Роль государства во взаимодействии с органами местного самоуправления

ВВЕДЕНИЕ

     Современный период развития человеческого общества принес понимание того, что демократическое, правовое государство может решать основные задачи только при наличии  развитой системы самоуправления.

     Местное самоуправление – важнейший элемент  организации публичной власти. Его специфика, как отмечается в научной литературе, заключается в двойственной природе: политической и общественной. С одной стороны, органы самоуправления интегрированы в единую систему управления страной. С другой стороны, местное самоуправление является важным элементом гражданского общества, формой политической самоорганизации локальных сообществ. Самоуправление традиционно рассматривается альтернативой государственному управлению.

     Особенно  актуальное значение и звучание приобретает сегодня проблема взаимодействия государства и местного самоуправления, осмысление теоретических и правовых аспектов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с позиций научного анализа, соотношения государства и общества, правового государства и гражданского общества.

      В этой связи на передний план выходит проблема формирования механизма взаимодействия государственного управления с местным самоуправлением, обеспечения единства системы управления государственной и общественной жизнью страны, более точного определения места и роли органов местного управления как в системе управления, так и в процессе формирования гражданского общества. Все это определило актуальность темы дипломной работы.

      Целью дипломной работы является определение роли государства во взаимодействии с органами местного самоуправления на уровне Приморского края.

      В рамках этой цели решались следующие  задачи:

1. представить общую характеристику основ и концепции местного самоуправления в Российской Федерации;
2. проанализировать нормативно-правовую базу местного самоуправления в Российской Федерации;
3. определить механизмы государственного установления местного самоуправления;
4. охарактеризовать место и роль муниципальной власти в системе федеративных отношений;
5. рассмотреть финансово-экономическую основу местного самоуправления;
6. дать характеристику законодательным и организационным основам местного самоуправления в Приморском крае;
7. проанализировать государственную поддержку, оказываемую органам местного самоуправления в Приморском крае.

      Работа  состоит из введения, трёх глав, заключения, списка литературы и приложений. Первая глава посвящена правовым основам местного самоуправления в Российской Федерации. В главе рассматриваются концепция местного самоуправления в РФ, конституционные основы, нормативно-правовая база местного самоуправления. В главе также приводится сравнительный анализ Законов «Об общих принципах местного самоуправления».

      Во  второй главе представлена общая характеристика соотношения и взаимодействия государственной и муниципальной власти в Российской Федерации, рассмотрены такие аспекты как формы, функции, механизмы государственного установления местного самоуправления, межбюджетные отношения. Также дана характеристика проблемам и перспективам развития отношений муниципальной власти с государством.

      В третьей главе даётся обзор законодательства, структуры местного самоуправления в Приморском крае, проанализировано участие государства в формировании местных бюджетов и эффективность использования средств при решении вопросов местного значения.

      При написании дипломной работы были использованы нормативно-правовые акты, монографии, учебные пособия, изучены аналитические статьи таких авторов, как Агибалов Ю.В., Ковешников Е.М., Зотова З.П., Игнатюк Н.А., Кокотов А.Н.. и др.,  а также фактический и статистический материал, публикуемый средствами массовой информации, ресурсы сети Интернет.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1 МЕСТНОЕ  САМОУПРАВЛЕНИЕ В ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЙ  СТРУКТУРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

     1.1 Теоретические основы  и концепция местного самоуправления в Российской Федерации

      Источником власти и носителем  суверенитета в Российской Федерации  является многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной  власти и органы местного самоуправления. Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня осуществления народом принадлежащей ему власти. Подобное признание предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление новых основ взаимоотношения органов государственной власти между центром и регионами.

     В юридической науке и законодательстве имеются различные подходы к  понятию местного самоуправления. Местное  самоуправление можно рассматривать  в качестве:

     а) основы конституционного строя;

     б) права населения на самостоятельное  решение вопросов местного значения;

     в) формы народовластия.

     Местное самоуправление -  одна из основ демократического строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали) определяет систему управления (деление властей на центральную и местную по вертикали). [23] Из сказанного вытекает, что местное самоуправление представляет муниципальную власть на местах. Органы местного самоуправления функционируют самостоятельно, обособленно и не могут рассматриваться как структурные подразделения государственной системы управления.

     Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Органы местного самоуправления действуют не от имени государства, а решают вопросы местного значения, учитывая особенности развития, исторические и иные местные традиции. Материально-финансовую базу составляет муниципальная собственность и муниципальный бюджет.  

     Термин  «муниципальный» вошел в современный  экономический лексикон в нашей  стране с принятием в 1991 г. Закона «Oб общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Понятие же «муниципальное образование» пришло позже, - с принятием Гражданского Кодекса Российской Федерации. Под муниципальным образованием понимается либо городское, либо сельское поселение или несколько поселений, объединенных общей территорией, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного caмоyпpaвлeния.

     О сути муниципального образования можно сказать так: его институционализация подразумевает, что в стране наряду с интересами личности и интересами государства гарантируются и признаются в качестве равноправных им еще и муниципальные (местные) интересы. [36] Последние связаны с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения в конкретных территориальных границах. Это интересы конкретного города или сельского поселения. Роль выразителя местных интересов и призвано осуществлять муниципальное образование. Таким образом, муниципальное образование является субъектом местного самоуправления.

     Без эффективно работающего местного самоуправления невозможно формирование гражданского общества в нашей стране. Государство  стремится управлять обществом  и тем самым навязывать ему свою волю, определять его судьбу. Самоуправление придает самостоятельность гражданскому обществу, предоставляет возможность ограничивать всевластие государства.

     Таким образом, возникновение института  местного самоуправления закономерно  и объективно, и является результатом длительного правового и социального развития, вследствие которого роль государства существенно меняется – оно уже разделяет с обществом властные полномочия. Но при этом само государство снимает с себя часть неспецифической для него нагрузки, обретая в лице муниципальных органов своего помощника, который гораздо лучше разбирается и решает местные вопросы.

     Классический  вариант описания отличия местного самоуправления от государственной  власти включает 4 принципиальных положения:

     1. Муниципальная власть это власть подзаконная. И в отличие от суверенной государственной власти не может реформировать себя и действует в пределах, определенных ей властью государственной;

     2. Муниципальное управление подразумевает обязательное наличие строго очерченного круга обязанностей, в рамках которых его решение окончательно;

     3. Под эту выделенную компетенцию органы местного самоуправления должны наделяться самостоятельными ресурсами в виде самостоятельного бюджета и муниципальной собственности;

     4. Обязательным признаком муниципального управления является наличие выборных органов власти.[25]

     Эти положения диалектичны по своей  природе. С одной стороны, они  демонстрируют отличие самоуправления от государственной власти, с другой стороны - подчеркивают их неразрывную связь.

     Отсюда  вытекает ряд принципиальных замечаний, без понимания которых, разговор о местном самоуправлении как  об объективно необходимом условии  дальнейшего развития российского  государства не может быть эффективным:

     1.  Местное самоуправление появляется там и тогда, где и когда требуется регулирование общественных интересов (прежде всего хозяйственных) на самом нижнем уровне.  Исторически идея местного самоуправления или муниципального социализма оформляется с разрушением натурального хозяйства и зарождением рыночных отношений.

     2.  Становление местного самоуправления в абсолютном большинстве стран в крайне тяжелые кризисные моменты их истории на деле означает перераспределение властных и финансовых полномочий между уровнями власти. Государство отдает свои полномочия на места именно потому, что само не справляется с ними. Реформа местного самоуправления в России первоначально имела в качестве движущей силы два фактора:

• неспособность государственной власти в прежнем объеме регулировать общественные отношения и нести ответственность за взятые на себя тотальные обязательства;
• желание сторонников реформирования местного самоуправления закрепить достижения периода демократических преобразований, максимально обособив его от неконкурентоспособной на тот период государственной власти.

     3.  С точки зрения управления местными процессами децентрализованная власть значительно эффективней централизованной, поскольку объект и субъект управления в данном случае максимально приближены друг к другу.[48]

     Следует отметить, что в российской действительности факторам, объективно способствующим зарождению и развитию местного самоуправления способствуют факторы субъективные, представленные в частности, действиями органов государственной власти:

• введение местного самоуправления в РФ осуществлялось волевым решением «сверху»;
• этот шаг представлял собой уступку общественному давлению с не до конца продуманными и просчитанными вариантами дальнейшего политического и социально-экономического развития страны;
• по мере адаптации верховной власти к новым реалиям у нее появляются вполне естественные желания и способность регулирования работы муниципальных структур.

     Безусловно, органы государственной власти влияли и будут влиять на процесс развития местного самоуправления, в то же время органы местного самоуправления не могут рассматриваться в качестве органов государственной власти. Основанием для организационной обособленности местного самоуправления служит наличие самостоятельного объекта муниципальной деятельности – вопросов местного значения. Это значит, что:

     -   органы государственной власти не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

     -  решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены лишь органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными решениями суда;

     -    муниципальные образования вправе самостоятельно определять свою административную структуру, адекватную необходимости эффективной реализации вопросов местного значения.[27]

     Задача  оптимизации взаимодействия государственной и муниципальной власти является одной из наиболее важных. Следует подчеркнуть, что проблема развития местного самоуправления выходит в последнее время на первые позиции среди крупномасштабных реформ и преобразований, проводимых в Российской Федерации.

     Таким образом, анализ содержания объективных  и субъективных факторов, способствующих и сопутствующих появлению и  функционированию местного самоуправления показывает, что оно должно сохраниться и получить дальнейшее устойчивое развитие, как необходимое условие развития государства, одна из основ конституционного строя современной России.

1.2 Правовое обеспечение  местного самоуправления  в Российской Федерации

1.2.1 Конституционные  основы местного самоуправления в Российской Федерации

     Местное самоуправление является одной из основ  конституционного строя Российской Федерации. В Конституции РФ фиксируются  исходные начала и принципы местного самоуправления, гарантии его прав. В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Государством признается и защищается муниципальная собственность, в том числе собственность на землю и другие природные ресурсы. Данные конституционные положения направлены на обеспечение политической и правовой стабильности положения местного самоуправления в системе публичной власти.

     Участие граждан в осуществлении местного самоуправления гарантируется конституционными правами избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов местного самоуправления, самостоятельно решать вопросы местного значения (как через органы местного самоуправления, так и путем прямого волеизъявления), самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

     Гарантиями  местного самоуправления являются право на судебную защиту, право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, а также запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

     С принятием в 1993 г. Конституции РФ на местах стала постепенно восстанавливаться  подлинно представительная власть. В  ст. 12 Конституции отмечается, что  местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Ряд авторов тесно связывают концепцию негосударственной природы местного самоуправления, утвердившуюся в российской Конституции, с желанием преодолевать излишнее огосударствление местной власти. Как пишут А. Широков и С. Юркова, введение в Конституцию ст. 12 вызвано стремлением максимально оградить самый незащищенный уровень власти от прямого вмешательства государственных чиновников.

     Однако  есть еще одно обстоятельство, объясняющее  избранный в Конституции РФ подход. Отделение местных органов от государства связывается со стремлением государственной власти дистанцироваться от социальных и экономических забот и тягот населения.[22]

     Следует дополнить, что необходимость в  самостоятельности местного самоуправления связана с многообразием сложившихся  в России форм собственности. В данном случае подразумевается обособление муниципальной собственности от общегосударственной.

     Реализация  конституционной нормы о самостоятельности  местных органов власти наталкивается  на серьезное противодействие, которое  имеет политические, финансово-экономические и теоретические корни.

     Конституцией  Российской Федерации названы важнейшие  вопросы местного значения: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местных  бюджетов, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка.

     Конституция Российской Федерации закрепляет возможность  наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, которые могут осуществляться в  двух формах:

     1. Передача - способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органа местного самоуправления;

     2. Делегирование - предоставление  государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно. [2]

     Наделение полномочиями, независимо от формы, осуществляется только законом. Но поскольку определение  правового статуса местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, то передача или делегирование полномочий осуществляется законом Российской Федерации, законами или иными нормативно-правовыми актами субъектов федерации.

     Представляется, что объем передаваемых или делегируемых полномочий не может быть слишком  велик. Не случайно в Конституции  Российской Федерации говорится  об отдельных государственных полномочиях, хотя критерии оценки здесь найти  очень сложно. Наделение полномочиями, разумеется, должно сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Государство сохраняет за собой контроль за реализацией этих полномочий. К вопросам государственного значения, в решении которых в соответствии с действующим законодательством принимают участие органы местного самоуправления, относятся охрана природной среды, организация здравоохранения, развитие культуры, спорта и др.

     Системный и взаимосвязанный анализ конституционных  положений позволяет прийти к выводу о том, что понятие общих принципов охватывает по крайней мере две группы конституционных норм.

     Первая  из них призвана гарантировать реализацию закрепленных в Конституции основ  самоуправления и соответствующего права граждан на самоуправление. К ним относятся: самостоятельность местного самоуправления в пределах предоставленных ему полномочий (ст. 12), самостоятельное решение населением вопросов местного значения путем референдума, выборов и других форм прямого волеизъявления, через выборные органы местного самоуправления (ст. 130), запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации (ст. 133) и федеральными законами, осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 131), осуществление субъектами федерации собственного правового регулирования, включая принятие законов и иных нормативных актов, вне пределов ведения Российской Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 76, ч. 4).

     Вторая  группа конституционных норм должна обеспечить осуществление ряда положений  Конституции, составляющих основы конституционного строя Российской Федерации и  гарантирующих права и свободы  человека и гражданина. К ней относятся  конституционные нормы об обязанностях государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2), о праве народа осуществлять свою власть через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3), о запрете кому бы то ни было присваивать власть в Российской Федерации (ч. 4 ст. 3), о праве граждан участвовать в управлении государством как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32), о праве граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32).

     Конституция Российской Федерации закрепляет, что общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации (ч. 4 ст. 15). В Международном пакте о гражданских и политических правах указывается, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных выборах, обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей (ст. 25). Это положение является основополагающим при формировании органов местного самоуправления в Российской Федерации.[42]

     В политическом документе, принятом Советом  Европы в 1985 г. и ратифицированном Федеральным  законом от 11 апреля 1998 г, - Европейской  хартии о местном самоуправлении - предоставлена возможность органам   местного самоуправления определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление. Осуществлять это они должны, “не нарушая более общих законодательных положений” (ч. 1 ст. 6). В основу Хартии положен классический принцип субсидиарности, согласно которому, вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла передавать наверх. В самой Хартии понятие субсидиарности сформулировано так: "Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам".[1] В Российской Федерации в 1993 г. на конституционном уровне были закреплены сам институт местного самоуправления, основополагающие начала его организации и деятельности, определены место и роль местного самоуправления в российском обществе и его государственно-правовой структуре.

     Местное самоуправление в значении конституционно-правового  принципа является важнейшим элементом конституционного строя Российской Федерации. В конституционном праве России сложилась в основном концепция негосударственного характера местного самоуправления, базирующаяся на устаревших западных конструкциях. Это выражается в стремлении внедрить негосударственную доктрину местного самоуправления, освободив тем самым государство от забот о насущных проблемах населения. Между тем сущность, цель и задачи местного самоуправления состоят в том, чтобы помочь государству доходить до нужд каждого человека, поскольку местное самоуправление ближе всего стоит к народу.

     Таким образом, местное самоуправление –  не только оппонент, но и соратник государственной  власти. Развитое местное самоуправление позволяет органам государственной  власти сконцентрироваться на решении проблем, которые иначе как на региональном уровне, решены быть не могут, способствует оптимизации государственного управления.

1.2.2 Нормативно-правовое регулирование местного самоуправления

     В Российской Федерации конституционные  положения находят свое развитие и конкретизацию в законодательстве. Под правовой основой местного самоуправления понимается совокупность юридических норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие на местном уровне жизни общества, т. е. на уровне местного самоуправления, из которых в последние годы сложилась новая отрасль российского права - муниципальное право.

     Источниками муниципального права являются правовые акты, в которых содержатся муниципально-правовые нормы, т. е. та форма, в которой они получают свою жизнеспособность.

     Законодательное регулирование вопросов местного самоуправления подразделяется на три уровня: федеральное законодательство, региональное законодательство (законодательство субъектов РФ), муниципальное законодательство (нормативные правовые акты местного самоуправления).

     Федеральное законодательство включает в себя Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, решения Конституционного Суда РФ по вопросам местного самоуправления.

     Важнейшим источником являются федеральные законы, которые условно можно подразделить на две разновидности:

     1) федеральные законы, специально регулирующие вопросы организации и функционирования местного самоуправления. В их числе федеральные законы от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федерального закона № 131-ФЗ), от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», от 2 марта 2007 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»;

     2) федеральные законы, составляющие  законодательную основу других  отраслей права (административного,  жилищного, налогового и т.  д.), но в которых в той или  иной мере затрагиваются вопросы местного самоуправления. Например, федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О несостоятельности (банкротстве)», «О гражданской обороне»,  Градостроительный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ и др. К этой же разновидности относятся федеральные законы, которые наделяют органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации с одновременной передачей материальных и финансовых средств.[82]