Особенности формирования бюджета муниципальных образовательных учреждений на примере муниципального дошкольного образовательного учре

ВВЕДЕНИЕ

В 2000-х годах Правительством Российской Федерации утверждены и реализованы ряд бюджетных реформ (Программа развития системы Федерального казначейства в 200-2010 годах, Программа развития бюджетного федерализма в Российской федерации на период  до 2005 года, Принципы реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации; Концепция реформирования бюджетного провеса в Российской Федерации в 2004-2006гг., Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и управления государственными финансами в 2006-2008годах).

 Результатом  названных реформ стало формирование  в Российской Федерации основ  современной системы управления  общественными (государственными и  муниципальными) финансами,  назовем  некоторые из  них:

-создание и  развитие системы казначейства, призванного строго контролировать постатейное исполнение бюджета, обеспечивающей эффективный учет и исполнение действующих обязательств, управление единым счетом бюджета, формирование достоверной и прозрачной бюджетной отчетности;

- организация бюджетного процесса исходя из принципа безусловного исполнения действующих и вновь принимаемых расходных обязательств;

- создание законодательной  базы для  развития новых форм  оказания  государственных (муниципальных) услуг и реструктуризации бюджетной  сети - Федеральным законом от 26 апреля 2007 года  № 63-ФЗ были внесены изменения и дополнения в Бюджетный кодекс Российской Федерации,  в том дано понятие государственного (муниципального) задания.

В то же время не все заявленные планы были реализованы. Проводимые в рамках реформ мероприятия  и законодательно введенные,  механизмы и принципы  управления общественными финансами не дали практического результата.

Формирование бюджета на основе постатейного планирования, предусматривающего распределение бюджетных средств по видам затрат, создает условия для строгого контроля за его исполнением, но не гарантирует, что выделяемые ресурсы расходуются эффективно и обеспечивают реализацию долгосрочных целей государственной политики .

Данная модель управления общественными финансами исчерпала возможности для дальнейшего повышения эффективности бюджетных расходов.

Решение   этой задачи  возможно через внедрение в бюджетный процесс методов бюджетирования, ориентированного на результат, один из них - государственное (муниципальное) задание.

Понятие  государственное (муниципальное) задание определено ст. 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в которой установлено, что государственное  (муниципальное) задание  используется при составлении проекта бюджета для планирования бюджетных ассигнований.  Использование  государственного  (муниципального) задания    при планировании бюджета призвано способствовать увязке объемов и качества  услуг с объемами бюджетных ассигнований на эти цели, а также переходу от финансирования деятельности бюджетных учреждений к финансированию оказываемых услуг.

Однако Бюджетный кодекс не установил процедуры и механизмы работы с государственными (муниципальными) заданиями, а отсутствие  унифицированных механизмов  и процедур в этой области существенно затрудняет внедрение этого инструмента бюджетного планирования, особенно на муниципальном уровне. Поэтому, применение муниципального заданиям, как  инструмента бюджетирования,  ориентированного  на результат, в основной части  оставалось формальным, не увязанным с бюджетным  процессом.

Целью бакалаврской работы является оценка бюджета муниципального образовательного учреждения дошкольного образовательного учреждения «Искорка», разработка мероприятий по повышению доходности данного МДОУ, а также обоснование необходимости внедрения  муниципального задания на оказание услуг муниципальными бюджетными учреждениями   г. Ленска.

Поставленная цель определила следующие направления и задачи исследования:

1. изучить нормативную базу муниципального образования в части организации внедрения  муниципального задания на оказание услуг физическим и юридическим лицам;
2. рассмотреть модели финансирования дошкольного образования;
3. определить сущность формирования бюджета дошкольного образовательного учреждения ориентированного на результат;
4. дать оценку развития системы дошкольного образования в Республике Саха (Якутия);
5. провести анализ структуры доходов и расходов муниципального образовательного учреждения «Искорка» г. Ленска;
6. Разработать мероприятия по повышению эффективности бюджетного планирования в части организации внедрения  муниципального задания.

Объектом исследования в бакалаврской работе является  бюджет муниципального дошкольного образовательного учреждения «Искорка», предметом - процесс внедрения  муниципального задания на оказание услуг муниципальными бюджетными учреждениями и  его финансовое обеспечение.

Методологическую базу исследования составили Федеральные законы Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, Постановления Правительства  Республики Саха (Якутия), Постановления Администрации Ленского района, научная и учебная литература, материалы периодических изданий по изучаемой проблеме.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТА МУНИЦИПАЛЬНОГО ДОШКОЛЬНОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ

1. Модели финансирования дошкольного образования

Специфика финансирования дошкольного образования заключается в том, что можно выделить финансирование как непосредственно обучения и воспитания детей, так и расходов на их содержание. В случае, когда речь идет о получении начального, основного и среднего общего образования, все расходы по содержанию учащегося в образовательном учреждении несут родители (законные представители) ребенка.[16, с.5] В случае же с дошкольным образованием в качестве дополнительной гарантии родителям и иным законным представителям ребенка дошкольного возраста большую часть расходов на его содержание в учреждении принимает на себя соответствующий бюджет. Родители же в форме родительской платы несут лишь незначительную долю в размере до 20% этих расходов и с последующей компенсацией от 20 до 70% уплаченных ими средств.

Финансирование предоставления дошкольного образования в Российской Федерации осуществляется в соответствии с рядом нормативных правовых актов, устанавливающих правила финансирования образовательной деятельности в Российской Федерации. Нормы, содержащиеся в таких нормативных правовых актах, определяют общие требования к механизмам формирования нормативов затрат на содержание и обучение детей в дошкольных образовательных учреждениях, источники финансирования (бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, оплата физических и юридических лиц), формы финансирования и порядок расходования бюджетных средств и средств, полученных из внебюджетных источников. [18, с.14]. В таблице 1 представлена динамика финансовых затрат консолидированного бюджета Российской Федерации по финансированию системы дошкольного образования.

Таблица 1.

Частью 2 статьи 43 Конституции Российской Федерации гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях, однако, ни Законом об образовании, ни Конституцией Российской Федерации не предусмотрено бесплатное содержание детей в дошкольных образовательных учреждениях. [1,6]. То есть государственные финансовые обязательства распространяются на образовательные услуги и не касаются услуг по уходу и присмотру за детьми (социальные услуги). За содержание детей в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих образовательную программу дошкольного образования, несут обязательства муниципальные власти и родители.

Учитывая данный принцип субсидиарной ответственности, система финансирования ДОУ, стимулирующая развитие сети и увеличение охвата детей дошкольным образованием, должна основываться на следующих принципах:

1. За счёт государства (средств бюджета субъекта РФ) финансируются образовательные  услуги в объёме государственного образовательного стандарта вне зависимости от организационной формы ДОУ (государственное, муниципальное учреждение, автономное учреждение, негосударственное учреждение, автономная некоммерческая организация и пр.), типа и вида учреждения. [13, с.129].

Органы государственной власти, планируя бюджет на очередной период, определяют нормативную потребность в средствах на финансирование реализации дошкольных образовательных программ. Эти средства законодательно закрепляются за муниципалитетами для ДОУ через объёмы субвенций. До учреждений эти средства доводятся муниципалитетами на основе конкурса. В этой схеме участвуют все учреждения реализующие программы дошкольного образования и имеющие лицензию независимо от их принадлежности.

2. Финансирование социальных услуг муниципалитет осуществляет совместно с родителями.

3. Родители оплачивают социальные услуги (в размере, не превышающем 20% от общей стоимости содержания ребёнка в ДОУ), а также дополнительные образовательные услуги, выходящие за рамки государственного образовательного стандарта.

Расходы родителей дотируются за счёт средств муниципалитетов, используя заявительный порядок и систему адресной социальной помощи, а также целевое финансирование из местного бюджета на основании социальных программ.

4. Финансирование затрат на содержание материальной базы осуществляет балансодержатель (собственник). Если ДОУ находится на балансе муниципалитета, то необходимый объем затрат предусматривается за счет бюджета соответствующих органов местного самоуправления.

5. Финансирование ДОУ планируется и организуется учредителем на основе нормативов подушевого финансирования. [16, с.5].

Основным показателем заданий учредителя дошкольному образовательному учреждению, на основании которого определяются финансовые средства, необходимые для выполнения этого задания, является объем (состав) оказываемых услуг. Остальные показатели – качество, условия и порядок оказания услуг – являются крайне важными, но дополнительными составляющими задания. Невыполнение этих показателей свидетельствует о неготовности учреждения оказывать услуги в соответствии с требованиями, отраженными в этих показателях, и, как следствие, ставит и перед учреждением, и перед органом управления образованием вопрос о возможности функционирования учреждения, не обеспечивающего должного качества и условий предоставления услуг. Для обеспечения указанных показателей, возможно, требуются дополнительные средства на модернизацию (ремонт, техническое оснащение и т.п.) учреждения, повышение квалификации его сотрудников. Но эти средства, как правило, должны выделяться не на выполнение задания, а на развитие учреждения (финансирование мероприятий по развитию, утвержденных учредителем).

Функции учредителя дошкольного образовательного учреждения выполняют муниципальные органы управления образованием, которые и должны выдавать задания. В то же время каждое дошкольное образовательное учреждение должно принять ребенка в пределах численности, установленной в лицензии. Демографический прогноз по детям в возрасте рождения до восьми лет и оценка перспективной вместимости ДОУ представлена на рисунке 1,2 соответственно.

Рис. 2.Оценка перспективной вместимости ДОУ детей от 1 года  до 6 лет (тыс. чел)

2. Анализ ресурсов системы дошкольного образования. Определение ресурсоемкости сети, ее специфических характеристик (типологии и объемных показателей сети, форм территориального распределения, кадрового потенциала, материально-технических и финансовых ресурсов, нормативно-правового и программно-методического обеспечения). Данные анализа используются для формирования обоснованного задания, с одной стороны, и для принятия управленческих решений по развитию сети – с другой.

3. Формирование критериев отбора и размещение задания для подведомственных учреждений и публичного заказа на услуги дошкольного образования. В публичном конкурсе могут участвовать все имеющие лицензию на этот вид услуг образовательные учреждения, вне зависимости от организационно-правовых форм.

В отношении дошкольных образовательных учреждений финансовое обеспечение ложится на местный бюджет. В тех случаях, когда речь идет о реализации программ дошкольного образования в общеобразовательных учреждениях, часть расходов возлагается на бюджет субъекта Российской Федерации, который финансирует расходы на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды. [21, с.89].

Таким образом, финансируются расходы на образование, но не на содержание ребенка в общеобразовательном учреждении. Расходы на содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях в той их части, в какой они осуществляются публичной властью, должны производиться из местных бюджетов, а при недостаточности собственных источников финансирования – за счет бюджетов вышестоящего уровня. Модель нормативного долевого финансирования, включающая систему разделения оплаты услуг по содержанию и обучению детей в дошкольных образовательных учреждениях, учитывает также нормы законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации.

Важным шагом стал переход от сметного к нормативному долевому финансированию, включающему систему разделения оплаты услуг по содержанию и обучению детей в дошкольных образовательных учреждениях. Механизм нормативного долевого финансирования различных видов реализуемых основных общеобразовательных программ дошкольного образования обуславливает прозрачную конкуренцию образовательных учреждений.

Долевое нормативное финансирование ДОУ осуществляется следующим образом.

Органы государственной власти субъектов РФ, планируя бюджет на очередной период, определяют нормативную потребность в средствах на финансирование реализации образовательных услуг ДОУ. Данные средства законодательно закрепляются за муниципалитетами для ДОУ через объемы субвенций, субсидий. До учреждений они доводятся муниципалитетами на нормативной основе. Возможно финансирование ДОУ субъектом РФ на правах соучредительства.

Средства на финансирование социальных услуг муниципалитет выделяет совместно с родителями, используя систему адресной социальной помощи, а также целевое финансирование из местного или регионального бюджета в рамках социальных программ данной местности.

Финансирование затрат на содержание материальной базы осуществляет собственник. Если ДОУ находится в собственности муниципалитета, то необходимый объем затрат предусматривается за счет бюджета соответствующих органов местного самоуправления. [24, с.5].

При финансировании муниципальных ДОУ используются три канала: 
государственный бюджет – в виде субвенций, субсидий, или непосредственно в качестве соучредителей; муниципальный бюджет – на нормативной основе; родительская плата, часть которой муниципалитет может возмещать родителям в виде социальной помощи.

Вышеперечисленные источники дифференцируются:

• по видам затрат;
• способам или механизмам доведения ресурсов ДОУ.

Для реализации такого механизма долевого нормативного финансирования

• необходимо выполнение следующих первоначальных условия: 
  придание всем ДОУ статуса юридического лица;
• открытие счета в кредитных учреждениях (казначействах), обеспечение бухгалтерского обслуживание ДОУ.

Данный механизм финансирования отвечает следующим требованиям:

• прозрачность финансовых потоков;
• целевой характер финансирования финансируются не затраты учреждения как элемента сети, а образовательная услуга;
• нормативный способ планирования и исполнения бюджета;
• обоснованная дифференцированная оплата родителями услуг ДОУ, как один из элементов повышения доступности;
• возможность контроля целевого прохождения и использования средств;
• финансово-хозяйственная самостоятельность ДОУ.

Основным элементом, приводящим в действие данный механизм, являются нормативы финансирования.

Итак, модели финансирования дошкольного образования способствуют повышению разнообразия форм предоставления дошкольного образования, внедрению новых педагогических и здоровьесберегающих технологий в дошкольном образовании. В нормативы включается финансирование развития кадрового потенциала, поддержка повышения квалификации, внедрение механизмов стимулирования качества педагогического труда. Повышение охвата детей программами дошкольного образования может осуществляться за счет развития сети образовательных учреждений, интеграции и кооперации ДОУ с учреждениями дополнительного образования, культуры и спорта, развитие домашних и семейных форм. Несомненно, остается крайне важной задачей развитие механизмов софинансирования капитальных расходов за счет всех уровней бюджетной системы, поиск адекватных форм частно-государственного партнерства в дошкольном образовании, а также адресная социальная поддержка детей из малообеспеченных семей за счет компенсации части родительской платы.

2. Формирование бюджета дошкольного образовательного учреждения ориентированного на результат

Бюджет ориентированный на результат (БОР) – система формирования и исполнения бюджета, отражающая взаимосвязь между бюджетными расходами и достигнутыми результатами.

Формирование бюджета осуществляется на основе запланированных к достижению результатов. Происходит переход от принципа деления бюджетных ресурсов между субъектами сети учреждений дошкольного образования, когда необъективное преимущество в финансировании могут получать наиболее настойчивые производители бюджетных услуг, к принципу выделения бюджетных ресурсов в соответствии с объемом и качеством услуг. [14, с.4].

Данная система бюджетирования подразумевает и обязательность оценки выполнения учреждениями, предоставляющими услуги дошкольного образования, требуемых результатов, на достижение которых были выделены ассигнования из бюджета.

Эта система позволяет:

• оценить эффективность деятельности через сопоставление произведенных расходов и полученных результатов.
• найти баланс между ожиданиями потребителей и имеющимися финансовыми ресурсами при разработке регламентов предоставления бюджетных услуг.

БОР предполагает обязательное наличие мониторинга финансово-экономической эффективности и результативности деятельности системы дошкольного образования.

Для осуществления такого мониторинга, необходимо вначале задать цель и набор задач, которые должны быть решены за счет средств бюджета.

Например, если целью является увеличение доступности и рост эффективности использования бюджетных средств, то для достижения этой цели необходимо решить следующий набор задач:

• увеличение процента охвата детей услугами дошкольного образования;
• повышение доступности дошкольного образования для различных групп населения;
• создание организационно-экономических условий для развития сети учреждений дошкольного образования, в том числе расширение организационно-правовых форм учреждений, реализующих программы дошкольного образования;
• использование совместных возможностей государства, муниципалитета, ведомств и родителей в вопросах организации дошкольного образования;
• устранение субъективизма, повышение прозрачности бюджетных потоков, формирование и размещение заказа на бюджетные услуги.

Затем, формируются группы показателей, которые позволяют всесторонне оценить экономическую эффективность и результативность деятельности системы дошкольного образования. [18, с.14].

Первая группа – показатели, характеризующие доступность данного вида услуг и оптимальность построения сети учреждений дошкольного образования.

• Процент охвата образованием детей дошкольного возраста.
• Число мест в ДОУ на 100 детей дошкольного возраста.
• Процент детей в группах кратковременного пребывания.
• Число детей, стоящих в очереди на поступление в ДОУ;
• Сроки ожидания в очереди на поступление в ДОУ;
• Отношение средней фактической наполняемости групп в ДОУ к нормативной;
• Спектр программ дошкольного образования (коррекционные, общеразвивающие, оздоровительные и т.д.);
• Разнообразие форм получения дошкольного образования (полный день, круглосуточно, кратковременное пребывание);
• Разнообразие типов учреждений, предлагающих услуги дошкольного образования (муниципальные ДОУ, семейные, негосударственные, автономные учреждения и т.д.)
• Доля стоимости услуг ДОУ, оплачиваемая родителями;
• Выделение категорий семей, получающих льготы на дошкольное образование

Вторая группа - показатели эффективности кадровой структуры работников ДОУ.

• Образование работников ДОУ. Процент работников, имеющих:

• Высшее педагогическое
• незаконченное высшее,
• среднее специальное
• другое образование

• Процент вакансий в ДОУ.

• Число единиц персонала на одного воспитанника ДОУ;
• Число единиц административного персонала на одного воспитанника ДОУ;
• Число единиц педагогического персонала на одного воспитанника ДОУ;
• Число единиц учебно-вспомогательного и обслуживающего персонала на одного воспитанника ДОУ;
• Число часов повышения квалификации на педагогов ДОУ в течение года;
• Коэффициент текучести кадров (доля сотрудников, уволившихся из ДОУ в течение года).

Третья группа - показатели эффективности формирования и использования финансовых ресурсов ДОУ. Показатели третьей группы позволят оценить не только динамику объемов бюджетного и внебюджетного финансирования ДОУ, но и оценить изменения в структуре расходов ДОУ, проанализировать объемы и степень дифференциации во взимании платы с родителей в зависимости от их доходов и объема услуг реализуемых ДОУ. [20, с.5].

• Процент учреждений имеющих собственные бухгалтерии.
• Доля финансирования расходов ДОУ за счет средств бюджета субъекта.
• Доля финансирования расходов ДОУ за счет средств бюджета муниципалитета.
• Доля родительской платы в структуре затрат на содержание одного ребенка.
• Доля образовательной услуги в расходах ДОУ.
• Доля социальной услуги в расходах ДОУ.
• Норматив бюджетного финансирования на 1 ребенка.
• Процент детей получающих платные услуги.
• Среднегодовая численность детодней.
• Процент детей пользующихся льготами по родительской плате

Мониторинг показателей приведенных выше производится на основании данных финансовой и статистической отчетности ежегодно и позволит, определив фактическое финансово-экономическое состояние дошкольных образовательных учреждений, планировать мероприятия по развитию сети, увеличению охвата и повышению доступности дошкольного образования.

Однако необходимо рассмотреть еще одну группу показателей при формировании БОР. Это показатели результативности.

Основными показателями результативности деятельности ДОУ являются:

• развитие детей сообразно возрасту;
• повышение уровня физического здоровья детей;
• своевременная коррекция отклонений в развитии ребенка;
• успешность выпускников программ дошкольного образования в начальной школе.

Текущий контроль может осуществляться с помощью тестирования развития детей, анализа успешности выпускников ДОУ в начальной школе, анкетированием родителей, медицинским мониторингом, однако все это дорогостоящие и не всегда разработанные процедуры, поэтому оценку текущей результативности ДОУ в ряде случаев заменяют контролем соблюдения в учреждении требований к условиям и процедурам образовательного процесса детей. [24, с.5].