Административно - правовые формы и методы реализации исполнительной власти

Содержание

Административно -  правовые   формы и методы   реализации исполнительной   власти……………………………………  …………………...3

1.   Понятие   административно- правовых   форм…………………………..3

2.   Административно- правовые   договоры…………..…………………….8

     3.   Список литературы………………..………………..…………………….16

Административно -  правовые   формы  и методы   реализации исполнительной   власти.

1. Понятие   административно - правовых   форм.

Административно-правовые методы - это способы реализации задач и функций исполнительной власти, средства непосредственного воздействия органов исполнительной власти на управляемые объекты (отрасли, сферы, органы управления различных организаций, коллективы работников, граждан). Эти методы показывают, как, каким образом государство решает задачи в области управления. Для методов управления характерно то, что они используются органами исполнительной власти для решения стоящих перед ними конкретных задач; применяются повседневно и выборочно; обнаруживаются во взаимодействии субъекта и объекта управления; выражают компетенцию органов исполнительной власти по принятию правовых актов, а также осуществлению иных государственно-властных полномочий. Отсюда следует немаловажный вывод о том, что методы управления производны от политического режима государства.

Государственная власть проявляет  себя определенным образом в разнообразных  общественных отношениях. Государственная  власть не реализуется сама по себе. Ее содержание выражено в определенных действиях различного рода.

Разделение властей предполагает не только функциональную определенность каждой ветви единой государственной власти, но и оснащение их механизмом, с помощью которого они воплощаются в конкретной практической деятельности.

Государственная власть должна действовать, проявлять себя соответствующим  образом в разнообразных общественных отношениях. Это означает, что необходим механизм ее реализации, придающий ее ветвям меняющийся характер. Государственная власть не реализуется сама по себе. Она всегда воплощается в конкретных действиях различного рода, выражающих ее содержание и направленность и совершаемых ее субъектами, т.е. соответствующими государственными органами. Данное условие полностью применимо и к исполнительной власти, точнее к деятельности исполнительных органов государственной власти, повседневно и многообразно ее реализующих.

Такая позиция позволяет определить сущность и провести видовую классификацию специфической научно-практической категории - форм государственно-управленческой деятельности (форм управления). В соответствии с современным законодательством данная категория может характеризоваться в качестве форм реализации исполнительной власти.

В общенаучном толковании «форма» органически связана  с иной категорией такого же плана, а именно - с «содержанием». В таком  аспекте под формой понимается тот  или иной вариант выражения содержания. Применительно к исполнительной власти форма является способом выражения  ее государственно-правового содержания, т.е. всех тех качеств (прежде всего  юридических), которые характеризуют  ее как специфическую ветвь единой государственной власти. Это - верная в методологическом плане, однако, достаточно общая посылка. Дело в том, что содержание исполнительной власти раскрывается и в ее функциях, и в компетенции ее субъектов, и в методах, используемых ими в интересах решения поставленных перед ними задач и т.п. В совокупности все это дает представление о том, для чего формируется система исполнительной власти, что она и ее отдельные звенья практически делают ради выполнения управленческих функций, решения управленческих задач, т.е. осуществления государственно-управленческой деятельности. При этом имеются в виду такого рода действия субъектов исполнительной власти, которые типичны в своих основных проявлениях, независимо от особенности организационно-правового статуса того или иного исполнительного органа. Содержание государственно-управленческой деятельности поддается тем самым достаточно отчетливому восприятию.

В то же время ограничиться констатацией лишь данного методологического  момента недостаточно. Внимание, в  частности, не может не привлечь следующее  весьма существенное обстоятельство. Каждый орган исполнительной власти либо его представитель (должностное  лицо) в силу закрепленной за ними компетенции  имеют возможность действовать  тем или иным образом в тех  или иных конкретных ситуациях. Превращение  такой возможности в реальность предполагает в обязательном порядке  совершение ими определенных активных действий (например, принятие решения, рассмотрение и разрешение жалобы гражданина, осуществление регистрационных  или контрольно-надзорных действий и т.п.). Подобные действия выражают содержание государственно-управленческих функций, в них реализуется компетенция  данного субъекта управления. Придание им того или иного варианта внешнего выражения. Только выраженные подобным образом они становятся реальным, т.е. работающим средством решения  управленческих задач и функций.

Однако действия, совершаемые  субъектами исполнительной власти, по своему характеру и назначению различны. Значит должны быть различными и варианты их внешнего выражения. Особое значение при этом имеет тот факт, что  в таком выражении прежде всего  нуждаются те из них, в которых  заключено непосредственное управляющее (упорядочивающее) воздействие того или иного субъекта исполнительной власти на соответствующий объект. Иначе цель управления вообще не достигается.

С другой стороны, исполнительные органы осуществляют многие действия, непосредственно не связанные с  управляющим воздействием. Например, это действия, обеспечивающие подготовку указанного воздействия либо его  эффективность, сбор информации о результатах  управляющего воздействия (разработка проектов управленческих решений, контроль за выполнением принятых и т.п.).

Сочетание действий различного назначения придает механизму исполнительной власти состояние постоянного «движения», позволяет ему практически реализовать  свое конституционное назначение. Внешнее  выражение этих действий осуществляется по-разному.

Если субъект исполнительной власти выполняет функции непосредственного  управляющего воздействия, его действия подобного рода всегда получают свое внешнее выражение «за пределами» его аппарата, т.е. в его взаимодействии с объектами управления (например, с нижестоящими исполнительными  органами, общественными объеди­нениями, гражданами т.п.). Если же его действия такого рода воздействие не осуществляют, они также должны получить соответствующее  внешнее выражение, т.е. в тех или  иных отношениях преимущественно внутриорганизационного или же внутриаппаратного характера. Но и они различны по своему назначению.

Так, к их числу относятся  управленческие действия, совершаемые  повседневно в интересах организации  и обеспечения порядка работы данного исполнительного органа, т.е. нормального взаимодействия всех структурных подразделений аппарата данного органа и его административного  персонала. Например, в Законе о Правительстве  Российской Федерации этим вопросам посвящен раздел VI (порядок проведения заседаний Правительства, полномочия Председателя по организации работы Правительства, порядок создания постоянных и временных комиссий и других рабочих органов и т.п.). Фактически - это действия, совершаемые руководителем исполнительного органа, адресуемые подчиненным работникам его служебного аппарата. Но это не исключает того, что управленческие действия такого рода воплощаются в отношениях, выходящих за рамки служебного аппарата органа (например, проведение инструктивного совещания с работниками нижестоящих органов или служб и т.п.).

Важное значение имеют  и последствия совершаемых внешне выраженных управленческих действий. В одних случаях они вызывают прямые последствия юридического характера, а в других-не вызывают таковых.

Таким образом, говоря о формах управления, необходимо учитывать, что  они могут выступать в роли:

а) форм реализации исполнительной власти;

б) форм государственно-управленческой деятельности.

 Главенствующее значение  в механизме функционирования  исполнительной власти принадлежит  первым, так как они выражают  внешне юридическое воздействие. В них внешнее выражение фактически получает сама исполнительная власть со всеми своими атрибутами. Это -формы управления в собственном смысле.

Формы же государственно-управленческой деятельности следует понимать в  широком смысле, т.е. как всю совокупность совершаемых в процессе функционирования исполнительных органов (должностных  лиц) действий, включая и те, которые  не носят характер прямого юридического воздействия. Они, как более общая  категория, включают в свой состав формы  реализации исполнительной власти, но могут пониматься и более узко, т.е. как совокупность действий, совершаемых  исполнительными органами (их аппаратом) за рамками непосредственного управляющего воздействия.

Можно выявить следующую методологическую и фактическую позицию:

не все, что практически  совершается в процессе государственно-управленческой деятельности, прямо выражает задачи и функции исполнительной власти; многие действия управленческого характера  служат интересам «самоорганизации».

Обобщая изложенные положения, можно утверждать, что под формой управления понимается внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия.

Если такого рода управленческие действия вызывают последствия юридического характера или же имеют определенное юридическое значение, их обобщенно  можно обозначить в качестве административно-правовых форм.

2. Административно  - правовые   договоры.

Административный договор - правовая форма взаимодействия и  взаимоотношений субъектов административного  права по реализации управленческих функций публичного характера. Как  правило, административный договор заключается между органами исполнительной власти (федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти - по горизонтали; между федеральными и региональными (субъектов РФ) органами исполнительной власти - по вертикали; между органами исполнительной власти субъектов РФ). Порядок заключения административных договоров (соглашений) между Правительством РФ и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ регулируется ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ". В указанном Законе определены содержание соглашения, порядок его принятия и расторжения, условия исполнения. Административный договор также широко распространены между федеральными министерствами, иными федеральными исполнительными органами и главами администрации (губернаторами) субъектов РФ. В отличие от гражданско-правового договора в административном договоре сторонами являются органы, осуществляющие публично -властные полномочия.

Поскольку термин «административный  договор», несмотря на его непризнанность на административном нормативном уровне, занял свое место в административной науке, на него возлагаются соответствующие  функции, а именно:

-структурно-организационная;

-социального компромисса;

-обеспечительная;

-ориентационно-стимулирующая;

-демократизации исполнительной власти;

-воспитательная;

-охранительная.

Административный договор  характеризуется комплексным характером, поскольку содержит административные и гражданско-правовые признаки. Это  проявляется, в частности, и в  ряде законодательных актов, предусматривающих  заключение таких договоров.

Необходимо обратить внимание на классификацию административных договоров, а именно: двух- и многосторонние; типовые и консенсуальные, предварительные  и основные;

а) по предметному критерию:

-договоры о компетенции, в частности, о разграничении или делегировании полномочий и предметов ведения;

-договоры в сфере управления государственной собственностью;

-договоры, обеспечивающие государственные нужды (государственные контракты);

-договоры с военнослужащими, студентами;

-финансовые и налоговые соглашения;

-договоры о взаимодействии, сотрудничестве;

-концессии, инвестиционные соглашения;

-договоры о предоставлении некоторых платных услуг частным лицам и др.;

б) по смыслу: чисто организационные  и смешанные (организационные вопросы  связаны с трудовыми, имущественными); чисто административные и комбинированные (вместе с административными правоотношениями регулируют трудовые, гражданские и  др.).

В процессе функционирования исполнительных органов государственной  власти, действительно, иногда возникают  договорные связи между отдельными субъектами управления, между ними и общественными объединениями.

Договорные связи это  новое и еще недостаточно осмысленное  явление, потому что сама природа  государственного управления предполагает императивность односторонних юридически-властных волеизъявлений, а договорные связи  исходят из равенства их участников. Если такого рода связи существуют, то их следует отнести к числу  горизонтальных, т.е. не способных непосредственно  быть формой реализации исполнительной власти. Приводимые, как правило, иллюстрации (совместные решения двух министерств, договорная милиция и т.п.) подтверждали такой вывод.

Дальнейшее развитие механизма  государственно - управленческой деятельности в условиях постепенного перехода к  рыночным отношениям, совершенствование  принципа федерализма вновь выдвигает  проблему административно-правовых договорных отношений на позиции одной из актуальных, выражающих, в частности  процесс эволюции административно-правовых форм реализации исполнительной власти или же управленческих функций. Все  чаще при характеристике взаимоотношений  между различными субъектами исполнительной власти, между ними и негосударственным  формированиями используется термин «соглашение». Однако, в буквальном смысле в подобных случаях еще нет возможности  того юридического равенства сторон, которое характерно для гражданско-правовых отношений. Далеко не всегда некоторые  элементы подобного рода проявляются  в сфере государственного управления прямо. Даже при условии категорического  утверждения жизненности административно-правовых договоров (соглашений) характер их настолько различен, что не дает оснований для единообразного их толкования; отдельные элементы соглашений могут быть обнаружены в отношениях между соподчиненными сторонами управленческих отношений, а другие - в отношениях между несоподчиненными и т.п.

Иногда утверждается, что  органы исполнительной власти заключают  ряд сделок, которые служат средством  реализации их управленческих задач  и функций. Иллюстрируется же это  положение примером покупки инвентаря  и оборудования или заключения договоров  с научными учреждениями на предмет  проведения исследовательских работ, т.е. типичной гражданско-правовой сделкой. Очевидно, что никакого отношения  к правовым формам реализации исполнительной власти указанные соглашения не имеют, так как субъект управления здесь  не выступает в качестве носителя юридически-властных полномочий. Очевидно и другое - вспомогательное по отношению  к основной управленческой деятельности значение такого рода соглашений. Из гражданско-правовых договоров могут возникать последствия  административно-правового характера (например, административные штрафы за нарушение договора перевозки), но это  не превращает возникающие отношения, да и сам договор перевозки  в административно-правовые категории. Невозможно четко разграничить административно-правовые и гражданско-правовые элементы и  в нормативном материале по управлению федеральным имуществом, по осуществлению инвестиционного налогового кредита и т.п.

Следовательно, договорные связи в сфере государственного управления пока еще не получили ни своего четкого понимания, ни должного юридического оформления; можно обнаружить лишь отдельные элементы, свидетельствующие  о наличии некоторых признаков  договоров. Эти элементы, однако чаще всего не получают непосредственного  выражения и не выступают в  качестве уже сложившейся самостоятельной  правовой формы управленческой деятельности. Лишь в отдельных случаях они  могут по своему характеру приближаться к таковой. Но и тогда в них не находят прямого выражения задачи и функции исполнительной власти, а потому их и нельзя (за редким исключением) отнести к правовым формам реализации исполнительной власти.

Тем не менее некоторые  свидетельства, пока не очень категоричные, в пользу развития договорных элементов  в сфере государственного управления найти можно. Под этим углом зрения прежде всего заслуживают внимания отдельные аспекты взаимоотношений  законодательной (представительной) и  исполнительной ветвей государственной  власти, беря при этом за основу Федеративный договор и закрепленные Конституцией Российской Федерации его позиции. Как известно, в нем нет упоминаний об органах исполнительной власти. Разграничение предметов ведения  и полномочий фиксируется между  органами государственной власти Федерации  и ее субъектов. Однако исполнительные органы являются звеном общей системы  органов государственной власти, а потому их нельзя исключить из возникающих между названными органами договорных отношений. Именно на договорных началах определяются, в частности, исключительные предметы ведения и  полномочия федеральных органов, в  том числе и исполнительных, а  также предметы совместного ведения (ст. 71-72 Конституции Российской Федерации). В первом случае имеются в виду, например, управление федеральной государственной  собственностью, во втором - разграничение  государственной собственности. По взаимной договоренности федеральные  и республиканские органы определяют статус федеральных природных ресурсов; для решения ряда вопросов на федеральном  уровне требуется предварительное  согласие (договорный элемент) республиканских  органов. По соглашению сторон федеральные  органы могут передавать республиканским  органам часть своих полномочий, и наоборот. Особенностью такого рода договорных отношений является то, что их стороны, выражающие их административно-правовой характер, сформулированы как элемент  государственно-правовых отношений. Однако реализуются они в связях между федеральными и республиканскими органами исполнительной власти. Так, Правительство Российской федерации вправе передавать правительствам республик на основании соглашений с ними выполнение части своих полномочий. Очевидно, что речь идет о полномочиях по реализации исполнительной власти. Тем не менее говорится не о собственно административном договоре, а о его косвенном или опосредствованном выражении.

Аналогичного характера  косвенные варианты некоторых административно-правовых связей, имеющих договорную форму, можно  обнаружить при анализе взаимоотношений  между органами исполнительной власти субъектов Федерации. Так, краевая, областная администрация может  осуществлять полномочия, дополнительно  передаваемые ей по договорам органами исполнительной власти Российской Федерации  и исполнительными органами системы  местного самоуправления; также на договорной основе вправе передавать им часть своих полномочий; вступает в договорные связи с исполнительными  органами других краев, областей, автономий  и республик, в частности для  координации деятельности в различных  сферах и отраслях управления, для  объединения финансовых ресурсов и  т.п.

В столь же опосредствованной  форме элементы административно-правовых договоров обнаруживаются при анализе  ряда законодательных актов (например, о поставках продукции, налогах, об управлении федеральным имуществом и т.п.). Определенные элементы такого рода имеют место и в трудовом законодательстве (например, предварительное  соглашение об условиях поступления  на государственную службу).

Еще один пример. Водный кодекс Российской Федерации предусматривает  возможность заключения договора пользования  водными объектами между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и водопользователем. Имеется в виду соглашение между  названными сторонами о порядке  использования и охраны водных объектов. Содержание такого соглашения выходит за рамки чисто гражданско-правовых отношений.

Наличие лишь отдельных элементов  договорного характера в рассмотренных  случаях дает основания для того, чтобы для их обобщенного  обозначения  употреблять более скромный термин - административно-правовые соглашения.

В настоящее время такого рода соглашения заложены в основание  контрактной системы замещения  должностей в Вооруженных Силах, при формировании администрации  государственных объединений и  предприятий. При этом контракт содержит в себе не только обычные для трудовых отношений элементы, но и определяет объем исполнительных функций и  соответствующих им полномочий, что  весьма важно с административно-правовых позиций.

Оценивая проблему административно-правовых договоров (соглашений) в целом, можно  утверждать, что они чаще всего  и наиболее отчетливо выступают  в роли юридических фактов особого  рода, вызывающих возникновение административно-правовых отношений. Однако они предшествуют собственно юридически-властной форме  реализации исполнительной власти, сами таковой по своей сути не являясь. В случае заключения контрактов они  требуют последующего юридически-властного  волеизъявления полномочного исполнительного  органа (должностного лица); достижение соглашения между различными субъектами государственно-управленческой деятельности также затем требует соответствующего юридически-властного оформления. В  силу этого само соглашение непосредственно  не порождает конкретных административных правоотношений, но способствует формированию сложного состава юридического факта: соглашение плюс последующее (как результат) правомерное действие властного  субъекта управления в виде издания  индивидуального правового акта. В других случаях результатом  соглашения может быть издание нормативного административно-правового акта, что означает невозможность рассматривать соглашение как юридический факт.

Следовательно, говорить о  том, что такого рода соглашения (договоры) стали реальной правовой формой реализации исполнительной власти оснований не имеется. Их роль пока вспомогательная. Концептуальная база для их реального  использования в сфере государственно-управленческой деятельности пока еще не сформирована.

Список литературы

1. Д.М.Овсянко «Административное право» Учебное пособие «Юристь», 2000 г.
2. Дмитриев Ю. А. Административное право Российской Федерации Учебник  Издательство: Феникс, 2008 г.
3. Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский, С.М. Кузнецов Административное право России Издательство: Велби: 2008 г.
4. Административное право России  Н.М.Конин Издательство: Проспект:

2006 г.

5. Конституция Российской Федерации.
6. А.А. Агеев Административное право и права человека Издательство: Феникс: 2006 г.
7. Д.Н. Бахрах Административная ответственность граждан Издание Уральского университета: 2007 г.
8. Д.Н. Бахрах Административное право. Учебник. М., 2006 г.
9. Р.Ф. Васильев Акты управления. М., 2007 г.
10. А.П. Коренев Административное право. Учебник. Часть 1.М., 2006 г.