другими направлениями финансовой политики и связанных с нею другими элементами экономической политики (денежно-кредитной, инвестиционной, ценовой, налоговой) бюджетная политика занимает ведущее место и служит для выполнения государством своих целей и задач.

Например, по мнению одного из признанных специалистов в области финансов Г.Б. Поляка «Финансово-бюджетная политика – это совокупность действий и мероприятий, проводимых органами власти, по использованию финансовых отношений для выполнения ими своих функций и управлению бюджетной системой».[1]В данном определении следует отметить некоторую некорректность: бюджетная политика является частью финансовой политики. Финансовая политика в целом осуществляется, главным образом, в ходе работ, производимых органами власти по мобилизации средств бюджет и их использованию, т.е. в ходе бюджетного процесса.[2] В Бюджетном кодексе дается определение бюджетного процесса, как «регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности»[3]

По мнению авторов учебника «Финансы» под редакцией проф. М.В. Романовского, проф. О.В. Врублевской и проф. Сабанти Б.М., «нельзя сводить бюджетную политику только к бюджетному процессу, хотя это наибольшая по объему и важности работа. Бюджетная политика выражается в определении доли ВВП, концентрируемой в бюджете, во взаимоотношениях между федеральной властью и субъектами Федерации, в структуре расходной части бюджета, в распределении расходов между бюджетами разных уровней, в доле федерального бюджета из общей суммы консолидированного бюджета, в управлении государственным долгом, в определении путей покрытия дефицита бюджета и т.п.»[4]

Академик А. М. Годин и бывший заместитель руководителя аппарата Комитета Совета Федерации по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и бюджетному регулированию банковской деятельности И. В. Подпорина полагают, что «бюджетная политика как целенаправленная деятельность государства по определению основных задач и количественных параметров формирования доходов и расходов бюджета, управления государственным долгом, – является одним из основных инструментов экономической политики государства».[5] Здесь раскрываются как некоторые направления бюджетной политики, так и ее место в реализации экономической политики государства в целом.

И.М. Александров определяет бюджетную политику с точки зрения бюджетной сферы как «совокупность действий и мероприятий, проводимых органами власти в сфере управления формированием и исполнением бюджета по выполнению ими функций перед обществом и государством». [6]

В любом случае все авторы едины в одном: бюджетная политика связана с комплексом решений в области доходов и расходов бюджета.

Бюджетная политика непосредственно реализуется в деятельности разных структур органов власти всех уровней бюджетной системы.

К таким органам относятся:

-                     органы представительной и исполнительной власти;

-                     финансовые и налоговые органы;

-                     органы денежно-кредитного регулирования и органы финансового контроля;

-                     главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

-                     государственные целевые внебюджетные фонды.

Представительные органы власти всех уровней рассматривают, регулируют и утверждают проекты бюджетов и отчетов об их исполнении. Исполнительные органы власти всех уровней осуществляют бюджетное планирование, составление проектов бюджетов и их внесение на рассмотрение представительных органов власти, исполнение бюджетов, анализ и контроль за исполнением бюджетов в соответствии с функциональной и ведомственной бюджетной классификацией. Правительство РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думе РФ основные направления бюджетной политики, Банк России обслуживает денежные счета Казначейства РФ, счета государственных внебюджетных фондов и счета территориальных бюджетов.

Главным распорядителем бюджетных средств является первый получатель бюджетных средств, который имеет право распределять средства между распорядителями и получателями бюджетных средств. Главный распорядитель бюджетных средств готовит бюджетную роспись по распорядителям и получателям средств, утверждает им сметы доходов и расходов, изменяет в случае необходимости распределение средств между статьями утвержденной сметы, осуществляет контроль за целевым использованием бюджетных средств. Распорядителем бюджетных средств является орган исполнительной власти, который распределяет средства между получателями, утверждает сметы доходов и расходов, контролирует целевое использование бюджетных средств получателями. Бюджетополучателем является бюджетное учреждение (организация), финансируемое в сметном порядке из бюджета или внебюджетного фонда.

К контрольно-счетным органам относятся Счетная Палата РФ, контрольно-счетные палаты субъектов РФ и муниципальных образований. Контрольно-счетные органы осуществляют контроль за исполнением бюджетов и внебюджетных фондов, проводят внешний аудит отчетов использования средств бюджетов и внебюджетных фондов.[7]

Бюджетная политика призвана обеспечить ряд стратегических целей:

                  обеспечение сбалансированности бюджетных ресурсов и обязательств;

                  создание эффективной системы управления государственными финансами;

                  обеспечение приемлемой налоговой нагрузки на экономику;

                  концентрация финансовых и экономических ресурсов на решении приоритетных социальных задач;

                  снижение зависимости бюджетных доходов от конъюнктуры мировых цен;

                  реформирование межбюджетных отношений. Государство активно воздействует на экономические отношения посредством использования инструментов финансовой политики, поэтому ее иногда называют налогово-бюджетной по основным инструментам, с помощью которых она воздействует на хозяйственную ситуацию в стране.

Основными инструментами проведения государственной бюджетной политики являются, прежде всего, налоги, государственные расходы, государственные закупки, трансферты, государственные займы, стратегические финансовые резервы. Например, используя налоги, как фискальный инструмент государство путем уменьшения сбора налогов с населения может повысить такой компонент совокупного спроса, как потребительские расходы. Уменьшение налогов на прибыль корпораций приведет к росту инвестиций. Через государственные закупки государство может стимулировать производство и инвестиционных, и потребительских товаров.

Через межбюджетные трансферты преодолевается влияние объективных различий в уравнивании социально-экономического развития регионов и обеспечивается сбалансированность бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, осуществляется софинансирование долгосрочных программ развития. Рассматривая формы и типы бюджетной политики, нельзя ее отделять от налоговой политики – второй составной части финансовой политики, поскольку это исказит понимание самого ее механизма.

По степени участия государства в процессе макроэкономического регулирования финансовая политика может проводиться в двух формах: дискреционная и недискреционная (автоматическая).

Первая - дискреционная форма - основана на сознательном вмешательстве государства в налоговую систему (изменение налоговой структуры, налоговых ставок) и госрасходы. Ее целью является бюджетное регулирование экономического роста, занятости и инфляции.

Вторая - недискреционная форма финансовой политики - имеет меньшее значение. Она основана на автоматически действующих нормах, то есть вступающих в действие без необходимости принятия правительством каких-либо специальных мер. Она реализуется с помощью "встроенных стабилизаторов", к которым относят, прежде всего, систему прогрессивного налогообложения, а в сфере бюджетных расходов – и софинансирование общественных работ и систему социальных пособий. Так, в период процветания экономики вследствие роста доходов налоговые поступления автоматически возрастают (при прежних ставках), что, в свою очередь, сдерживает экономический подъем. В период спада при сокращении ВНП налоговые поступления автоматически сокращаются, и эти сокращения удерживают спад. Трансфертные платежи (социальные пособия) - один из компонентов бюджетных расходов - ведут себя прямо противоположно. Выплаты по ним пособий и субсидий малоимущим слоям населения сокращаются во время подъема и возрастают по мере спада производства. [8]

Эффективность функционирования бюджетной политики в существенной степени зависит от бюджетного потенциала, характеризующего потенциальную возможность аккумулирования финансовых ресурсов в бюджет (возможный бюджетный потенциал). Наряду с этим следует выделять реальный бюджетный потенциал, который фактически способно организовать государство (фактический объем денежных ресурсов, аккумулируемых в руках государства).

На основе категории бюджетного потенциала следует оценивать возможности реализации функций государства, включая функции государственного регулирования экономики. Рост и падение бюджетного потенциала сказывается на инвестиционной, социальной, оборонной, регулирующей функциях бюджета и всего государства. Как правило, в условиях экономического и финансового кризиса, происходит существенное уменьшение бюджетного потенциала и наличие большого разрыва между возможным потенциалом и фактическим бюджетом в основном в силу низкой собираемости налогов.[9]

1.2. Процесс формирования и реализации бюджетной политики в Российской Федерации

В связи с тем, что бюджетная политика осуществляется, главным образом, в ходе бюджетного процесса, а роль бюджета является центральной во всех политических решениях, принимаемыми органами, ответственными за проведение бюджетной политики, считаем возможным принять ту информационную базу, которая применяется для подготовки бюджета, в качестве основы для рассмотрения процесса формирования бюджетной политики.

Таким образом, бюджетная политика в России, главным образом, формируется на основе:

   законов и нормативно-правовых актов, регулирующих сферу бюджетных отношений;

   основных положений бюджетного послания Президента РФ Правительству Российской Федерации;

   прогнозов социально-экономического развития;

   основных направлений бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год;

   сведений среднесрочного финансового плана субъекта РФ (муниципального образования);

   показателей сводного финансового баланса;

   показателей денежной программы, составляемой Центральным банком;

   показателей долгосрочных федеральных целевых программ;[10]

В соответствии с Конституцией РФ и Бюджетным кодексом РФ (ст. 170) приоритет в разработке бюджетной политики принадлежит Президенту РФ, который в ежегодных посланиях Федеральному Собранию РФ определяет в общем плане приоритетные направления бюджетной политики на текущий год и среднесрочную перспективу (3 года). В рамках этого послания Правительство РФ разрабатывает соответствующие проекты законов, необходимых для реализации финансовой политики, вносит их в Государственную Думу для рассмотрения и принятия. В ходе этой работы первоначальное содержание законов может претерпеть значительные изменения. Правительство РФ должно либо согласиться с предлагаемыми изменениями либо уйти в отставку. В случае отказа от принятия федерального закона о бюджете возможен роспуск Государственной Думы.

Составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов. На основании последних органы исполнительной власти разрабатывают проекты бюджетов.

Перспективный финансовый план разрабатывается на основе данных и показателей прогноза социально-экономического развития государства. Он содержит данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Этот план законодательно не утверждается. Его задача состоит в информировании законодательных (представительных) органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы.

Долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной государственной власти или органом исполнительной власти местного самоуправления и утверждаются соответствующим законодательным или представительным органом власти. Долгосрочные целевые программы содержат технико-экономическое обоснование, прогноз ожидаемых социально-экономических результатов реализации программы, сведения о распределении объектов и источников финансирования по годам и другие данные.[11]

В соответствии с бюджетным посланием Президента РФ Федеральному собранию и другими необходимыми документами и материалами разрабатывается закон о бюджете, который является главным финансовым законом, выражающим экономическую и социальную политику государства. В Российской Федерации, в соответствии с конституционным распределением полномочий между уровнями власти – федеральным уровнем, региональным и местным самоуправлением, принимаются и реализуются законы о федеральном бюджете, региональном бюджете и бюджете местного самоуправления.

В законе (решении) о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета, к которым относятся общий объем доходов бюджета, общий объем расходов, дефицит (профицит) бюджета. Также в нем должны содержаться нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в случае, если они не установлены бюджетным законодательством Российской Федерации.

Законом (решением) о бюджете устанавливаются:

   перечень главных администраторов доходов бюджета;

   перечень главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета;

   распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам главных администраторов, источников финансирования дефицита бюджета;

   распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов в ведомственной структуре расходов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

   общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств;

   величина нефтегазового трансферта на очередной финансовый год и плановый период в абсолютном размере, исчисленном как 3,7 процента прогнозируемого на соответствующий год объема валового внутреннего продукта, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

   объем межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов и (или) предоставляемых другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде);

   общий объем условно утверждаемых (утвержденных) расходов в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период на первый год планового периода в объеме не менее 2,5 процента общего объема расходов бюджета, на второй год планового периода в объеме не менее 5 процентов общего объема расходов бюджета;

   источники финансирования дефицита бюджета, установленные статьями 94 (в случае принятия федерального бюджета с дефицитом), 95 и 96 настоящего Кодекса на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

   верхний предел государственного (муниципального) внутреннего долга и (или) государственного внешнего долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового периода), с указанием, в том числе верхнего предела долга по государственным или муниципальным гарантиям;

   иные показатели федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местного бюджета, установленные соответственно кодексом, законом субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом.[12]

Закон о бюджете составляется на определенный период времени, именуемый бюджетным периодом. В практике бюджетного планирования различают понятия «бюджетный год» и «бюджетный период». Бюджетный период может охватывать любое временное пространство (один, два, три календарных года и даже быть более длительным) в зависимости от того, на какой по длительности срок распространяется расчет планируемых бюджетных показателей. При бюджетном планировании тот или иной конкретный бюджетный год может быть взят за основу расчетных проектировок. В этом случае такой бюджетный год становится базовым годом.[13] Россия впервые перешла с однолетнего на трехлетнее планирование бюджета в 2007 году, где первый год является текущим, остальные – входят в плановый период. Таким образом, с 2007 года бюджетная политика разрабатывается на 3 года. Однако в связи с мировым экономическим кризисом наша страна временно была вынуждена вернуться в 2009 году к прежнему периоду планирования. Возврат же к принципу 3-летнего бюджетного планирования был осуществлен, начиная с бюджета на период 2010–2012 годов. Это ярко отражает динамизм бюджетной политики.

Как уже было отмечено выше, бюджетная политика реализуется в ходе работ, производимых органами власти по мобилизации средств в бюджет и их использованию, а также в процессе определения основных направлений развития бюджетных отношений и выработки конкретных путей их использования в интересах граждан, общества и государства. В связи с этим, представляется, что основными звеньями в совокупном комплексе мер по реализации бюджетной политики выступают: