Административно-правовые формы

      СОДЕРЖАНИЕ

      Административно-правовые формы и методы     3

      1 Понятие и виды административно-правовых  форм    3

      2 Административно-правовой договор      9

      3 Понятие и юридическое значение  актов государственного 

        управления          14

      4 Классификация методов управления      16

      Задача           25

      Библиографический список        27

      1 Понятие и виды  административно-правовых  форм 

     В сфере государственного управления осуществляется деятельность множества лиц, организаций и органов. Так как в этой сфере происходит реализация задач, функций и полномочий исполнительной власти, на первый план выдвигается проблема форм деятельности субъектов этой ветви государственной власти. Через познание этих форм появляется возможность углубленного понимания самой, государственно-управленческой деятельности – основного субъекта административного права.

     Известно, что государственная власть в  любом своем проявлении не реализуется сама по себе. Чтобы проявить себя в законодательном, судебном, исполнительном варианте, она должна действовать. Именно в конкретных действиях ее соответствующих субъектов проявляется содержание и направленность данной ветви власти.

     Исполнительные  органы (должностные лица) в процессе своей повседневной практической деятельности совершают разнообразные действия. При этом компетенция данного органа или его представителя (должностного лица) определяет их возможность совершать те или иные действия в тех или иных конкретных управленческих ситуациях.

     Одни  исполнительные органы вправе устанавливать  подзаконные правовые нормы, т.е. правила поведения в сфере государственного управления или на отдельных ее участках; другим предоставлено право давать конкретные юридически властные предписания или запреты, адресуемые тем или иным участникам управленческих отношений; третьи наделены полномочиями по осуществлению контрольно-надзорных функций и т.п.

     При этом все они совершают действия, целью которых является организация  собственной работы либо работы подчиненных  служащих; все они в различных вариантах удовлетворяют запросы граждан и общественных объединений, рассматривают и разрешают разнообразные ходатайства (например, заявления и жалобы граждан) и т.п.

     Тем самым возможность проявить себя в качестве компетентного, а потому и правомочного субъекта, призванного осуществлять в том или ином объеме государственно-управленческую деятельность, превращается в реальность. Следовательно, в совершаемых исполнительными органами (должностными лицами) действиях фактически реализуется определенная для них компетенция, т.е. именно она получает свое внешнее выражение. Действия по ее реализации – работающее средство решения всех управленческих задач и функций.

     Различные действия, совершаемые названными субъектами, выражают, по существу, содержание деятельности по управлению, дают представление о том, как практически решаются управленческие задачи, как выполняются функции управления, т.е. как осуществляется государственно-управленческая деятельность.

     Так как органы исполнительной власти осуществляют свои функции непосредственно от имени государства, их внешне выражаемые действия регламентируются правом. Административно-правовые нормы, определяющие правовое положение того или иного органа, практически определяют и формы его деятельности. Тем самым все они подчиняются интересам процесса реализации исполнительной власти.

     Изложенное  позволяет ответить на вопрос: что  же понимается под формой управленческой деятельности (формой управления)? Она представляет собой внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия.

     С учетом разнообразия форм управления можно выделить их конкретные виды.

     На  практике выбор форм управления зависит  от многих обстоятельств. Например, многое зависит от характера компетенции конкретного исполнительного органа (должностного лица), от особенностей объекта управляющего воздействия (гражданин или подведомственный объект), от целей совершаемых управленческих действий (управляющее воздействие или организация собственных дел), от характера последствий, на достижение которых нацелено данное действие, от степени юридической регламентации этих действий и т.п.

     Естественно, что в максимальной степени регламентируются действия, являющиеся формами реализации самой исполнительной власти. Например, это действия по изданию правовых актов управления, которые во всех случаях влекут четко выраженные юридические последствия. В меньшей степени регламентированы формы, не влекущие прямых юридических последствий. В рамках общих требований законности исполнительные органы (должностные лица) вправе самостоятельно выбирать соответствующие формы своей деятельности. Единственное условие при этом: нельзя выходить за рамки требований законности и пределов своей компетенции.

     Формы управления (государственно-управленческой деятельности) регламентируются административно-правовыми нормами различного юридического значения. Некоторые из них регламентированы конституционно (например, относительно Правительства РФ), другие – подзаконными правовыми актами (например, положениями о конкретных органах исполнительной власти, должностными инструкциями). Внутриорганизационная деятельность также подлежит регламентации, но она замкнута рамками внутриорганизационной работы тех или иных исполнительных органов (например, инструкции по делопроизводству).

     В наибольшей степени нуждаются в  правовой регламентации формы деятельности исполнительных органов (должностных  лиц), связанные с реализацией  правоприменительных, правоустановительных и правоохранительных функций.

     Соответственно  выделяются правовые и неправовые формы  управления.

     Правовые  формы всегда вызывают внешние и четко выраженные юридические последствия. Это любые действия субъектов исполнительной власти, совершение которых непременно влечет за собой наступление правовых последствий. В них непосредственно получают свое практическое выражение юридически властные полномочия, являющиеся спецификой субъектов исполнительной власти. Наиболее показательно эти качества данной группы форм проявляются в правовых актах управления.

     Неправовые  формы прямых юридических последствий не влекут, так как их совершение не связано с изданием правовых актов управления. В частности, они не порождают административно-правовых отношений, что характерно для правовых форм (издание индивидуальных актов). Это совершение различного рода организационных действий, способствующих применению правовых форм или их последующей реализации.

     Однако  приведенной классификацией, имеющей  самое общее значение, не исчерпывается  видовое разнообразие форм управления. Так, очевидно, что практически невозможно все управленческие действия сводить исключительно к изданию правовых актов управления, как к наиболее показательной форме таких действий. Органами исполнительной власти совершается немало действий иного юридического характера.

     В связи с этим заслуживает внимания предлагаемая в административно-правовой литературе классификация форм управленческих действий (форм управления), выходящая за рамки их деления на правовые и неправовые. Наиболее показателен следующий вариант такой классификации:

     а) издание нормативных правовых актов;

     б) издание индивидуальных правовых актов;

     в) осуществление организационных  действий;

     г) выполнение материально-технических  операций.

     Необходимо  оценить такую классификацию, хотя следует признать, что существуют и иные ее варианты, чаще всего путающие формы и методы управленческой деятельности.

     Главное заключается в том, что помимо издания правовые актов управления субъекты исполнительной власти совершают  немало действий иного юридического характера. Так, они осуществляют в установленных законодательством случаях обязательную государственную регистрацию, лицензируют определенные виды деятельности физических и юридических лиц, выдают официальные документы, официально подтверждающие те или иные субъективные права (например, право на вождение транспортных средств), контролируют соответствие поведения участников управленческих отношений требованиям установленных правил, заключают различного рода соглашения и т.п.                 

     Уже из самого перечня подобного рода управленческих действий достаточно определенно  вытекает вывод, что они не являются юридически бездейственными. Их юридическая  значимость, бесспорно, налицо.

     Однако  такое значение они приобретают  не прямо, а опосредованно. Поясним это на следующем примере. Наделение специальными правами осуществляется на основании уже принятого акта; регистрация или лицензирование находят свое выражение в соответствующем правовом акте управления; контрольные функции своим результатом имеют издание правового акта, подводящего итоги контроля или надзора; соглашения предшествуют изданию правового акта (например, контрактная система замещения должностей) и т.п.

     А как можно оценить с юридической  точки зрения, например, выдачу работником аппарата исполнительного органа какого-либо документа типа справки, подтверждающей работу данного лица в данном органе, либо командировочного удостоверения, либо, наконец, копии принятого по жалобе гражданина решения данного органа? Очевидно, что прямых юридических последствий подобного рода действия не влекут, если их сравнивать с правовыми актами (например, с приказом руководителя органа о назначении лица на вакантную должность). Но приведенные в качестве примера действия внешне выражены, что, несомненно, позволяет отнести их к числу форм управленческой деятельности, так или иначе, но непременно связаны с соответствующим правовым актом (например, с приказом, в соответствии с которым данное лицо является служащим данного органа, либо с приказом о направлении данного служащего в служебную командировку и т.п.). Однако очевидно и то, что такого рода действия в конечном счете если и не влекут прямых юридических последствий, хотя и могут их вызывать, юридически значимы. Это в еще большей степени может характеризовать иного рода внутриорганизационные действия, например, по подготовке проектов правовых актов данного органа, осуществляемые его служебным аппаратом, по подготовке различного рода аналитических материалов и т.п.

     Все это дает основания для выделения  в качестве правовых форм управления две категории действий, совершаемых  в процессе деятельности органов исполнительной власти, а именно:

     а) издание правовых актов;

     б) совершение на их основе иных действий юридического характера.

     При этом нельзя забывать о том, что исполнительная власть реализуется только с ее официальными субъектами, но не структурными подразделениями таковых, действия которых (организационные, аналитические и др.) далеко не всегда имеют непосредственно юридический характер. Поэтому при отнесении к числу форм управленческой деятельности организационных и материально-технических действий необходимо учитывать, что делопроизводству, экспедиции, охране и т.п. отводится чисто вспомогательная роль по отношению к ведущим, т.е. правовым, формам деятельности органов исполнительной власти.

     Главный вывод из изложенного: помимо издания  правовых актов в аппарате органов  исполнительной власти могут совершаться юридически значимые действия, не облеченные в форму издания правовых актов. И это объяснимо, так как издание правовых актов отнесено к компетенции исключительно руководителей. Если признать, что такого рода действия и представляют собой правовые формы управления, то невозможно будет объяснить роль аппарата органов исполнительной власти, построенного на началах распределения обязанностей и ответственности. Функциональные действия такого аппарата направлены на обеспечение реализации функций и полномочий данного органа, что предполагает ту или иную степень их юридической значимости. В то же время нельзя автоматически такой признак распространять на все совершаемые сотрудниками аппарата действия, ибо многие из них лишены правового характера.

     Есть  еще несколько оснований для  классификации форм управленческой деятельности. Среди них предпочтительно на первое место поставить их виды в зависимости от достигаемых результатов. По данному критерию можно выделить формы, используемые в целях позитивного регулирования (утверждение управленческих программ и т.п.), а также формы, с помощью которых осуществляется реакция на негативные явления в сфере государственного управления. Это юрисдикционные формы (например,  по применению мер административного принуждения).

     Таким образом, исполнительная власть не может  найти свое отчетливое выражение  в действиях типа проведения совещаний  семинаров, моделирования, делопроизводства и т.п. Только правовые формы в состоянии выразить ее суть. В системе правовых форм управления в силу этого закономерно главенствующая роль отводится правовым актам управления. 

      2 Административно-правовой  договор 

     Договор есть волевое соглашение двух и более  субъектов права об установлении, изменении или прекращении субъективных прав и обязанностей. Это правовой акт, его заключение и вступление в юридическую силу влечет правовые последствия для его участников или третьих лиц.

     Существуют  разные типы договоров, но им всем присущи  общие принципы договорного регулирования. Это:

     1) диспозитивность правового регулирования  (свобода договорных условий);          

     2) автономия воли (добровольность  заключения) договаривающихся сторон;                                 

     3) формально-юридическое равноправие договаривающихся сторон;

     4) эквивалентный характер;

     5) взаимная ответственность сторон, выражаемая словами: «договор  есть закон для сторон» и  «заключил договор – исполняй».

     Договор всегда представляет собой акт многостороннего  характера, выражающий не одностороннее  волеизъявление, а согласование, интеграцию, взаимодействие воли договаривающихся субъектов. Он является универсальным  средством правового регулирования  и применяется как регулятор  общественных отношений во многих отраслях права. При этом удельный вес и  значение договорного регулирования  определяются сущностью и содержанием  соответствующей отрасли права.

     Все договоры отличаются специальными признаками, определяемыми спецификой регулирующей их отрасли. Поскольку право как  систему отраслей можно условно  разделить на частную и публично-правовую подсистемы, наиболее общим будет  разграничение договоров на частноправовые и публично-правовые. К последним относятся международные, федеративные, конституционные, административные, финансовые, налоговые и другие договоры. Самый яркий образец частноправовых договоров – гражданский.

     В административных отношениях чаще всего  присутствует власть и подчинение, тогда как участники гражданско-правовых сделок являются равноправными субъектами. А между этими принципиально  различными видами правовых связей находят  место отношения смешанного типа, в которых в той или иной пропорции сочетаются власть и равноправие. Например, гражданско-правовой договор  перевозки пассажиров связан с правом одной стороны в административном порядке налагать штрафы на другую сторону за нарушение правил пользования  транспортными средствами (см. ст. 205–209 КоАП РСФСР). Еще больше с властными началами связаны трудовой договор, конкурсная продажа объектов приватизации, договор о платном обучении в государственном вузе.

     Следует отметить, что роль договорного регулирования  во многих отраслях права в последнее  время все более возрастает –  например, в семейном праве появился институт брачного контракта, в уголовном  праве – соглашение о примирении между лицом, совершившим преступление, и потерпевшим (ст. 76 УК РФ) и т. д.

     Административный  договор представляет собой вид  сделок, в которых равноправие  сторон так или иначе связано  с властными полномочиями одной  или даже обеих договаривающихся сторон. Такие договоры довольно часто  называются соглашениями.

     Административный  договор – разновидность публично-правового  договора. В системе правовых связей он занимает промежуточное место  между административным актом, выражающим одностороннее властное волеизъявление компетентного государственного органа власти, и договором частноправового  характера, основанным на равноправии  сторон. Вышеупомянутые общие принципы договорного права действуют  по отношению к административным договорам с определенными ограничениями, обусловленными особенностями административно-правового  регулирования. Отдельные элементы соглашений могут присутствовать во всех административных отношениях, в  том числе и субординационных. Как правило, в таких случаях  законодатель говорит о согласовании, содействии, одобрении, взаимодействии, координации действий субъектов  административного права. Но это  чаще всего частные случаи использования  отдельных договорных элементов.

     Заключение  договора всегда предполагает определенное равноправное сознательно-волевое  согласование субъектами административного  права своего поведения, административные договоры опосредуют координационные  (горизонтальные) административные правоотношения. Например, контракт о прохождении военной службы офицерами, прапорщиками и мичманами Вооруженных Сил Российской Федерации, порядок заключения и расторжения которого регулируется приказом Министра обороны.    

     Административный  договор – это соглашение двух или более субъектов административного  права, влекущее установление, изменение  или прекращение прав и обязанностей. Он является юридическим фактом, его  заключение означает возникновение  административного правоотношения. С его помощью нормы административного  права воплощаются в жизнь, осуществляется перевод абстрактных юридических  предписаний в конкретные правоотношения.

     Итак, административный договор  – это основанный на административно-правовых нормах и выработанный в публичных интересах  в результате добровольного  согласования воли двух (либо более) субъектов  административного  права, одним из которых  всегда выступает  субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности  его участников.

     Исполнительная  власть активно занимается договорной деятельностью. Правительство России, центральные федеральные органы Российской Федерации, органы субъектов  Федерации готовят многие международные  договоры, заключают межправительственные соглашения, соглашения ведомств разных стран (по вопросам связи, железнодорожного сообщения, борьбе с преступностью  и др.), договоры Федерации с ее субъектами. Органы исполнительной власти для обеспечения основной деятельности используют трудовые, гражданско-правовые договоры. Административный договор  – это лишь один из договоров, используемых государственной администрацией для  осуществления стоящих перед  ней задач.

     Классификация административных договоров возможна как на основе общих, так и с  учетом специальных, связанных с  их спецификой, критериев. К специальным относится деление на «внутриаппаратные» «внутриорганизационные», заключенные между субъектами, наделенными государственно-властными полномочиями, и «внешние», заключенные уполномоченными субъектами государственной власти с гражданами, организациями.

     По  предметному критерию можно различать:

     •   договоры о компетенции (разграничение  или делегирование полномочий и  предметов ведения);

     •   договоры в сфере управления государственной  собственностью;

     • договоры, обеспечивающие государственные  нужды (именуемые в законодательстве «государственными контрактами»);

     •   контракты с военнослужащими, студентами, агентами спецслужб;

     •   финансовые и налоговые соглашения;

     •   договоры о взаимодействии, сотрудничестве;

     •   различного рода концессии и инвестиционные соглашения и др.;

     По  общепринятым критериям административные договоры можно разделить на дву- и многосторонние, типовые и консенсуальные, предварительные и главные и  т. д.

     По  содержанию можно различать чисто  организационные соглашения и договоры смешанного типа, в которых организационные  вопросы связаны с трудовыми, имущественными. Договоры могут быть чисто административными и комбинированными, регулирующими наряду с административными  гражданские, трудовые и иные правоотношения. 
 
 
 

     3 Понятие и юридическое  значение актов  государственного  управления 

     Издание правовых актов – специфическая  и основная форма для деятельности субъектов исполнительной власти. Такая  их роль определяется тем, что с их помощью реализуются непосредственно  задачи, функции и полномочия этих субъектов, т.е. их компетенция.               

     Что в наибольшей степени характерно для этих правовых актов? Прежде всего следует отметить, что они представляют собой, юридический вариант управленческих решений. Это означает, что, принимая такой акт, соответствующий исполнительный орган (должностное лицо) решает общий или индивидуальный вопрос, возникающий в сфере государственного управления и относящийся к его компетенции.

     По  своему правовому содержанию акт  управления представляет собой не что иное, как одностороннее юридически властное волеизъявление субъекта исполнительной власти, в котором, во-первых, находит свое выражение властная природа государственно-управленческой деятельности и, во-вторых, с помощью которого практически реализуются задачи и функции исполнительной власти.

     Правовой  акт управления императивен, что  означает юридическую обязательность содержащихся в нем предписаний для адресата.

     Их  исполнение обеспечивается, в частности, угрозой юридической ответственности за уклонение от исполнения или ненадлежащее исполнение этих предписаний.

     Для юридического содержания правовых актов  управления характерно то, что они могут устанавливать правила должного поведения в сфере государственного управления (административно-правовые нормы) либо выступать в роли юридического факта, порождающего конкретные административно-правовые отношения.

     Так, приказ министра или руководителя федерального органа исполнительной власти может  установить правила, обязательные для  всех органов, должностных лиц, предприятий  и учреждений, действующих в порученной данному органу сфере деятельности. Его же приказ о назначении лица на должность в аппарате министерства порождает конкретное государственно-служебное правовое отношение.

     Правовые  акты управления в любой своей  разновидности подзаконны, т.е. могут  издаваться полномочными исполнительными  органами (должностными лицами) в соответствии с Конституцией РФ, другими законодательными актами и в интересах обеспечения  их исполнения.

     Для правовых актов управления характерно то, что издаются они в качестве письменного документа. Допустим и  устный их вариант (например, он распространен  в системе военного управления, а также в служебных отношениях между руководителями и непосредственно подчиненными им работниками).

     В процессе деятельности исполнительных органов используются различного рода служебные документы (докладные записки, отчетные материалы, акты ревизий и проверок, протоколы, справки и т.д.). Такие документы содержат в себе определенные данные, имеющие и юридическое значение. Так, акт ревизии фиксирует то, что было обнаружено, содержит рекомендации по устранению вскрытых недостатков и по наказанию виновных. Но правовым актом такой служебный документ не является. Дело в том, что, во-первых, сама ревизия проводилась на основе соответствующего приказа, т.е. правового акта; во-вторых, ее результаты могут быть реализованы также только приказом руководителя. Это значит, что правовой акт, будучи юридическим видом служебных документов, составляет основу всей служебной документации исполнительных органов.              

     Таким образом, под правовым актом управления понимается основанное на законе одностороннее  юридически властное воле изъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно- правовых отношений в целях реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности.

     Особенностью  правовых актов управления является то, что их действие не ограничивается собственно сферой государственной  управления. В ряде случаев ими  регламентируются отдельные стороны  общественных отношений, составляющих предмет других отраслей права (например, финансовых, земельных, экологических). Они служат юридическим фактом для возникновения трудовых, налоговых, предпринимательских, частично и гражданских правоотношений.                                        

     Правовые  акты управления решают многие вопросы, связанные с детализацией и конкретизацией законодательных актов. Например, реализация Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» потребовала издания около двадцати президентских указов и правительственных постановлений.