Совершенствование организации управления благоустройством и озеленением территории муниципального образования

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ УПРАВЛЕНИЯ И ЭКОНОМИКИ

Институт экономики, менеджмента и информационных технологий

Кафедра «Менеджмента и ГМУ»

Допустить к защите

Заведующий кафедрой

К.э.н.,_Ушакова Е.В.

«___»_____________20__г.

Специальность 080504 «Государственное и муниципальное управление»

ДИПЛОМНЫЙ ПРОЕКТ

ТЕМА: Совершенствование организации управления  благоустройством  и озеленением  территории  муниципального образования (на примере г.Гатчина )

Выполнил (а)

Долгова

Фамилия

Елена

Имя

Олеговна

Отчество

Научный руководитель

                                                                                ________________________

                                                                                                                                                         (должность, уч. степень, уч. звание)

                                                                                   ________________________

                                                                                                    (ФИО)

Санкт-Петербург

2015

                                                      Оглавление

ВВЕДЕНИЕ

Формирование в России демократического государства в качестве первостепенной задачи предполагает развитие местного самоуправления как фундамента общественной системы. Реформирование организации местной власти в Российской Федерации показало не только жизнеспособность местного самоуправления, но и наличие больших резервов в его развитии и совершенствовании. Местное самоуправление, представляя собой сложное явление современной социальной практики, пока еще недостаточно эффективно и не всегда востребовано обществом как самостоятельная форма народовластия.

Местное самоуправление является частью гражданского общества. Оно реализуется в пределах муниципальных образований и включает в себя элементы самоорганизации населения для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения. Оно обеспечивается во взаимодействии органов местного самоуправления с населением. Это взаимодействие является важным элементом системы социальных взаимодействий в рамках города как муниципального образования.

Вместе с тем, утрата обществом традиций самоорганизации для решения вопросов совместного благоустроенного проживания на соответствующей территории, отсутствие должных финансово-экономических основ местного самоуправления, организационно-правовые и кадровые проблемы создают сложные условия для совершенствования практики местного самоуправления.

Благоустройство территорий муниципального образования – важнейшая составная часть потенциала муниципалитета и одна из приоритетных задач органов местного самоуправления, являющаяся важнейшей сферой деятельности муниципального хозяйства. Именно в этой сфере создаются те условия для населения, которые обеспечивают высокий уровень жизни. Тем самым, создаются условия для здоровой комфортной, удобной жизни как для отдельного человека по месту проживания, так и для всех жителей муниципалитета.

При выполнении комплекса мероприятий они способны значительно улучшить экологическое состояние и внешний облик городов и поселков, создать более комфортные микроклиматические, санитарно-гигиенические и эстетические условия на улицах, в жилых квартирах, общественных местах (парках, бульварах, скверах, на площадях и т.д.).

Благоустройство является той составляющей территории муниципального образования, которая может сформировать комфорт, эстетическую и функциональную привлекательность, качество и удобство жизни граждан.

Внешнее благоустройство муниципального образования - это дороги и тротуары, мосты и путепроводы, подземные и наземные транспортные, пешеходные переходы и эстакады, сооружения и сети ливневой канализации, набережные, различные гидротехнические сооружения, предназначенные для предотвращения оползней и затопления территорий, их осушения, берегоукрепления, зеленые насаждения, уличное освещение и др.1

Объектами комплексного благоустройства территории является все ее элементы, ранжированные по уровням, т.е. комплексное благоустройство охватывает весь город, кроме части участков природного комплекса и особо охраняемых природных территорий, подлежащих экологической реабилитации.

С ростом городов и повышением технологического уровня промышленности все более острой становится проблема благоустройства городских территорий и управления услугами благоустройства городского муниципального образования. Эта проблема требует тщательно взвешенных управленческих решений, связанных с планированием работы предприятия благоустройства и использования территориальных ресурсов в рамках существующей социально-политической системы.

В свою очередь осознание населением личной ответственности и обязанностей в обустройстве своего города отстает от его ожиданий от местной власти. Взаимодействие органов местной власти с населением не востребуется обеими сторонами в той степени, чтобы стать фактором регулирования социальной напряженности.

Таким образом, актуальность исследования этой проблематики исключительно высока, т.к. ее практическое воплощение затрагивает социальные интересы населения муниципальных образований, финансовые и хозяйственные интересы инвесторов и городских властей.

Цель исследования заключается в исследовании организационно-правовых основ благоустройства территории муниципального образования, практики и проблем их реализации в практической деятельности на примере муниципального образования г. Гатчина, а также в выработке предложений по благоустройству территории муниципального образования.

Задачи исследования:

• раскрыть понятие «благоустройство территории», рассмотреть системообразующие элементы благоустройства территории МО;
• провести анализ правового регулирования системы управления благоустройством территории МО;
• раскрыть экономическую составляющую благоустройства территории МО;
• провести анализ организации благоустройства территории МО г. Гатчина;
• разработать мероприятия по благоустройству территории МО г. Гатчина, рассмотреть их правовой, социальный и экономический аспект.

Предметом исследования выступает организационно-правовой механизм благоустройства территории МО, объектом исследования - МО г. Гатчина.

Из наиболее значительных исследований в области управления развитием и благоустройством территорий следует отметить труды российских ученых: В.В. Владимирова, П.Г. Грабового, В.А. Горемыкина, А.П. Гужвина, А.В. Дончева, К.Н. Дьяконова, Л.Г. Ибрагимова, В.Ф. Касьянова, Т.Г. Маклаковой, В.А. Колясникова, И.Д. Кужелева, Г.А. Малояна, В.А. Прорвича, В.К.Степанова, Н.П. Стражникова, В.Ф. Фалалеева, А.М. Шепелева, М.С. Шумилова, Е.В. Щербины, а также в трудах зарубежных ученых Д. Меддоуза, К. Петри, Дж.У. Форрестера. Проблемы повышения эффективности градостроительного освоения городских территорий и их рационального использования решались в работах: Ю.В. Алексеева, Д.Г. Донцова, А.К. Иванова, И.Я. Конторовича, А.О. Кудрявцева, Б.А. Портнова, А.Б. Ривкина, Н.Г. Юшковой и др. исследователей.

Информационную базу работы составили данные, содержащиеся в справочно-статистических и аналитических материалах ряда федеральных министерств и ведомств - Госкомстата, Министерства регионального развития РФ, Минфина РФ, а  также актов местного самоуправления МО      г. Гатчина.

Структурно работа включает три главы, введение, заключение и список литературы.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ И ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ БЛАГОУСТРОЙСТВОМ ТЕРРИТОРИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

1.1. Системообразующие  элементы благоустройства территории  муниципального образования

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому гражданину право на благоприятную окружающую среду. Основной Закон государства обязывает граждан сохранять природу и окружающую среду и поощряет деятельность, способствующую укреплению здоровья человека, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.

Одним из эффективных средств реализации конституционного права граждан на благоприятную или, как принято называть, комфортную жилую среду является благоустройство территории. Комплексное благоустройство территории рассматривается как деятельность по обеспечению ее безопасности, доступности, эстетичности и приспособленности к удобному использованию в соответствии с функциональным назначением.

Эти цели достигаются путем проведения одного или нескольких видов (комплекса) работ, включающих пластическую организацию рельефа, озеленение, архитектурное освещение и создание колористического решения объектов, размещение малых архитектурных форм и объектов городского дизайна, рекламы, визуальной коммуникации и информации, произведений монументального искусства и т.п.2

Благоустройство и озеленение являются важнейшими сферами деятельности муниципального хозяйства, создающими те условия для населения, которые обеспечивают высокий уровень жизни, т.е. условия для здоровой, комфортной, удобной жизни для всех жителей города, района, квартала, микрорайона.

Видные экономисты систематически обращались к выяснению термина «городское благоустройство». Так, З.Х. Френкель выработал следующую формулу: «К общему городскому благоустройству относятся все те стороны устройства города, вся та часть его материальной культуры, которая назначением своим имеет обратить город в общее жилище – здоровое, безопасное, по возможности долговечное, прочное, красивое и уютное»3.

О создании светлых, здоровых городов-садов с чистым воздухом, в благоприятном для жизни людей природном окружении мечтали многие, включая утопистов-гуманистов, строящих планы идеальных городов, связанных с природной средой, например Т. Кампанелла («Город Солнца»), Э. Говард (книга «Города – сады будущего») и др.

В 1840 г. профессор Санкт-Петербургского университета Н.Ф. Рождественский написал «Основания государственного благоустройства с применением к российским законам». Он разделял государственное благоустройство на три части. В первой излагалось «попечение правительства о физическом благосостоянии, во второй - о благосостоянии умственном и нравственном, в третьей - о народном имуществе»4.

Книга В.Н. Семенова «Благоустройство городов» была опубликована в 1912 г. в Москве. В ней рассматривались вопросы планирования и застройки городов «преимущественно с художественной стороны, с позиций градостроителя-архитектора, который при решении технических вопросов всегда имеет в виду создание архитектуры города - формирование ансамблей его улиц и площадей». В.Н. Семенов в своей работе впервые в России выделил специальный подраздел - «Промышленные части города», в котором утверждал необходимость четкого выделения «промышленных кварталов», говорил о необходимости уделять больше внимания «устройству и специальному оборудованию» промышленных частей города5.

В.Э. Бакутис в монографии «Инженерное благоустройство городских территорий» (1971 г.) большое внимание уделил «вопросам проектирования вертикальной планировки городских территорий и отвода поверхностных вод, проездов, автостоянок и хозяйственных площадок в жилых микрорайонах, а также размещению в жилых микрорайонах подземных инженерных сетей»6. Современный экономист Г.М. Алексеев считает, что «благоустройство населенных мест включает обеспечение населения доброкачественной холодной горячей водой, удаление жидких отходов, удаление твердых отходов, теплоснабжение, энергоснабжение, инженерную подготовку территории, устройство дорог и другие меры, направленные на создание здоровых и удобных условий проживания населения»7.

В настоящее время в словарях к слову «благоустройство» относится «обеспеченность, снабжение удобствами». Данный термин характеризуют такие показатели как жилая площадь, оборудованная водопроводом, канализацией, центральным отоплением, горячим водоснабжением, газом, напольными электрическими плитами, ванными, душем; процент жилых домов с мусоропроводом; процент квартир с телефоном»8.

В современных исследованиях благоустройство является составной частью различных отраслей: коммунального хозяйства, городского хозяйства, градостроительства и др.

Согласно бизнес-словарю благоустройство входит в состав коммунального хозяйства, которое представляет собой «совокупность предприятий, служб и хозяйств по обслуживанию населения городов, поселков и сел»9.

В сферу деятельности коммунального хозяйства входит также эксплуатация жилищного фонда, с которой органически связаны коммунальные предприятия и службы внешнего благоустройства населенных пунктов.

Состав предоставляемых потребителю коммунальных услуг определяется степенью благоустройства многоквартирного или жилого дома, под которой понимается наличие в нем внутридомовых инженерных систем, позволяющих предоставлять потребителю коммунальные услуги. Таким образом, услуги благоустройства и жилищно-коммунальные услуги не могут сосуществовать в раздельности и обеспечивают соответствующие условия проживания в том либо ином жилом помещении.

В современном экономическом словаре «коммунальные услуги» (от франц. commune – общинный) – это «услуги, оказываемые населению и связанные с поддержанием и обеспечением бытовых условий в местах домашнего пребывания людей (водоснабжение, теплоснабжение и др.)»10.

Юридический словарь трактует коммунальное хозяйство как «совокупность предприятий, служб и хозяйств по обслуживанию населения городов, поселков и сел. Включает санитарно-технические предприятия (водопровод и др.), жилищно-коммунальное хозяйство, городской транспорт, энергетические предприятия, сооружения внешнего благоустройства (дороги и др.), гостиницы и т.д.»11.

Учитывая изложенное, не можем согласиться с мнением о нецелесообразности отожествлять хозяйство с благоустройством, которое гласит: «Нельзя ни отожествлять хозяйство с благоустройством, ни считать последнее составной частью первого: коммунальное хозяйство есть деятельность, имеющая своей целью благоустройство; понятие это чисто динамическое, благоустройство же есть созданная хозяйством обстановка, имеющая в каждый данный момент статический характер»12.

В свою очередь, коммунальное хозяйство относится к сфере городского хозяйства, которая включает комплекс служб, предприятий, инженерных сооружений и сетей, призванных удовлетворять повседневные коммунальные, бытовые и социально-культурные нужды жителей городов и поселков городского типа. Городское хозяйство находится в ведении муниципальных органов, которые осуществляют руководство им (хозяйством) и надзор за состоянием обслуживания населения, эксплуатацией, развитием предприятий, организаций и служб. Уровень развития городского хозяйства и степень благоустройства городов оказывают большое влияние на условия труда, быта и отдыха их населения, во многом сказываются на производительности труда и поэтому имеют большое социальное и экономическое значение.

По мнению Н.В. Баранова, «градостроительные решения разрабатываются с учетом создания промышленных и жилых районов (а также зон отдыха и др.) и выполнения санитарно-технических требований. Они предусматривают инженерную подготовку и благоустройство городских территорий, формирование продуманной системы городских дорог (позволяющей быстро достигнуть мест работы и отдыха), а также организацию разветвленной сети культурно-бытового, медицинского и другого обслуживания населения»13.

Благоустройство городов – одна из актуальных проблем современного градостроительства. Оно решает задачи создания благоприятной жизненной среды с обеспечением комфортных условий для всех видов деятельности населения.

Благоустройство территории - комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории (ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ).

Согласно Приказу Минрегиона РФ от 27.12.2011 № 613 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований»14 (далее Методические рекомендации по благоустройству) благоустройство территории - комплекс мероприятий по инженерной подготовке и обеспечению безопасности, озеленению, устройству покрытий, освещению, размещению малых архитектурных форм и объектов монументального искусства.

Под благоустройством в современной литературе понимается взаимоувязанное применение средств ландшафтной и садово-парковой архитектуры, пластической организации и покрытия поверхности земли, оборудования территории и застройки устройствами для безопасности и удобства использования, средств освещения и цветового решения участков территории, зданий и сооружений, декоративного озеленения, декоративной пластики и графики, визуальной информации и рекламы, иных средств.15

Обобщим комплекс мероприятий в рамках благоустройства территорий на рисунке 1.

Рисунок 1. Комплекс мероприятий в рамках благоустройства территории

К мероприятиям по благоустройству относятся:

• ремонт, отделка и цветовое оформление фасадов зданий, улиц, площадей, тротуаров, а также их наружного искусственного освещения;
• создание условий для массового отдыха жителей города и организация обустройства мест массового отдыха населения;
• функционально-обоснованное размещение временных объектов;
• праздничное оформление территории города;
• озеленение территории города;
• организация сбора и вывоза отходов производства и потребления;
• содержание, эксплуатация автомобильных дорог местного значения;
• размещение, содержание, эксплуатация инженерных и коммуникационных сетей и сооружений водоснабжения, канализации, энергоснабжения.

Элементы благоустройства территории - декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, растительные компоненты, различные виды оборудования и оформления, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные сооружения, наружная реклама и информация, используемые как составные части благоустройства. Сюда относятся фасады зданий, кровля, заборы, ограды, искусственное освещение, объекты оборудования детских площадок, временные объекты и пр.

Часть элементов благоустройства территории носит обязательный характер, они нормируются в целях обеспечения необходимого сочетания элементов благоустройства для создания на территории города безопасной, удобной и привлекательной среды. В частности, в 2013 году на территории Санкт-Петербурга были ужесточены требования к ограждению зданий, используемых общеобразовательными учебными заведениями. Нормированию подлежат проезды, санитарно-защитные зоны производственной застройки, уличная дорожная сеть населенного пункта и пр.

Объекты благоустройства территории - территории города, на которых осуществляется деятельность по благоустройству. Отдельные объекты благоустройства представлены на рисунке 2.

Рисунок 2. Объекты благоустройства

Однако важно отметить, что четкого перечня объектов благоустройства нет. В Барнауле, например, похоронное дело относится к сфере коммунального хозяйства. На территории города создано муниципальное унитарное предприятие «Специализированная похоронная служба»                 г. Барнаула, целью деятельности которого является оказание ритуальных услуг населению, в том числе и гарантированный законом перечень услуг. Финансирование работ в сфере захоронения граждан проходит через комитет жилищно-коммунального хозяйства. В некоторых других регионах страны оказание похоронных услуг относится к сфере благоустройства. Так, согласно закону Санкт-Петербурга «Об административных правонарушениях в сфере благоустройства в Санкт-Петербурге» кладбища рассматриваются в качестве объектов благоустройства.

Итак, объектами комплексного благоустройства территории является все ее элементы, ранжированные по уровням, т.е. комплексное благоустройство охватывает весь город, кроме части участков природного комплекса и особо охраняемых природных территорий, подлежащих экологической реабилитации.

Рассмотрим отдельные элементы благоустройства территории более подробно. Элементы инженерной подготовки и защиты территории обеспечивают безопасность и удобство пользования территорией, ее защиту от неблагоприятных явлений природного и техногенного воздействия в связи с новым строительством или реконструкцией. Проектирование элементов инженерной подготовки и защиты территории производится в составе мероприятий по организации рельефа и стока поверхностных вод.

Озеленение является одним из мероприятий по благоустройству территории, обеспечивающим формирование среды города с активным использованием растительных компонентов, а также поддержание ранее созданной или изначально существующей природной среды на территории города.

Основными типами насаждений и озеленения являются: массивы, группы, солитеры, живые изгороди, кулисы, боскеты, шпалеры, газоны, цветники, различные виды посадок (аллейные, рядовые, букетные). В зависимости от выбора типов насаждений определяется объемно-пространственная структура насаждений и обеспечивается визуально-композиционные и функциональные связи участков озелененных территорий между собой и с застройкой города.

Виды озеленения представлены на рисунке 3.

Рисунок 3. Виды озеленения

Стационарное и мобильное озеленение используют для создания архитектурно-ландшафтных объектов (газонов, садов, цветников, площадок с кустами и деревьями) на естественных и искусственных элементах рельефа, крышах (крышное озеленение), фасадах (вертикальное озеленение) зданий и сооружений.

Покрытия поверхности обеспечивают на территории муниципального образования условия безопасного и комфортного передвижения, а также формируют архитектурно-художественный облик среды. Рекомендуемые виды покрытий представлены на схеме (Рисунок 4).

Рисунок 4. Виды покрытий

К малым архитектурным формам (МАФ) относятся: элементы монументально-декоративного оформления, устройства для оформления мобильного и вертикального озеленения, водные устройства, городская мебель, коммунально-бытовое и техническое оборудование на территории муниципального образования.

Итак, мы определили, что местные органы власти утверждают правила благоустройства территории, а также выполняют непосредственно работы, связанные с благоустройством. Наряду с муниципальным образованием, субъектами благоустройства территории также выступают юридические лица и индивидуальные предприниматели, использующие территорию для предпринимательской деятельности, а также общественные самоуправления (Рисунок 5).

Рисунок 5. Субъекты благоустройства территории муниципального образования

Как правило, территория закрепляется за хозяйствующим субъектом (юридическим или физическим лицом) на основании муниципального правового акта. Территориальные общественные самоуправления (самоорганизация граждан для решения вопросов местного значения), согласно ст. 27 Федерального закона № 131-ФЗ могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета.

1.2. Правовое регулирование  системы управления благоустройством  территории муниципального образования

Основополагающими нормативно-правовыми документами, регулирующими систему управления благоустройством территории муниципального образования, являются:

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации.
2. Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»16 (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ).
3. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
4. Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».
5. Федеральный закон от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений».
6. Постановление Правительства РФ от 05.12.2006 N 748 (ред. от 18.01.2014) «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении систем коммунальной инфраструктуры и иных объектов коммунального хозяйства, в том числе объектов водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объектов, предназначенных для освещения территорий городских и сельских поселений, объектов, предназначенных для благоустройства территорий, а также объектов социально-бытового назначения»17 (далее Постановление Правительства РФ № 748).
7. Постановление Правительства РФ от 28.08.2009 № 707 (ред. от 08.09.2010) «О Всероссийском конкурсе на звание «Самое благоустроенное городское (сельское) поселение России».18
8. Постановление Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27.09.2003 № 170 «Об утверждении Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда».
9. Приказ Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 15.12.1999 № 153 «Об утверждении Правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации».
10. Методические рекомендации по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, а также акты, принятые на уровне субъекта РФ и местного самоуправления.

Федеральный закон № 131-ФЗ раскрывает понятие «благоустройство территории» применительно к поселению, городскому округу, а также закрепляет вопросы местного значения.

Наличие территории является одним из необходимых элементов статуса муниципального образования, поскольку местное самоуправление осуществляется только в его границах.  Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»19 (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) муниципальные образования обладают статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, либо внутригородской территории города федерального значения. Таким образом, перечисленные виды муниципальных образований являются территориальными единицами территориального устройства местного самоуправления.

Для территориальной организации местного самоуправления в России используется территориально-поселенческий способ, абсолютизированный в Федеральном законе № 131-ФЗ. Его основная идея заключается в выделении двух уровней муниципальных образований и определении предметов ведения для каждого из них. В результате была создана двухуровневая система местного самоуправления, в которой нижним уровнем становятся поселения (городские, сельские), верхний уровень образуется на базе муниципальных районов.

Федеральный закон № 131-ФЗ определяет муниципальное образование как городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородскую территорию городов федерального значения. К обязательным признакам относят: наличие единой населенной территории; устав муниципального образования; обособленную муниципальную собственность; местный бюджет; органы местного самоуправления.

Под сельским поселением предлагается понимать один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов). Городское поселение - это город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с ФЗ № 131 и законами субъектов РФ).

Муниципальным районом признается несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера. В сельских поселениях, включающих два и более населенных пункта, муниципальных районах выделяются административные центры – поселения, в которых расположены органы местного самоуправления, соответственно, сельского поселения, муниципального района.