ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

Государственное образовательное  учреждение высшего профессионального  образования

«ОРЕНБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ МЕНЕДЖМЕНТА»

Кафедра Государственное и муниципальное управление

Специальность   080504      «Государственное и муниципальное управление»

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

Тема: Совершенствование процесса использования федерального имущества органами местного самоуправления Оренбургской области в решении вопросов местного значения

Студент                                                             _______________/ Братутова Т.С./

Научный руководитель                                    ______________/Селиверстова Н.И/

Допустить к защите

Заведующий  кафедрой                                       _____________/Гирина А.С.

Оренбург

2010

Содержание

Введение

Местное самоуправление является важнейшим  элементом демократического государственного устройства. Органы местного самоуправления призваны решать вопросы местного значения, создавать условия для обеспечения  повседневных потребностей населения. Обеспечение текущих потребностей граждан требует государственных  средств независимо от наличия или  отсутствия местного самоуправления. А органы местного самоуправления, будучи властью, создаваемой населением муниципальных образований из своего состава, из людей, знающих все нюансы проблем своей территории, властью, подотчетной населению, властью, действующей  в буквальном смысле на глазах своих  избирателей, объективно являются органами власти, в наибольшей степени способными решать вопросы местного значения в  экономически эффективных формах. Органы местного самоуправления должны иметь право на достаточную для осуществления своих функций и полномочий экономическую и финансовую базу. Из этого следует, что признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает определенные обязательства со стороны государства по созданию необходимых экономических, финансовых и правовых условий и предпосылок для развития местного самоуправления. Эффективность местного самоуправления напрямую зависит от его обеспеченности материально-финансовыми ресурсам. Муниципальные образования должны обладать необходимыми средствами для выполнения своих задач, а также иметь право самостоятельного управления и распоряжения ими.

Поэтому в Федеральном законе записано, что  экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной  собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные  права муниципальных образований, то есть право самостоятельного владения, пользования и распоряжения собственностью в рамках, установленных законодательством. Имущество муниципальных образований закон делит на три категории. В основе этого деления цель использования имущества. Прежде всего, это имущество, необходимое для решения вопросов местного значения. Если органам местного самоуправления переданы отдельные государственные полномочия, то вместе с ними должно быть передано государственное имущество, которое необходимо для их исполнения (второй вид муниципальной собственности).

Третий  вид муниципальной собственности - имущество, предназначенное для  обеспечения деятельности органов  местного самоуправления, муниципальных  служащих и работников муниципальных  предприятий.

Основополагающий  подход при формировании муниципальной  собственности – соответствие перечня муниципального имущества и перечня вопросов местного значения. В связи с этим, по-прежнему остается задача повышения эффективности использования муниципального имущества.

В данной работе рассматривается совершенствование  процесса использования  федерального имущества органами местного самоуправления Оренбургской области в решении  вопросов местного значения.

Актуальность  данного исследования заключается  в том, что в настоящее время  имущественное обеспечение решения вопросов местного значения является одним из наиболее болезненных вопросов в деятельности муниципальных образований. Очень часто перечни вопросов местного значения муниципальных образований не полностью идентичны перечню имущества, которое может находиться у них в собственности, поэтому необходимо эффективное использование федерального имущества в целях повышения уровня социального и экономического развития муниципального образования.

Теоретической базой исследования послужили философов и ученых-цивилистов: Д. И.Мейера, Г. Гроция, В.И. Синайского, Г.Ф. Шершеневича, Алоиз Бринца, Г. Дернбурга, Ф. Регельсбергера.

Целью исследования является разработка рекомендаций по совершенствованию процесса использования федерального имущества органами местного самоуправления Оренбургской области в решении вопросов местного значения.

Достижению  поставленной цели способствует решение  следующих основных задач:

• уточнение экономического и правового содержания понятия имущества;
• рассмотрение классификации и видов имущества;
• исследование роли федерального имущества в решении вопросов местного значения;
• оценка деятельности ТУ Росимущества по Оренбургской области по использованию федерального имущества;
• изучение особенностей процесса использования органами местного самоуправления федерального имущества;
• выявление основных проблем имущественного обеспечения решения вопросов местного значения;
• разработка рекомендаций по совершенствованию процесса использования федерального имущества органами местного самоуправления.

Объектом  исследования является деятельность Территориального управления Росимущества по Оренбургской области.

Предметом исследования является процесс использования  федерального имущества органами местного самоуправления Оренбургской области  в решении вопросов местного значения.

Методологическую основу исследования составили современные общенаучные и специальные методы познания, в частности: анализ, синтез, системный, социологический, историко-юридический, сравнения, анализа документов и т.д. Их применение в сочетании с последними достижениями юридической, философской, политологической и социологической мысли позволило выявить особенности процесса использования федерального имущества  органами местного самоуправления Оренбургской области в решении вопросов местного значения, обозначить предложения по совершенствованию данного процесса.

Информационную  базу исследования составили акты современного российского законодательства, материалы законопроектной деятельности, отечественные и зарубежные научные источники. В качестве официальных источников использованы Конституция РФ, Гражданский, Земельный кодексы РФ, иные законы и нормативные акты Российской Федерации, региональные и местные нормативные акты.

Практическая  значимость работы состоит в том, что ее выводы и предложения могут использоваться в практической деятельности на всех уровнях государственного и муниципального управления для осуществления управления процессом использования имущества.

1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕШЕНИИ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ

1.1 Понятие имущества как правовой и экономической категории

Существуют  различные трактовки понятия  «имущество». В российской юридической практике учение об имуществе достаточно детально разрабатывалось многими выдающимися учеными, среди которых следует отметить, прежде всего, Д. И.Мейера. По его мнению, объектом права технически называется то, что подлежит господству лица как субъекта права. Предметами, подлежащими господству лица, являются лица, вещи и чужие действия (действия других лиц), так что все права по их объекту представляются или правами на лица, или правами на вещи, или правами на чужие действия. Таким образом, вещи рассматриваются как объекты гражданского права, то есть объектом гражданского права является и имущество. Для Д. И. Мейера имущество, таким образом, есть собирательное понятие, охватывающее вещи и чужие действия[30, с. 246].

С несколько  иных позиций анализировал понятие  имущества Г. Ф. Шершеневич, различавший  имущество в экономическом и  в юридическом смысле. По его мнению, имуществом с экономической точки  зрения называется запас благ (вещей  и прав на чужие действия), находящийся  в обладании известного лица. Юридическое  же понятие об имуществе не совпадает с указанным экономическим. С юридической точки зрения под имуществом понимается совокупность имущественных, т.е. подлежащих денежной оценке юридических отношений, в которых находится известное лицо, - чисто личные отношения сюда не входят[42,с. 201]. Следовательно, содержание имущества с юридической точки зрения выражается в:

• совокупности вещей, принадлежащих лицу на праве собственности и в силу иных вещественных прав;
• совокупности прав на чужие действия;
• совокупности вещей, принадлежащих другим лицам, но временно находящихся в его обладании;
• совокупности обязательств, лежащих на нем.

Среди немецких ученых, воззрения которых в сильнейшей степени повлияли на российских юристов, также не существовало единства точек зрения на содержание понятия имущества. Так, Алоиз Бринц полагал, что понятие имущества в экономическом аспекте раскрывается как совокупность ценностей (денежных и иных), принадлежащих лицу, в юридическом же плане релевантным является представление об имуществе как совокупности благ, имеющих ценность в активном или пассивном отношениях (наследство, движимое и недвижимое имущество). Образующие имущество ценности состоят в деньгах или выражаются в деньгах. Без этого было бы невозможно подсчитать чистую стоимость любого имущества, что является обязательным условием с экономического подхода. Поэтому все, что не может быть оценено в деньгах, по мнению Бринца, не может составлять имущество в юридическом смысле, который считал, что «в имуществе нет ничего, что не стоило бы денег, но не все, что стоит денег, входит в имущество».

По мнению Г. Дернбурга, имущество есть совокупность благ, принадлежащих конкретному  лицу и имеющих денежную стоимость. Составные части имущества могут  изменяться, имущество может уменьшаться  или увеличиваться. Однако через  отношение к своему обладателю имущество  остается тождественным самому себе. Входящие в состав имущества элементы, по Дернбургу, это либо телесные вещи, либо бестелесные вещи. Телесные вещи представляют собой расположенные в пространстве имущественные объекты, каковыми являются земельные участки и движимости. Только телесные предметы могут быть в собственном смысле слова объектами владения, передачи, давностного владения, права собственности. Бестелесными вещами являются права, например, сервитуты, обязательственные права требования, притязания на наследство.

Весьма  своеобразным пониманием имущества  отличается точка зрения Ф. Регельсбергера, писавшего о распространенной ошибке, в силу которой имущество в целом рассматривается как объект прав. Но имущество есть не юридический объект, а правовое понятие, наряду с которым может обсуждаться и экономическое понимание имущества. По мнению этого автора, в правовом смысле имущество представляет собой совокупность выраженных в денежной форме правовых отношений, субъектом которых выступает обладатель имущества. При этом подчеркивается, что в имущество включаются именно правовые отношения, но не их объекты.

В юридической литературе практически всегда отмечается, что понятие имущества имеет несколько значений. Так, Ф. Регельсбергер указывал на четыре значения термина «имущество»:

1. сумма  принадлежащих лицу и выраженных  в денежной форме прав, сумма  активов, брутто-имущество;

2. чистое  имущество, остающееся после вычитания  долгов, нетто-имущество;

3. сумма  имущественных прав и долгов, активы и пассивы лица, например, имущество как предмет наследственного  преемства;

4. отдельный  объект, входящий в состав имущества. 

Многоаспектность  юридического понимания имущества  замечает также И. В. Ершова. Во-первых, под имуществом понимается совокупность вещей и материальных ценностей, в том числе деньги и ценные бумаги. В таком понимании термин «имущество» применяется в законодательстве наиболее часто. Во-вторых, под имуществом понимается совокупность вещей и имущественных прав. Такое понимание следует, например, из ст. 128 ГК РФ. Наконец, под имуществом понимается совокупность вещей, имущественных прав и обязанностей, которые характеризуют имущественное положение их носителя. Так, бухгалтерский баланс, состоящий из актива и пассива, характеризует имущественное положение организации на отчетную дату.

Строго  говоря, в российских нормативных актах встречаются два различных подхода к определению объема понятия "имущество". Первый из них состоит в фактическом приравнивании имущества только к вещам. Например, Постановлением Совета Министров СССР от 29 июня 1984 г. № 683 (в ред. Постановлений Совета Министров СССР от 29 июня 1989 № 520, от 14 июля 1990 г. № 699, от 3 сентября 1990 г. № 884, от 21 декабря 1990 № 1324, от 25 июля 1991 г. № 518) утверждено Положение "О порядке учета, оценки и реализации конфискованного, бесхозяйного имущества, имущества, перешедшего по праву наследования к государству, и кладов", в котором имущество понимается лишь как допускающий некоторое расширение (за счет денег, ценных бумаг и валютных ценностей) перечень натурально-вещественных объектов: строения (в том числе жилые дома и части их); сельскохозяйственные машины, инвентарь, продуктивный и рабочий скот, семьи пчел и фураж; кожевенное и пушно-меховое сырье, шерсть, мясной скот, птица, кролики, зерно и другая сельскохозяйственная продукция; предметы, имеющие историческую, научную, художественную или иную культурную ценность; драгоценные металлы в любом виде и состоянии, драгоценные и полудрагоценные камни в сыром и обработанном виде и изделия из этих металлов и камней; денежные суммы в советской и иностранной валютах, платежные документы и фондовые ценности в иностранной валюте, банковские платежные документы в рублях, приобретаемые за иностранную валюту с правом обращения их в такую валюту; облигации государственных внутренних выигрышных займов; предметы религиозного культа.

В принципе тот же самый подход к понятию  имущества и составляющих его  видов объектов, гражданских прав реализован в ст. 59 Закона «Об исполнительном производстве», где предусмотрено подразделение имущества должника-организации на три очереди в зависимости от степени вовлеченности соответствующего имущества в производственный процесс (по мере возрастания) в целях наложения ареста и реализации имущества:

• первая очередь - имущество, непосредственно не участвующее в производстве (ценные бумаги, денежные средства на депозитных и иных счетах должника, валютные ценности, легковой автотранспорт, предметы дизайна офисов и иное);
• вторая очередь - готовая продукции (товары), а также иные материальные ценности, непосредственно не участвующих в производстве и не предназначенные для непосредственного участия в нем;
• третья очередь - объекты недвижимого имущества, а также сырье и материалы, станки, оборудование, другие основные средства, предназначенные для непосредственного участия в производстве.

Второй  подход, представляющийся более верным, состоит во включении в содержание понятия имущества также и  имущественных прав, что точно  соответствует ст. 128 ГК РФ, в соответствии с которой, к объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права. Следовательно, права (требования), принадлежащие должнику как кредитору по неисполненным денежным обязательствам третьих лиц по оплате фактически поставленных товаров, выполненных работ или оказанных услуг, являются имуществом должника.

Обсуждая  понятие «имущество», нельзя не принимать во внимание, что имеются основания к тому, чтобы использовать его как понятие с известной степенью определенным, даже унифицированным содержанием. Так, постановлением Госстандарта РФ от 18 августа 1998 г. № 328 введен в действие с 1 января 1999 г. ГОСТ Р 51195.0.02 - 98 «Единая система оценки имущества. Термины и определения», содержащий стандартизированные дефиниции, являющиеся общими для оценки различных видов имущества - недвижимого, движимого, нематериальных активов, имущественных комплексов. Согласно определению данного документа, «имущество - это объекты окружающего мира, обладающие полезностью, и права на них». Однако, по нашему мнению, данное определение не является вполне корректным и может рассматриваться как адекватное лишь задачам оценки материально-вещественных объектов и возникающих по их поводу вещных прав [21, с. 98].

Трактовки понятия «имущество» даны в различных  современных словарях. Так, например, в большом юридическом словаре под редакцией профессора А.Я. Сухарева содержится следующее определение. «Имущество - понятие, применяемое для обозначения: а) совокупности вещей и материальных ценностей, состоящих, прежде всего в собственности лица (физического или юридического), государства или муниципального образования»[10, с. 136]. Словарь Брокгауза и Ефрона – «имущество - совокупность, юридических отношений личности (субъекта прав), которая может быть оценена деньгами. Сюда входят: вещи и недвижимости, живой и мертвый инвентарь и тому подобное»[11, с. 213]. Словарь Ушакова – «имущество -  совокупность находящихся в чьем-нибудь владении вещей и различных ценностей, имеющих значение в хозяйственном обороте (право)»[48, с. 942]. Большая социологическая энциклопедия под редакцией Грицанова А.А. содержит следующее определение: «имущество в праве, понятие, применяемое для обозначения: 1) совокупности вещей и материальных ценностей, состоящих во владении какого-либо лица»[19, с. 427]. Экономический словарь под редакцией Райзберга Б.А.  - «имущество - материальные ценности, вещи, находящиеся во владении юридических и физических лиц; различают движимое, перемещаемое имущество и недвижимое в виде земли и прикрепленных к ней объектов» [41, с. 248].

Несколько иную трактовку предлагает Булатов А.К. – автор финансово-экономического словаря: «имущество - обладающие полезностью объект/объекты владения или использования физическим или юридическим лицом. Имущество - совокупность имущественных прав конкретного юридического или физического лица».

Таким образом, имущество – это совокупность юридических отношений и имущественных прав, вещей и материальных ценностей, имеющих значение в хозяйственном обороте, которая обладает определенной полезностью, может быть оценена деньгами и которая находится во владении юридических и физических лиц.

В практике муниципального образования наиболее востребованным является комплексный  подход к имуществу, которое рассматривается  как

• экономическая категория;
• юридическая категория;
• финансовая основа деятельности органов местного самоуправления.