Структура исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: проблемы и тенденции

     СОДЕРЖАНИЕ: 
 

    ВВЕДЕНИЕ 

    Актуальность  темы дипломной работы.

    Современный этап развития Российской Федерации  свидетельствует о наличии важных изменений в системе органов  государственной власти. Идет активное строительство государственного механизма, содержательно максимально адаптированного к решению актуальных задач российской государственности. Появились федеральные округа, проведена реформа Совета Федерации, создан Государственный совет.

      Степень  разработанности темы.

      Начиная с древнейших времен, вопрос о исполнительной власти занимает центральное место в научных исследованиях, посвященных сущности и роли государства и права. Возникновение и развитие власти связано с такими мыслителями, как Платон, Аристотель, Полибий, Дж. Локк, Ш. Монтескье, Дж. Мэдисон, Г. Гегель, Б. Констан, Л. Штейн, А. Вандербильт, Б.Н. Чичерин, Н.М. Коркунов, Н.Н. Алексеев и др.

      Анализу различных аспектов организации  и взаимодействия органов исполнительной власти посвятили свои труды многие современные отечественные ученые - С.А. Авакьян, А.С. Автономов, И.А. Алебастрова, Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, П.Д. Баренбойм, И.Л. Бачило, К.С. Бельский, С.В. Боботов, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, В.Е. Гулиев, Ю.А. Дмитриев, С.А. Егоров, Ю.П. Еременко, В.М. Жуйков, В.Д. Зорькин, А.В. Зиновьева, В.Б. Исаков, В.Т. Кабышев, В.П. Кашепов, А.Д. Керимов, Д.А. Керимов, А.И. Ковлер, А.Е. Козлов, Е.И. Козлова, В.В. Комарова, М.А. Краснов, М.А. Крутоголов, Б.С. Крылов, Н.С. Крылова, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, В.В. Лазарев, И.А. Ледях, В.О. Лучин, А.П. Любимов, В.В. Маклаков, А.В. Малько, М.Н. Марченко, М.А. Митюков, Н.А. Михалева, А.А. Мишин, B.C. Нерсесянц, Н.А. Николаевой, М.А. Никифорова, Л.А. Окуньков, A.M. Осавелюк, И.Л. Петрухин, А.С. Пиголкин, А.Е. Постников, Т.Н. Рахманина, В.А. Ржевский, В.И. Руднев, О.Г. Румянцев, В.М. Савицкий, Н.Г. Салищева, В.П. Сальников, Н.А. Сахаров, Ю.И. Скуратов, Б.А. Стародубский, И.М. Степанов, Б.А. Страшун, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, Ю.П. Урьяс, Т.Я. Хабриева, Н.Ю. Хаманева, Г.Н. Чеботарев, Г.Г. Черемных, В.А. Четвернин, В.Е. Чиркин, И.Г. Шаблинский, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев, Л.М. Энтин, Ю.А. Юдин и другие.

      Проведенный анализ литературы по теме дипломного исследования свидетельствует о том, что в целом накоплен богатый материал по изучению роли и места исполнительной власти властей. Вместе с тем необходимо отметить, что в целом ряде работ по проблемам организации и взаимодействия органов государственной власти преобладают теоретические и исторические подходы. Современная же ситуация такова, что научные идеи взаимодействия различных властных структур государства в рамках реализации конституционного принципа разделения властей требуют своего воплощения в реальных юридических конструкциях государственного механизма.

      Объект  исследования.

      Объектом  исследования являются правоотношения, возникающие в процессе деятельности органов исполнительной власти, направленной на реализацию в государственном механизме современного демократического государства принципа разделения власти и связанные этим проблемы..

      Цель  и задачи дипломной работы.

      Объект  и предмет исследования определили его цель. Целью диссертационного исследования является комплексное исследование проблем становления и развития на основе анализа теоретических положений, реальной практики федеральных и региональных органов исполнительной власти.

        В рамках реализации указанной  цели автор сосредоточил свои  усилия на решении следующих  задач:

• проанализировать исторические предпосылки становления исполнительной власти в России;
• выявить конституционные особенности взаимодействия законодательной и исполнительной власти в России.

      Методологическая  база исследования.

      Методологическую  основу дипломной работы составляет системно-функциональный подход, при котором исполнительная  власть исследуется в рамках комплекса факторов и взаимосвязей, обеспечивающих демократическую, правовую сущность формирования и реализации государственной власти в Российской Федерации. В процессе познания использовались также исторический, сравнительно-правовой, логико-семантический, структурно-аналитический и другие методы. Автор широко опирался на концептуальные взгляды по данной проблеме, изложенные в трудах многих отечественных и зарубежных авторов - философов, социологов, политологов и юристов.

      Структура дипломной работы.

      Дипломная работа состоит из введения, двух глав, семи параграфов, заключения, списка использованной литературы. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    ГЛАВА I. ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ 

     1.1. Понятие и административно-правовой статус органов исполнительной власти

    Орган исполнительной власти — единственный обязательный субъект административных правонарушений. Представление о  нем как о субъекте административного права строится на основании нескольких положений методологического свойства.

    Исполнительные  органы являются основным элементом  механизма реализации государственного управления и местного самоуправления. Когда мы говорим об органах исполнительной власти, мы подразумеваем органы государства, осуществляющие от его имени государственно-управленческую деятельность, и тем самым отграничиваем их от иных исполнительных негосударственных органов. В системе разделения ветвей власти они реализуют функции исполнительной власти и являются органами государственного управления, которые отличаются от других органов содержанием деятельности и ее характером. Органы исполнительной власти обладают всеми признаками органа государственной власти, но им присущи собственные признаки, отражающие специфику административно-правового статуса.

    Законодательство  не содержит понятия органа исполнительной власти. Конституция Российской Федерации  в ст. 77, 78, 112 и других закрепляет единую систему органов исполнительной власти на уровне федерации и субъектов федерации, другие нормативные акты регулируют правовые положения отдельных органов исполнительной власти.

    Орган исполнительной власти — это структурное подразделение государственного аппарата, представляющее собой государственную организацию, осуществляющую в соответствии с установленной законодательством компетенцией государственное управление в отдельных сферах жизни общества и государства посредством специальных форм и методов деятельности.

    Содержание  административно-правового статуса  органа исполнительной власти состоит  из нескольких частей. Один из компонентов статуса охватывает нормативное регулирование порядка образования, легализации, реорганизации и ликвидации органа исполнительной власти, их подчиненности и порядка переподчинения, права на изменение своей структуры, процедур деятельности и права на официальные символы. Основным элементом административно-правового статуса является компетенция, которая включает юридические права и обязанности, цели, задачи и функции. Законодательство, как правило, достаточно полно регулирует функции, то есть основные направления деятельности и соответствующие формы деятельности органов исполнительной власти. Компетенция охватывает права и обязанности, связанные с осуществлением власти, в том числе и право издавать правовые акты. К компетенции относится подведомственность — правовое закрепление круга объектов, предметов, дел, на которые распространяются властные полномочия органа.

    Признаки, отражающие особенности органов  исполнительной власти в системе  субъектов административного права  и их административную правосубъектность, могут быть представлены следующим образом.

    1. Орган исполнительной власти, являясь  частью государственного аппарата, обладает всеми признаками государственного органа. Наличие в системе государственной власти исполнительных органов является следствием реализации принципа разделения властей.

    2. Исполнительные органы, являясь  одним из видов органов государственной власти, осуществляют задачи и функции государства и выступают от его имени, наделены государственными властными полномочиями. Эти полномочия состоят в праве органа издавать юридические акты от имени государства, являющиеся обязательными для тех, кому они адресованы, и в обеспечении их исполнения имеющимися в их распоряжении организационными и юридическими средствами (включая средства административного, т.е. внесудебного, принуждения).

    Они отличаются от других органов (законодательных  и судебных) назначением, содержанием своей деятельности и ее характером. Исполнительные органы осуществляют практическую реализацию задач и функций исполнительной власти, непосредственное, повседневное оперативное руководство в социально-политической, социально-культурной, хозяйственной и межотраслевых сферах.

    3. Исполнительные органы представляют  собой разновидность государственных организаций, в числе которых действуют также государственные учреждения и предприятия. В отличие от последних они являются носителями государственно-властных полномочий, выполняют функции по реализации исполнительной власти.

    Внутреннее  построение органа предполагает наличие совокупности государственных должностей (штаты), распределение между ними обязанностей и ответственности, определение объема полномочий каждого работника (должностного лица), занимающего соответствующую государственную должность. Государственные служащие и государственные должностные лица составляют основу штата органов исполнительной власти (исполнительных органов). Необходимо учитывать, что практически от их имени действуют и, соответственно, представляют их в конкретных управленческих отношениях должностные лица.

    Государственная организация обладает определенным штатом людей (государственных служащих и государственных должностных лиц). В структуру органа, во внутреннее его строение входят: руководство (начальник, его заместители, коллегия); подразделения (штабы, аппараты), осуществляющие функции общего управления, отраслевые, функциональные, вспомогательные подразделения и службы. Структура отражается в штатном расписании — перечне структурных подразделений и должностей.

    4. Административно-правовой статус  органа исполнительной власти  определяется также его конкретным назначением, местом и ролью в системе управления, подотчетностью и подконтрольностью нижестоящих органов вышестоящим в той или иной системе управления, обязательностью распоряжений вышестоящих органов для нижестоящих. При этом органы государственного управления могут действовать в рамках двойного подчинения — вертикального и горизонтального. В тех отраслях управления, где требуется высокая степень централизации, двойное подчинение отсутствует (управление обороной, железнодорожным транспортом и др.).

    5. Органы исполнительной власти  обладают оперативной самостоятельностью, границы которой устанавливаются закрепленной за ними компетенцией.

    6.  Деятельность органов исполнительной власти носит подзаконный характер. В соответствии со своим специфическим, т.е. исполнительным назначением эти органы осуществляют повседневную деятельность исполнительного и распорядительного характера. Орган исполнительной власти подчиняется вышестоящему органу исполнительной власти и вместе с тем имеет право самостоятельно осуществлять распорядительные полномочия, издавать приказы и распоряжения, обязательные для исполнения подчиненными органами исполнительной власти, должностными лицами и гражданами. Главная задача органа исполнительной    власти   —   исполнение   действующих   законов   и   иных нормативных правовых актов, а также обеспечение их выполнения всеми субъектами права. С правовой точки зрения, деятельность этих органов является подзаконной.

    7.   Содержание   деятельности   органов   исполнительной   власти   имеет управленческий, организующий, исполняющий, контрольный  и распорядительный характер. В содержание деятельности органов исполнительной власти входят:  исполнительно-распорядительная   деятельность;   контрольно-надзорная деятельность; действия юридического характера и принятие решений, вызывающих важные правовые последствия; нормотворческая деятельность; правоохранительная   (юрисдикционная)   деятельность.   Органы   государственного управления обладают разнообразными управленческими функциями.

    8.  Органы исполнительной власти  наделены государством особыми  государственно-властными полномочиями, которые реализуются в специальных правовых формах, отличающихся от правовых форм деятельности органов других ветвей власти. Исполнительные органы совершают юридически значимые действия: нормотворческие (установление правил поведения), правоисполнительные (обеспечение реализации законодательных и подзаконных правил поведения)   и   правоохранительные   (контроль   за   правильностью   проведения в жизнь правовых норм). Правовые акты органов исполнительной власти — это, с одной стороны, важнейшая правовая форма управленческих действий, а с другой — результат административного нормотворчества в системе государственного управления. Акты управления являются подзаконными правовыми актами.

    10.  Орган исполнительной власти  обладает собственной компетенцией. Компетенция определяет основы  правового положения органа исполнительной власти. Она устанавливается нормами Конституции РФ (например, Правительство РФ) либо нормами конституций и уставов субъектов РФ, либо нормами федерального и регионального законодательства, либо, наконец, нормами индивидуальных положений о них, утверждаемых в установленном порядке. Каждый орган исполнительной власти имеет определенный для него действующим законодательством территориальный масштаб деятельности, учитывающий особенности федеративного устройства РФ. Компетенция органа исполнительной власти включает: задачи органа, его функции (направления деятельности), обязанности и права, ответственность, формы и методы деятельности.

    11.  Органы исполнительной власти  образуются, реорганизуются и ликвидируются в порядке, установленном законодательством РФ и ее субъектов,

    Президентом РФ, Правительством РФ, главами исполнительной власти субъектов федерации, территориальными федеральными органами исполнительной власти.

    12. Орган исполнительной власти  в отличие от органов представительной  и судебной власти действует постоянно, непрерывно. Всегда функционируют его отдельные структурные подразделения.

    13.  Органы исполнительной власти  имеют атрибутивные признаки: наименование; место нахождения; геральдика.

    Орган исполнительной власти обладает правами юридического лица, несет ответственность в соответствии со своим особым правовым статусом. Финансируется из федерального бюджета или бюджета субъекта федерации. 

    1.2. Виды органов исполнительной власти

    Для классификации органов исполнительной власти и сведения их в определенные видовые группы используются следующие критерии.

    По  территории деятельности на первый план выдвигается уровень нахождения органа в системе исполнительной власти в РФ или в зависимости от федеративного государственного устройства РФ. Этот критерий определяется федеративным устройством и административно-территориальным делением Российской Федерации. По территориальным масштабам деятельности различаются:

    -  федеральные органы исполнительной  власти, распространяющие свою деятельность на всю территорию России (Президент России, Правительство России (федеральные министерства, федеральные службы). Федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы, действующие на территории субъектов Федерации, но не входящие в систему исполнительных органов республик, краев, областей и т.п. Кроме того, отдельные федеральные органы создают межтерриториальные исполнительные органы, действующие на территории нескольких субъектов Федерации (например, органы военного управления);

    -  межрегиональные федеральные органы  исполнительной власти, действующие на территории определенных регионов, т.е. на части территории России. Деятельность этих органов может осуществляться в пределах нескольких республик, краев, областей и иных территориальных единиц (в пределах федерального, военного округа, железной дороги и др.);

    -  органы исполнительной власти  субъектов федерации, осуществляющие  деятельность соответственно в  пределах территорий республик,  краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов. Они также называются региональными. В масштабе республик действуют президенты, правительства, министерства, комитеты и иные ведомства. В масштабе края, области, города федерального значения и автономного образования исполнительная, управленческая деятельность осуществляется соответствующей администрацией, руководимой ее главой (губернатором, мэром). Администрации подчинены управления, отделы, комитеты, департаменты и иные краевые, областные, городские, окружные органы отраслевой и специальной компетенции.

    По  правовым основаниям образования все органы исполнительной власти, государственного управления подразделяются на органы:

    -  образование которых предусмотрено  Конституцией РФ (Президент РФ, Правительство РФ и субъекты РФ) и уставами;

    - создаваемые на основе текущего  законодательства и подзаконных  актов (министерства, службы, департаменты, управления, отделы, службы, администрации и другие ведомства).

    Исходя  из установленного по субъекту, в ведении которого находится право формировать (учреждать) органы исполнительной власти органов исполнительной власти, выделяются:

    -  органы исполнительной власти, которые  формируются (учреждаются) самой  Российской Федерацией в соответствии  с конституционными положениями, отнесшими процедуру образования этих органов к ведению Федерации. Следовательно, к этой группе принадлежат лишь федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы, формирование которых в соответствии с п. т ст. 71 Конституции РФ отнесено к ведению РФ.

    На  федеральном уровне все основные вопросы образования органов  исполнительной власти сконцентрированы в руках Президента РФ. Создание федеральных органов исполнительной власти, их реорганизация и ликвидация осуществляются Президентом по предложению Председателя Правительства РФ. Кроме того, на федеральном уровне решаются вопросы образования федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий в субъектах Федерации территориальных органов и назначения соответствующих должностных лиц (ст. 78 Конституции РФ);

    -   исполнительные органы,  формирование  которых в соответствии  со  ст. 73 Конституции РФ и соответствующих  статей республиканских конституций, уставов краев, областей и т.п. отнесено к ведению субъектов РФ. На республиканском уровне порядок образования органов исполнительной власти в деталях различен. Решающую роль здесь играют высшие должностные лица республик главы государств, президенты — главы исполнительной власти.

    По  характеру компетенции. По данному критерию органы исполнительной власти подразделяются на органы:

    -  общей компетенции, ведающие всеми  отраслями и сферами управления (правительства, администрация краев,  областей, городов федерального  значения, автономных образований);

    -  отраслевой компетенции, ведающие какой-либо одной отраслью управления (министерства, агентства, департаменты, управления);

    -межотраслевой  (специальной) компетенции, ведающие  вопросами управления, имеющими  межотраслевое значение (федеральные  министерства и службы и др.).

    По  способу и процедуре формирования (учреждения) органов исполнительной власти различаются:

    -  органы, руководители которых (главы  исполнительной власти) избираются населением соответствующей территории (например, президенты и председатели правительств республик, главы администраций краев и областей, городов федерального значения);

    -  органы, формируемые в установленном  порядке высшими должностными лицами (глава государства, президент) или главами исполнительной власти (президент, глава администрации). Формирование таких органов происходит как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ. Такой порядок образования органов исполнительной власти называется государственно-распорядительным, так как они формируются государством и государственными органами путем принятия соответствующих решений. Необходимо отличать порядок образования органа исполнительной власти от способа замещения должности руководителя органа управления.

    По  порядку разрешения подведомственных вопросов. Классификация по данному критерию позволяет выделить две группы органов исполнительной власти:

    -  коллегиальные органы, обсуждающие  и разрешающие  подведомственные вопросы, имеющие наиболее важное значение (Правительство Российской Федерации,  правительства субъектов  федерации,  могут быть  федеральные службы и агентства и др.);

    -  единоначальные органы, в которых  подведомственные им вопросы  разрешаются единолично руководителем данного органа   исполнительной власти (министерства, федеральные службы, администрация и др.). Единоначальными являются все остальные исполнительные органы, прежде всего министерства. Единоначалие тесно переплетается с началами коллегиальности на уровне обсуждения ведущих вопросов. Для этих целей в министерствах, например, создаются коллегии, различного рода консультативные и иные советы.

    По  организационно-правовым формам органов исполнительной власти:

    а)   правительства   (РФ,   входящих   в   ее   состав   республик,   городов федерального значения, а  также в краях, областях);

    б) министерства (федеральные, республиканские);

    в) федеральные службы, федеральные агентства, (только на федеральном уровне);

    г)  администрации или мэрии (в субъектах  Федерации, не являющихся республиками);

    д) департаменты, главные управления, управления, комитеты, отделы.

    В нормативных актах и в научных работах используется термин «ведомство». Термин «ведомство» можно применять, указывая на неопределенный перечень органов исполнительной власти и их структурных подразделений. Но этот термин может иметь и обобщающее значение, включающее в себя различные министерства, федеральные службы, комитеты, департаменты и т. д.

    Некоторые авторы понятие «административное  ведомство» традиционно анализируют  при рассмотрении структурных вопросов системы органов исполнительной власти (государственной администрации). Например, Д. Н. Бахрах выделяет следующие признаки ведомства:

    1)  каждое ведомство имеет определенные, нормативно установленные цели  и задачи (производственные, социальные  и пр.), которые устанавливаются  вышестоящими государственными органами;

    2) административное ведомство имеет  сложную структуру, включающую  несколько организаций;

    3)    каждое ведомство построено иерархично, по линейному признаку: нижестоящие  организации подчинены вышестоящим,  а последние несут ответственность за их деятельность;

    4)  ведомство представляет собой  экономико-правовую общность. Каждое  ведомство представляется в виде  трех блоков: производственного, обслуживающего и административного.