Розвиток кар’єри державного службовця – складова ефективності державного управління

Національна академія державного управління

при Президентові України

                                                                          На правах рукопису

РОМАНЮК Діна Валеріївна

РОЗВИТОК КАР’ЄРИ ДЕРЖАВНОГО СЛУЖБОВЦЯ – СКЛАДОВА ЕФЕКТИВНОСТІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Спеціальність 8.150102 „Управління суспільним розвитком”

Магістерська  робота на здобуття кваліфікації магістра

управління  суспільним розвитком

____________________

       /Підпис слухача/

КИЇВ-2011

Бібліографічний опис та анотація магістерської роботи

ЗМІСТ

ВСТУП

Актуальність  теми. Процеси радикального оновлення українського суспільства, зокрема реформування й модернізації державної служби України, що відбуваються на сучасному етапі державотворення і зумовлені необхідністю створення в Україні професійної, стабільної, високоефективної, авторитетної державної служби, здатної відповідати на виклики сьогодення, спроможної надавати якісні управлінські послуги населенню, користуватися його довірою і повагою, ставлять підвищені вимоги до всього персоналу у сфері державної служби, його рівня підготовки, професіоналізму й особистісних якостей. Але загальна управлінська та органічно пов’язана з нею кадрова ситуація залишаються поки що незадовільними. Персонал у сфері державної служби ще недостатньо підготовлений до інноваційної діяльності, здійснення суспільних реформ. Існуючі підходи до управління персоналом у сфері державної служби ще не повною мірою відповідають сучасним вимогам, європейським стандартам, ураховують пріоритети нової державної кадрової політики.

Проблеми управління персоналом у сфері державної служби України пов’язані з відсутністю чіткого розподілу політичних і адміністративних посад, відкритого конкурсного відбору державних службовців найвищої ланки, управління кар’єрним ростом, ротації, безперервного професійного навчання, єдиних критеріїв оцінювання та стимулювання, нормативного регулювання вимог професійної етики керівних кадрів. Вони є також наслідком тієї кадрової ситуації, що склалася на сьогодні в Україні і характеризується низьким професіоналізмом, відсутністю спеціальної управлінської підготовки, невідповідністю фахової підготовки профілю діяльності, бюрократизмом, байдужістю і корумпованістю керівних кадрів. Як наслідок, усе це призводить до нераціонального, малорезультативного і неефективного управління на державному, регіональному та місцевому рівнях.

Комплексне  дослідження та розв’язання проблем  розвитку кар’єри державного службовця  дасть можливість здійснити подальшу розбудову інституту державної  служби в напрямі її адаптації  до стандартів Європейського Союзу, підвищити ефективність виконання органами виконавчої влади завдань держави, створити ефективну систему державного управління, яка б відповідала стандартам демократичної, правової держави з соціально-орієнтованою ринковою економікою. Значною мірою це залежить від кадрового потенціалу державної служби і потребує прискореного формування та розвитку управлінської еліти, залучення на всіх рівнях до системи державного управління керівних кадрів нової генерації: професійно підготовлених, компетентних, патріотично налаштованих, чесних, порядних, відповідальних, енергійних та ініціативних. У зв’язку з цим проблема управління керівним персоналом у сфері державної служби набуває особливого значення.

Вагомий внесок у дослідження проблем державного управління, державної служби, управління персоналом зробили відомі вітчизняні й зарубіжні вчені: В. Б. Авер’янов,  В. Д. Бакуменко, О. А. Воронько, М. В. Гаман, С. Д. Дубенко, Г. І. Леліков, В. І. Луговий, В. К. Майборода, А. М. Михненко, Т. В. Мотренко, П. І. Надолішній, Н. Р. Нижник, О. Ю. Оболенський, В. М. Олуйко, Т. І. Пахомова, А. П. Рачинський, А. І. Турчинов [18; 23; 21; 27; 33; 35; 43; 64; 44; 45; 46; 47; 48; 58; 61]. Напрацьовані ними теоретичні положення щодо розвитку державного управління, реформування, організації та функціонування державної служби, розробки концептуальних засад сучасної державної кадрової політики можуть бути екстрапольовані на процеси управління керівним персоналом у сфері державної служби України.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Магістерська робота виконана відповідно до плану підготовки магістрів управління суспільним розвитком Національної академії державного управління при Президентові України на 2010-2011 рр.

Виходячи з  актуальності і недостатнього ступеня розробленості теми, автор магістерської роботи таку мету: дослідити особливості кар’єри державного службовця та вплив її складових на ефективність державного управління.

Основні завдання:

1. проаналізувати існуючі в науковій літературі погляди щодо визначення кар’єри на державній службі;
2. з’ясувати історичні аспекти в сфері розвитку кар’єри державних службовців;
3. дослідити організаційно-правове забезпечення кар’єри державних службовців;
4. обґрунтувати розвиток кар'єри державного службовця як складової ефективності  державного управління;
5. вивчити зарубіжний досвід розвитку кар’єри державного службовця;
6. запропонувати основні напрями удосконалення кар’єрного розвитку державного службовця.

Об’єктом  дослідження є кар’єра державного службовця України.

Предметом дослідження є вплив розвитку кар’єри державного службовця на ефективність державного управління.

Методи  дослідження. Теоретичною та методологічною основою дослідження є система загальнонаукових та спеціальних методів дослідження, таких як діалектично-матеріалістичний метод оцінки соціальних процесів і явищ, структурно-функціональний, порівняльний, метод системного аналізу та синтезу, статистичний, формально-логічний, метод соціологічного аналізу, метод спостереження. Методологія дослідження базується також на застосуванні міждисциплінарного підходу, який дозволяє найбільш повно та чітко дослідити окремі аспекти кар’єрного росту державного службовця як механізму підвищення результативності та ефективності державного управління. Цілісне знання про досліджувані явища потребує синтезу одержаних результатів, встановлення взаємозв’язків між дослідженими його сторонами. Слід звернути увагу на ту обставину, що поряд із застосуванням кількох взаємодоповнюючих методів, провідну роль виконує системно-структурний метод, який поєднує між собою всі інші методи, оскільки методологічний плюралізм не виключає виокремлення з-поміж інших якогось одного методу з інтегруючою функцією. Саме таку функцію виконує системний підхід. Його основна перевага полягає в різнофакторному і різнорівневому аналізі.

Нормативну  основу дослідження становлять Конституція  України, законодавчі та правові  акти органів державної влади  та управління в Україні, що стосуються теми дослідження.

Наукова новизна одержаних результатів дослідження полягає  в тому, що виконано комплексне дослідження теоретико-організаційних аспектів формування і реалізації кар’єри на державній службі.

Практичне значення одержаних результатів дослідження  полягає в тому, що в ньому, по-перше, комплексно розглянута державна політика щодо розвитку службової кар’єри в умовах перехідного періоду трансформації суспільних відносин в Україні; по-друге, результати дослідження становлять складову частину розвитку науково-методологічних основ та прикладних факторів удосконалення системи державного управління і державної служби в Україні.

Сформульовані в магістерській роботі висновки й пропозиції можуть використовуватися в науковій діяльності, у навчальному процесі, при підготовці й підвищенні кваліфікації управлінських кадрів, розробці методичних посібників, програм та підручників.

Апробація магістерської роботи. Дослідження було обговорено та рекомендоване до захисту на засіданні кафедри державного управління і менеджменту НАДУ.

Структура магістерської роботи. Магістерська робота складається із вступу, чотирьох розділів та висновків, загальним об’ємом 114 сторінок (зокрема основного тексту 108 сторінок).

РОЗДІЛ 1

КАР’ЄРА ДЕРЖАВНОГО СЛУЖБОВЦЯ  ЯК НАУКОВО-

                                           ТЕОРЕТИЧНА ПРОБЛЕМА

1. Наукові дослідженння питання кар’єрного росту державних

                                              службовців

Виклики, що постають нині перед вітчизняним державним  управлінням та системою державної  служби, свідчать про нагальну потребу  в глибоких наукових дослідженнях державного управління як науки та мистецтва. Такі дослідження необхідні як для модернізації системи державного управління в цілому, так і для оновлення сучасної управлінської парадигми, оскільки від готовності та якісних характеристик кадрів державної служби безпосередньо залежить ефективність вирішення більшості проблем, що виникають у процесі функціонування Української держави.

Саме тому сучасна  державна служба в Україні має  стати передусім, соціальним інститутом, у якому особистісно-професійне зростання державного службовця, його професійна мотивація визнаватимуться основним фактором стабілізації політичного, правового та соціального простору життєдіяльності української держави. Крім того, поняття «кар’єри», під яким розуміється суб’єктивна оцінка державним службовцем свого професійного шляху, має безпосередньо пов’язуватися з його професійним та особистісним розвитком і визначатися як постійне, безперервне підвищення професіоналізму та накопичення досвіду.

У такому контексті  проблема сутнісної трансформації  та оновлення поняття “кар’єра державного службовця” стає особливо вагомою та значущою як одна з центральних проблем управління людськими ресурсами у сфері державного управління.

Актуальність  та важливість цієї проблеми зумовлена  тим, що нині поняття “кар’єра”  втрачає традиційну сутнісну одновимірність, перетворюючись у складний, багатогранний соціальний феномен, оскільки за особистістю починає визнаватися право на активну побудову власної кар’єри.

Особливого  значення проблематика усвідомлення поняття  “кар’єра державного службовця” набуває в процесі реформування державної служби, спрямованого на становлення професійної, ефективної та результативної когорти професіоналів, здатних чесно та неупереджено служити українському народові та державі і давати гідну відповідь на виклики, ризики і небезпеки сьогодення.

З огляду на це планування кар’єри та внутрішньо-організаційні  переміщення працівників за умови  їх послідовної реалізації мають  вважатися, на нашу думку, обов’язковими  для професіоналізації державних  службовців, і отже, для розвитку особистості кожного службовця зокрема та організації в цілому.

Дослідження показали, що традиційний статичний погляд на професійну кар’єру стає неприйнятним у сучасних умовах в Україні, оскільки необхідність розробки теорії кар’єрної  стратегії важлива, по-перше, для усвідомлення того, що підвищення статусу є не метою, а засобом розширення можливостей державної служби; по-друге, для подолання кар’єризму як відхилення від соціальної норми професійно-особистісного розвитку людини на державній службі. Саме тому під кар’єрою державного службовця потрібно розуміти засіб реалізації його особистісно-професійного потенціалу та оптимізації професійної діяльності.

Сучасний етап державотворення в Україні, проведення адміністративної реформи висувають на порядок денний як одне з головних завдань переосмислення ролі й місця державного службовця України в системі органів державного управління, пошук дієздатної, ефективної моделі державного службовця з використанням вітчизняного й зарубіжного досвіду.

За таких умов назріває реальна необхідність розробки організаційно-правових напрямів реформування статусу державного службовця в Україні. Сприяти цьому процесу має чітка теоретико-практична модель формування якісно нового статусу державного службовця, який би реалізовувався на принципах законності, гласності, професіоналізму й компетентності, рівного права громадян України на зайняття посади відповідно до своїх здібностей і професійної підготовки, на засадах соціальної і правової їх захищеності, відповідальності за невиконання чи неналежне виконання своїх посадових обов’язків.

Аналізуючи  наукові дослідження 40-50-х років XX ст., присвячені проблемам становлення і функціонування державної служби в Україні, можна зробити висновок, що організаційно-правові проблеми формування й реалізації статусу державного службовця не були предметом численних досліджень, в яких науковці лише побіжно торкались цієї проблеми.

Проблемам забезпечення державної служби високопрофесійними службовцями з відповідними соціально-економічними гарантіями їх діяльності велика увага приділяється в наукових працях С.Д. Дубенко, В.М.Князєва, В.К.Майбороди, В.І.Лугового, О.Ю.Оболенського, Н.Р. Нижник, А.П. Рачинського [33; 23; 43; 43; 47; 46; 58].

За всієї  важливості проблеми встановлення й  реалізації статусу державного службовця, можна констатувати, що стан розробки низки питань є неповним, епізодичним.

Аналіз наукової літератури, засвідчив існування численних прогалин, що стосуються сучасних підходів як до проблеми кар’єри державних службовців загалом.

На нашу думку, важливе значення для вивчення теоретичних  проблем сфери державного управління, розвитку інституту державної служби, управління персоналом на державній  службі мають праці вітчизняних  та зарубіжних вчених: В.Б.Авер’янова, Т.В. Мотренка, В.Д. Бакуменка, В.К. Майбороди, О.І. Турчинова, Т.І. Пахомової, О.В.Оболонського, Н.Р.Нижник, В.М.Олуйка, та ін. [18; 44; 23; 43; 62; 22; 47; 46; 48].

Аналіз показав, що у вітчизняних дослідженнях проблеми розвитку кар’єри державного службовця  переважає фрагментарний підхід, який обмежує багатоаспектне вивчення цього феномена. Тому розвиток кар’єри державного службовця як складний і багатогранний процес передбачає комплексне дослідження з орієнтацією на його особистісну самореалізацію. Саме потреба у вивченні теоретичних засад організації та проходження кар’єри на державній службі і зумовила цілу низку теоретичних досліджень даного питання.

В докторській  дисертації Олуйка В.М. «Кадрові процеси  в державному управлінні України: стан і перспективи розвитку» [48] здійснено системний концептуально-цілісний аналіз стану кадрових процесів у державному управлінні України. Розроблено рекомендації та пропозиції щодо перспектив розвитку цих процесів. У результаті проведених наукових досліджень у дисертації вперше: концептуально узагальнено й систематизовано сучасні вітчизняні та зарубіжні положення державно-управлінської науки з метою виділення основних закономірностей, факторів, функцій, ідей, підходів, загальних і спеціальних методів, які доцільно покласти в основу теоретико-методологічного управління кадровими процесами в державному управлінні України, й визначено найбільш суттєві вихідні умови і вимоги стосовно їх дослідження; проведено системний теоретико-методологічний та концептуально-цілісний аналіз основ кадрових процесів, особливо кадрового корпусу в державному управлінні України, запропоновано визначення понять “кадрові процеси”, “управління кадровими процесами”, “управлінська ситуація”; досліджено стан та прогноз потреби в державних службовцях та службовцях органів місцевого самоврядування України, що дало змогу виявити існуючі недоліки й протиріччя між діяльністю державних органів влади та науковим забезпеченням, розкрито специфіку зарубіжного досвіду організації державної служби в сучасних умовах і запропоновано нові підходи щодо його застосування; визначено головне стратегічне завдання щодо кадрового забезпечення, критерії ефективності державної служби в системі взаємодії органів державної влади, орієнтири оптимізації проходження державної служби та фактори зростання кількості державних службовців, що дало змогу поглиблено вивчити динаміку кадрових процесів і виявити можливості усунення дублювання в управлінні цими процесами; висвітлено й оцінено по-новому в теоретичному аспекті професійний розвиток державних службовців як фактор стабілізації кадрових процесів у державному управлінні України; розкрито сутність моніторингу кадрових процесів, етапи оцінки потреби в державних службовцях та формування інституту кадрового резерву.

В дисертації Гончарук Н.Т. «Управління керівним персоналом у сфері державної служби України» [28] здійснено цілісний аналіз основ управління керівним персоналом у сфері державної служби України. Розкрито сутність, мету, функції, принципи, методи, організаційну структуру, критерії оцінювання та технології організації управління керівним персоналом у сфері державної служби. Особливу увагу приділено питанням професійного відбору, визначення ефективності діяльності та кадрового потенціалу керівників різного рівня у сфері державної служби України. На підставі дослідження вітчизняного та зарубіжного досвіду організації управління керівним персоналом діяльності у сфері державної служби висвітлено перспективи формування управлінських кадрів різного рівня. Розроблено Концепцію кадрової політики, Положення про службу управління персоналом в органах виконавчої влади та моделі формування резерву керівних кадрів органів державної влади, керівника у сфері державної служби та системи професійного навчання керівного персоналу.

Дисертаційна  робота Візірова Б.Ю. «Кар’єра державного службовця в Україні: теоретичні засади» [26] є першою в Україні працею, в якій проведено комплексний теоретичний аналіз кар’єри державного службовця. Її наукова новизна полягає у тому, що вперше: конкретизовано дефініції відповідного категорійно-понятійного апарату й запропоновано використовувати в управлінському обігу сфери державного управління такі поняття: “кар’єрний маршрут”, “кар’єроорієнтований розвиток особистості”, “кар’єрна мотивація”, “кар’єрне розгортання”. Висвітлено, що на сучасному етапі функціонування української державної служби кар'єру держслужбовця доцільно визнати суспільним, публічним явищем, у якому максимально має реалізуватися сутність особистості професіонала, його здібності та професійна діяльність, індивідуальні та професійні риси. Визначено, що основою кар'єри на державній службі мають стати принципи реалістичності, динамічності та ритмічності. Розкрито поліпарадигмальний характер кар'єрного розгортання державного службовця та запропоновано визнати за особистістю службовця-професіонала сучасний статус “активного розбудовника” своєї кар'єри.

Наукова новизна кандидатської дисертації А.П. Рачинського «Статус державного службовця в Україні: теоретико-правовий аспект» [58] полягає у тому, що вперше у вітчизняній науці виконано комплексне дослідження теоретико-правових аспектів формування статусу державного службовця. Це дало змогу обґрунтувати низку практичних положень, висновків, рекомендацій та пропозицій; визначено та систематизовано на основі вітчизняного й зарубіжного досвіду основні підходи до розгляду статусу державного службовця в системі органів державної влади, який базується на основі наданих йому прав і повноважень, гарантій правового й економічного забезпечення. Вивчено сутність і теоретико-правовий аспект формування та реалізації статусу державного службовця в Україні. Досліджено та сформульовано поняття статусу державного службовця, організаційно-правові напрями його реформування. Здійснено комплексний критичний аналіз чинного законодавства стосовно системи особистих і професійних якостей державного службовця за умов формування та реалізації його статусу. Сформульовано пропозиції щодо вдосконалення системи оплати праці державного службовця, зважаючи на результати атестації, рівень відповідальності та оцінку професійної діяльності.

Поряд з цим, аналіз сучасної наукової літератури з проблем державного управління засвідчив, що в науковому плані проблема управління кар’єрою державного службовця на сьогодні залишається малодослідженою. Теоретико-методологічні засади управління персоналом у сфері державної служби розглядаються епізодично, без системного, комплексного підходу, науково обґрунтованих висновків, пропозицій і рекомендацій.

3. Теоретичні аспекти службової кар’єри

Виклики сучасного  світу максимально актуалізують проблему професіоналізму державних службовців. Очевидно, що це безпосередньо пов’язуються із поняттям “кар’єра”. Аналіз наукової літератури свідчить про розмаїття поглядів та визначень цього поняття, що є доказом стабільної уваги та інтересу науковців до нього.

Так, Т.С.Кабаченко  під цим терміном розуміє успішне  просування у сфері суспільної, службової, наукової та інших видів діяльності [57, с.318]. Н.В.Фьодорова та О.Ю.Мінченкова трактують це поняття як суб’єктивно усвідомлені власні судження людини про своє трудове майбутнє, очікувані шляхи самовираження та задоволеності працею [67,c.379]. І.В.Андрєєва, С.В.Кошелєва, В.А.Співак зазначають, що кар’єра є послідовністю професійних ролей, статусів та видів діяльності в житті людини [20, c.130–132].

Динаміка процесу  соціальних трансформацій початку  ХХІ ст. вимагає принципово нових  рис та навичок від професійних  державних службовців. На думку І.О. Василенко, вони зобов’язані володіти сучасними методами та засобами реформування державних організацій, володіти здібностями управляти інноваційними процесами, долати соціальну й організаційну інертність бюрократичних структур. Це передбачає глибокі знання з теорії та практики управління, конфліктології, теорії прийняття управлінських рішень, соціального прогнозування [25,с.33–34].

Як слушно зазначає доктор юридичних наук, професор Н.Р. Нижник, реформи породили новий тип  державних службовців-управлінців  як людей, не скутих ідеологічними догмами, ілюзіями, а високо професіональних, компетентних, здатних діяти ініціативно та відповідально [46, с.132].

Отже, поняття  «кар’єра» в системі державної  служби розуміється у двох значеннях: широкому та вузькому.

Так, в широкому розумінні кар’єра визнається професійним  просуванням, професійним зростанням, етапами сходження службовця до професіоналізму, переходом від одних рівнів, етапів, ступенів професіоналізму до інших, як процес професіоналізації (від вибору професії до оволодіння професією – посилення професійних позицій – оволодіння майстерністю та творчістю). Результат кар’єри в такому розумінні – це високий професіоналізм державного службовця, досягнення визнаного професійного статусу. При цьому необхідно брати до уваги, що критерії високого професіоналізму можуть змінюватися протягом професійного життя.

У вузькому розумінні кар’єра – це посадове просування, досягнення певного соціального статусу в професійній діяльності, займання певної посади [29, с. 544–545].

О.І. Турчинов підходить  до кар’єри у вузькому значенні як до індивідуального трудового  шляху людини, способу досягнення цілей та результатів в основній формі особистісного самовираження [61,с.194]. Цей науковець пропонує таку класифікацію кар’єри на державній службі (рис. 1.1.) [50, с.200]:

  Рис. 1.1. Класифікація кар’єри 

Професійна  кар’єра виконує низку функцій:

1. структурування професійного та життєвого досвіду службовця, завдяки чому трудова діяльність набуває вигляду розвитку, впорядкованого щаблями кар’єри;
2. забезпечення матеріального благополуччя держслужбовця;
3. задоволення потреби службовця у самореалізації, повазі, самовираженості;
4. досягнення морального задоволення від професійної діяльності;
5. отримання роботи чи посади, які максимально відповідають самооцінці й самоповазі особистості службовця;
6. отримання роботи чи посади, які активізують потенціал державного службовця та розвивають його;
7. отримання роботи чи посади, які дозволяють досягти повного ступеня незалежності;
8. отримання посади чи роботи, які добре оплачуються чи дозволяють одночасно отримати суттєві допоміжні доходи;
9. отримання посади чи роботи, що носять творчий характер;
10. отримання посади чи роботи, що дозволяють продовжити активне навчання;
11. отримання посади чи роботи, які дозволяють займатися вихованням дітей чи домашнім господарством.

Суттєвою характеристикою професійної кар’єри на державній службі є той факт, що службовець в процесі своєї професійної діяльності проходить різні стадії розвитку, а саме: навчання, вступ на посаду, професійне зростання, підтримка та розвиток особистісно-професійних здібностей, вихід на пенсію.

У зв’язку з  цим, необхідно особливо зважати  на зв’язок етапів кар’єри з  віком та задоволенням потреб державного службовця (табл. 1.1) [66, с.385–386]:

Таблиця 1.1

Зв’язок етапів кар’єри віку та потреб

Необхідно зазначити, що поряд з самореалізацією держслужбовця  важливого значення набуває процес управління кар’єрою. Він визначається як цілеспрямована взаємодія на формування посадового та професійного зростання службовця відповідно до внутрішніх потреб організації, а також потенціалу й очікувань самого співробітника.

На нашу думку, активна позиція кожного державного службовця щодо кар’єрного зростання актуалізує необхідність використання ним таких принципів [66, с.388]:

• не витрачати часу на роботу з безініціативним, неперспективним керівництвом; стати потрібним ініціативному, оперативному керівництву;
• розширювати свої знання, набувати нових навичок; готувати себе до зайняття перспективного місця, яке стане вакантним; пізнавати та оцінювати інших людей, які можуть сприяти кар’єрі;
• вчитися ефективно розподіляти час на різну, в тому числі й не виробничу, діяльність;
• вчитися оцінювати зміни як свого потенціалу, так і організаційного середовища; пам’ятати, що рішення щодо кар’єри практично завжди є компромісом між інтересами персоналу та інтересами організації;
• ніколи не жити минулим;
• не допускати, щоб особиста кар’єра розвивалась значно швидше, ніж в інших;
• звільнятися, коли “змінюються правила гри”;
• думати про організацію як про ринок праці; не забувати про наявність зовнішнього ринку праці;
• не ігнорувати допомогу організацій у працевлаштуванні, проте розраховувати в пошуку роботи перш за все на себе.