Административно-территориальная структура субъектов Российской Федерации

5.  Административно-территориальная   структура  субъектов Российской  Федерации.

Субъекты Российской Федерации  всех видов перечислены в Конституции  РФ в алфавитном порядке. Тем самым  указывается на государственные  образования, учредившие Федерацию  и являющиеся равноправными участниками  соответствующих конституционно-правовых отношений.

Закрепление в Конституции  наименований всех субъектов Федерации  исключает возможность выхода какого-то ни было субъекта из состава Федерации в одностороннем порядке. Конституция не исключает возможность расширения состава субъектов Федерации.

Российская Федерация - федеративное государство, в состав которого входят республики, автономная область, автономные округа, созданные в результате реализации права народов на самоопределение, края и области, города Москва и Санкт-Петербург  как полноправные субъекты Российской Федерации.

В составе Российской Федерации  находятся:

Республика Адыгея (Адыгея), Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Горный Алтай, Дагестанская Советская Социалистическая республика - Республика Дагестан, Ингушская Республика, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия - Хальмг Тангч, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Мордовская Советская Социалистическая Республика, Республика Саха (Якутия), Северо-Осетинская Республика, Республика Татарстан, Республика Тува, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика - Чуваш республики;

Края: Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Приморский, Ставропольский, Хабаровский;

Области: Амурская, Архангельская, Астраханская, Белгородская, Брянская, Владимирская, Волгоградская, Вологодская, Воронежская, Вятская, Екатеринбургская, Ивановская, Иркутская, Калининградская, Калужская, Камчатская, Кемеровская, Костромская, Курганская, Курская, Ленинградская, Липецкая, Магаданская, Московская, Мурманская, Нижегородская, Новгородская, Новосибирская, Омская, Оренбургская, Орловская, Пензенская, Пермская, Псковская, Ростовская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Сахалинская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Томская, Тульская, Тюменская, Ульяновская, Челябинская, Читинская, Ярославская;

Города республиканского подчинения: Москва, Санкт-Петербург;

Автономная область: Еврейская;

Автономные округа: Агинский Бурятский, Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Усть-Ордынский Бурятский, Ханты-Мансийский, Чукотский, Эвенкийский, Ямало-Ненецкий.

Конституция и федеральное  законодательство не содержат критериев  обретения субъектом той или  иной формы. Однако республики (до начала 90-х годов - автономные советские социалистические республики и автономные области - Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская, Хакасская, находившиеся в составе краев), автономные области и автономные округа рассматривались как государственно-правовые формы самоопределения соответствующих народов Российской Федерации, а края, области, города федерального значения (в прошлом - города республиканского значения) представляли собой наиболее крупные ее административно-территориальные единицы.

В настоящее время республики, автономную область и автономные округа по-прежнему отличают особенности  национального состава населения, быта и культуры. Именно поэтому  республики, где данные особенности  выражены наиболее рельефно, наделяются некоторыми специфическими правами. Вместе с тем независимо от государственно-правовой формы все члены Российской Федерации  объединены одним понятием - "субъект  Российской Федерации"; они равноправны  в этом качестве, а также равноправны  между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной  власти.

 Перечень субъектов  Федерации дается по видам  в той последовательности, как  они приводятся в ч. 1 ст. 5 Конституции,  а внутри каждого из них  - в алфавитном порядке (на основе  алфавита русского языка - государственного  языка Федерации). Такой подход  подчеркивает юридическую нейтральность  данного перечня: занимаемое в  нем место никак не может  повлиять на равный конституционный  статус включенных в него субъектов.

Названия субъектов Федерации  даны в том варианте, который определен (или подтвержден) ими. Они отражают исторические и иные особенности  местности, а названия республик, автономной области и автономных округов - имя титульных наций и народов.

Каждый субъект Федерации, имеет собственную территорию. Правовой статус территории субъектов помимо федеральной Конституции определяется также их конституциями и уставами. Территория любого субъекта Федерации  есть составная часть российской территории, непосредственно входящая в нее. Например, факт нахождения автономного  округа в составе края или области  не означает, что он входит в состав Федерации опосредованно. Территория автономного округа является составной  частью территории Российской Федерации. К такому выводу пришел Конституционный  Суд РФ в постановлении по делу о проверке конституционности Закона РФ от 17 июня 1992 г. "О непосредственном вхождении Чукотского автономного  округа в состав Российской Федерации". 

Территории субъектов  Федерации разделяются административными  границами, установленными еще до образования  на территории России федеративного  государства.

Важной гарантией обладания  собственной территорией являются положения конституций и уставов  субъектов Федерации, согласно которым  их территория не может быть изменена без согласия субъекта.

Административный характер границ субъектов Федерации вытекает из содержания ч. 1 ст. 74 Конституции, запрещающей  установление таможенных границ, пошлин, сборов и других препятствий для  свободного перемещения товаров, услуг  и финансовых средств.

15. Структура и  функции районных администраций  (для областных и краевых центров). 

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов  местного самоуправления представительного  органа муниципального образования, главы  муниципального образования, местной  администрации (исполнительно-распорядительного  органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным  законом.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а  также иные вопросы организации  и деятельности указанных органов  определяются уставом муниципального образования.

Структура органов местного самоуправления в случае образования  на межселенных территориях вновь  образованного муниципального образования  или в случае преобразования существующего  муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании  с численностью населения менее 100 человек - на сходе граждан) или  представительным органом муниципального образования и закрепляется в  уставе муниципального образования.

Изменение структуры органов  местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений  в устав муниципального образования. Решение представительного органа муниципального образования об изменении  структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного  органа муниципального образования, принявшего указанное решение.

Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих  муниципальных образований.

1.2 ПРИНЦИПЫ И  ПОДХОДЫ К ФОРМИРОВАНИЮ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ  СТРУКТУРЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Организационная структура  местной администрации строится на принципах единоначалия и иерархической  подчиненности. Процесс формирования организационной структуры включает в себя формулировку целей, задач  и функций, определение состава  и места подразделений, их ресурсное  обеспечение (включая численность  работающих), разработку соответствующих  регламентирующих процедур и документов. Этот процесс разделяется на несколько  этапов (см. приложение 1).

Реальные системы муниципального управления отличаются большим разнообразием  организационных структур администраций. Но при этом существуют общие подходы  к построению организационных структур. Самый перспективный это системно-целевой  подход с ориентацией на конечные результаты деятельности системы. Определение  системы целей ("дерева целей") и задач конкретного муниципального образования служит главным ориентиром формирования его организационной  структуры. При формировании организационной  структуры на основе "дерева целей" требуется декомпозиция целей и  задач муниципального управления до конкретных управленческих функций.

Таким образом, при системно-целевом  подходе создаются реальные условия  для индивидуализации процесса формирования организационной структуры применительно  к особенностям конкретного муниципального образования.

При построении организационной  структуры на основе "дерева целей" важно дать качественную и количественную характеристику целей и задач. Качественная характеристика служит обоснованием для  выделения функций управления, количественная - для определения вида организационной  единицы (отдел, управление, департамент  и т.д.).

Распределение задач  между подразделениями местной  администрации может осуществляться по нескольким признакам :

1. по группам объектов управления (отраслям муниципальной деятельности), обеспечивающим предоставление муниципальных услуг определенного типа: образование, здравоохранение, строительство, молодежная политика и т.д.;

2. по функциональному признаку, определяемому характером, функциями и стадиями управленческой деятельности и управленческого цикла: анализ и планирование, контроль, управление имуществом, финансами, правовое обеспечение, информационное обеспечение и т.д.;

3. по территориальному признаку (только для крупных городов).

В современной муниципальной  практике типичными звеньями организационной  структуры местной администрации  являются :

• глава администрации;

• его заместители по сферам муниципальной деятельности, среди которых могут быть один или два первых заместителя;

• структурные подразделения различных типов, которые могут находиться в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в подчинении между собой;

• коллегиальные совещательные органы: коллегия администрации, экономический и другие советы;

• аппарат администрации.

С точки зрения изложенного  выше распределения задач и целей  деятельности структурные подразделения  администрации подразделяются на четыре группы, которые представлены ниже .

Виды  структурных подразделений местной  администрации

Группа структурных  подразделений Структурные подразделения

Функциональная группа- Службы: финансовая, экономическая, правовая, информационная, по управлению имуществом, контрольно-аналитическая и др.

Отраслевая группа - Сферы деятельности: ЖКХ, транспорт, потребительский рынок, здравоохранение, социальная защита, культура и др.

Территориальная группа- Районные администрации в крупном городе

Вспомогательная группа Аппарат администрации и его подразделения

Предметы деятельности функциональных (штабных, общей компетенции) структурных  подразделений охватывают определенную функцию для всей администрации и ее структурных подразделений. Основной их характеристикой является использование преимуществ, связанных со специализацией функций, и способность администрации видеть в рамках своей функции территорию целиком. По классификации целей муниципальной деятельности функциональные подразделения относятся к обеспечивающим. Обычно они наделяются правом согласования решений других структурных подразделений, например по соблюдению законности или возможности финансирования.

К ведению отраслевых структурных  подразделений относятся вопросы, связанные с управлением конкретными  отраслями (сферами) муниципальной  деятельности. Эти подразделения  выполняют функции заказчиков на выполнение работ и оказание муниципальных  услуг. Их основная роль проявляется  на этапе реализации целей и задач  жизнеобеспечения и развития территории.

Создание территориальных  структурных подразделений (районные в крупных городах и др.) связано  с необходимостью приближения органов  местного самоуправления к населению  и позволяет сочетать централизацию  важнейших функций на высшем уровне муниципального управления с повышением оперативности при решении текущих  вопросов. При этом важно не допускать  раздробление функций органов муниципального управления и потери преимуществ, связанных  со специализацией. Для стимулирования инициативы территориальных структурных  подразделений им может предоставляться  автономия в рамках сметы расходов.

Вспомогательные подразделения (аппарат) не обладают собственной компетенцией по решению вопросов местного значения и выполняют функции обеспечения  деятельности руководства администрации и ее структурных подразделений. Аппарат играет важную роль в организации работы администрации. Как ее подсистема он выполняет ту же роль, что и муниципальная власть по отношению к другим подсистемам муниципального образования. В частности, аппарат обеспечивает:

• планирование и координацию работы всех структур администрации;

• работу с документацией (делопроизводство);

• подготовку и проведение совещаний, заседаний, коллегий, других мероприятий;

• связь со средствами массовой информации, проведение пресс-конференций;

• контроль исполнения решений;

• организацию приема граждан, работу с жалобами и предложениями;

• материально-техническое, юридическое, кадровое, информационное, финансовое обеспечение деятельности администрации;

• взаимодействие администрации с представительным органом зачастую его хозяйственное обслуживание.

Руководитель аппарата обычно по статусу приравнивается к заместителю  главы администрации.

В составе администрации  могут быть такие службы, как: общий  отдел (работа с документацией), кадровая служба (иногда она подчиняется непосредственно  главе администрации), приемная граждан, юридическая служба, информационная служба, хозяйственные службы, пресс-службы, собственная бухгалтерия, контрольный  аппарат и т.п.

Глава администрации и  его заместители могу иметь свой аппарат, в состав которого входят, в частности, секретари, помощники, референты, советники.

Такие организационные структуры  получили название линейно-функциональных, поскольку они основаны на определенной системе взаимодействия линейных (отраслевых) и функциональных структурных подразделений  и принятие решений линейными  подразделениями по согласованию с функциональными.

В соответствии с объемами и распределением задач и функций  в составе администрации создаются  конкретные организационные единицы - управления, отделы, комитеты, департаменты и т.д. Для решения управленческих задач крупные организационные  единицы делятся на более мелкие, образующие новые уровни. Для крупных  городов, имеющих большой аппарат  управления, целесообразно как можно  детальнее разграничить функции  управления, создавая специальные подразделения  для их исполнения. Для небольших  поселений наиболее приемлема схема, при которой выполняемые функции  группируются, при этом в первую очередь должны объединяться функции отраслевых подразделений. Однако объединение в рамках одного подразделения, интересы которых противоречат друг другу, нежелательно.

Для выполнения функций, делегированных органами государственного управления, иногда целесообразно использовать отдельные обособленные структурные  подразделения. Это важно потому, что в части исполнения делегирования  полномочий органы местного самоуправления финансируются и подконтрольны  соответствующим органам государственной  власти.

Коллегия - совещательный  орган при главе администрации  играет особую роль в работе администрации. Она принимает решения по важнейшим  вопросам управления муниципальным  образованием, за исключением решений, находящихся в компетенции представительного  органа. Решение коллегии при необходимости  оформляются постановления и  распоряжения главы администрации .

В условиях осуществления  экономической и политической реформ линейно-функциональные организационные  структуры управления в ряде случаев  не отвечают требованиям, предъявляемым  к управлению постоянно усложняющимся  объектами и целями муниципального управления. Для устранения этого  несоответствия линейно-функциональные структуры администрации могут  дополняться структурами нового типа - программно-целевыми. Они создаются  для решения конкретных целевых  задач и могут быть постоянными  либо временными. В результате такого дополнения образуются матричные организационные  структуры муниципального управления.

При возникновении новой  проблемы, требующей решение в  течение определенного отрезка  времени, составляется программа работ, выделяются необходимые для выполнения программы ресурсы, и формируется  временный коллектив работников. Сотрудники органа муниципального управления, вошедшие во временный коллектив  по выполнению целевой программы, находятся  на время ее решения в двойном  подчинении: в администрации подчинении своему линейному руководителю (вертикальная связь) и в функциональном подчинении руководителю программы (горизонтальная связь).

В системе муниципального управления программно-целевые структуры  реализуются в виде комиссий, штабов, рабочих групп и т.п. Перечень таких подразделений периодически меняется. Одни ликвидируются, другие появляются вновь, многие существуют годами.

Комиссии создаются на определенный срок для решения какой-либо обострившейся проблемы. Цель создания комиссий - найти выход из сложившейся  управленческой ситуации. Комиссии в  своей работе используют методы ситуационного  анализа.

Создание рабочих групп  внутри администрации связано с  решением конкретных управленческих задач  и носит временный характер. Как  правило, рабочие группы выполняют  проектировочные задачи. Например, при реорганизации органа власти эффективно создание особой группы для  организационного проектирования структуры  администрации, выработки новых  технологий работы.

При формировании структур программно-целевого управления целесообразно  разрабатывать карты (матрицы) распределение  прав и ответственности между  органами линейно-функциональной и  программно-целевой структур. В них  детально и наглядно фиксируются  общие правила принятия решений, разделение ответственности нескольких органов за разные аспекты одного результата, роль коллегиальных и  консультативных органов в процессе принятия решений.

Необходимость реализации программно-целевых  функций требует создания в структуре  администрации отдельного стратегического  инновационного блока. Его деятельность должна быть направлена на выявление  проблемных ситуаций и постановку проблем, перевод проблем в пакеты задач  и передачу их отраслевые функциональные подразделения. Перечислим основные задачи стратегического блока.

Постоянный мониторинг существующего  состояния, сложившихся норм и отношений  в различных областях местной  жизни: анализ ситуации, фиксация рассогласований  и конфликтов, организация исследований.

Разработка программ по предотвращению кризисных ситуаций, а также проектов по реорганизации и изменению  ситуации в различных сферах жизни, обеспечивающих доведение ее основных параметров до уровня, соответствующего объективным представлениям о поселении. Эта работа включает разработку технических  заданий на программы и проекты, их аналитическое и правовое обеспечение, экспертизу стратегических решений, представляемых на утверждение главы администрации, разработку планов-графиков выполнение подпрограмм и проектов, их бюджетирование, разработку бизнес-планов и т.п., а также внутренний управленческий аудит.

Основные недостатки линейно-функциональных структур муниципального управления связаны  не только с их организационным построением, но и с самой сложившейся идеологией муниципального управления. Эти недостатки сводятся к следующему:

1. Ускорившийся подход  муниципальному образованию и  соответственно, к управлению им  как производственной или социально-производственной  системе.

Основной упор при этом делается на улучшение показателей  работы самих структурных подразделений  администрации (жилищно-коммунального, транспортного, здравоохранения и  т.д.), а не на степень и качество удовлетворения потребностей населения  в той или иной муниципальной  услуге. Иными словами, критерием  эффективности службы является ее собственные  показатели, а не конечный результат  деятельности.

2. Нацеленность на решение  текущих задач, связанных с  жизнеобеспечением муниципального  образования, и отсутствие стратегического  подхода к управлению.

Многообразие текущих  частных задач и целей муниципального управления неизбежно порождает  противоречия между ними, обусловленные прежде всего ограниченность материальных и финансовых ресурсов. Каждое подразделение нацелено на решение своей задачи и добивается получения максимума ресурсов для этого. В данном случае вся система управления часто работает неэффективно.

3. Нечеткость системы  функциональных связей между  отдельными структурными подразделениями,  дублирование функций, неравномерная  загруженность работников, отсутствие  четких организационных процедур, с помощью которых подразделения  взаимодействуют между собой.

В результате основной объем  работы ложится на плечи главы  администрации, которой приходится решать множество координационных  вопросов.

4. Смешение управленческих  функций и непосредственной хозяйственной  деятельности. Многие структурные  подразделения администрации, являясь  юридическими лицами, оказывают  различные платные услуги и  зарабатывают средства на свое существование, т.е. занимаются коммерческой деятельностью. Этот бизнес является безрисковым, поскольку ведется на базе муниципальной собственности, за эффективным использованием которой должного надзора нет. По этой причине некоторые администрации из органов муниципального управления стали превращаться по типу деятельности в финансово-промышленные группы.

К сожалению, такого типа недостатки очень сложно исправить. Однако работа должна проводиться непрерывно в  каждом отдельном органе местного самоуправления, а так же на более высоком уровне.

25. Показатели  оценки социального развития  и уровня жизни населения региона.

Одним из основных направлений  анализа социально-экономического развития страны является изучение уровня жизни населения.

Понятие «уровень жизни» многогранно  и характеризует материальные возможности  населения в удовлетворении своих  потребностей. Оно включает в себя различные социальные аспекты общественной жизни: условия труда и быта, уровень  и структуру доходов и расходов населения, формы использования  свободного времени, уровень развития здравоохранения, культуры, искусства  и многое другое. Количественная характеристика этих социальных сторон жизни общества с помощью социально-экономических  индикаторов и является предметом  изучения статистики социального развития и уровня жизни населения.

В мировой практике накоплен большой опыт по разработке статистических показателей, отражающих различные  аспекты благосостояния населения.

Их можно сгруппировать  следующим образом:

• интегральные индикаторы социального развития и уровня жизни населения;

• показатели личных доходов населения;

• показатели расходов и потребления населения;

• показатели дифференциации населения по уровню жизни;

• показатели социальной сферы.

Информационной базой  для построения системы показателей  социального развития и уровня жизни  населения служат материалы выборочных исследований бюджетов домашних хозяйств, а также материалы других разделов государственной статистики, а именно: макроэкономической статистики, демографической  статистики, статистики труда, статистики цен, статистики социального обеспечения, статистики отраслей социальной сферы.

К интегральным индикаторам социального развития и уровня жизни населения относятся макроэкономические показатели доходов и расходов населения, демографические показатели и показатели экономической активности населения.

В качестве обобщающих показателей  социального развития и уровня жизни  населения на макроэкономическом уровне в течение долгого времени  в нашей стране использовались показатели конечных и реальных доходов населения, исчислявшихся в рамках баланса народного хозяйства.

Согласно концепции баланса  народного хозяйства реальные доходы населения характеризуют часть  материального продукта, которая  поступает населению в процессе его распределения и перераспределения  и используется для целей потребления  и накопления. Исчислению реальных доходов населения предшествует определение конечных доходов. Для  расчета последних прежде всего суммируются все доходы населения в денежной и натуральной формах, полученные в качестве оплаты труда, доходы от личного подсобного хозяйства, пенсии, пособия, прочие поступления из финансовой системы (страховые возмещения, проценты по вкладам, выигрыши по лотереям и др.), стоимость материальных благ, потребленных в учреждениях и организациях непроизводственной сферы, обслуживающих население. Из полученной суммы вычитаются уплаченные населением налоги и другие обязательные платежи, добровольные взносы в общественные организации, расходы населения на оплату услуг непроизводственного характера, а также денежные накопления (в форме прироста вкладов в банках и наличных денег). Итогом этих расчетов является сумма конечных доходов населения. Реальные доходы – это конечные доходы, скорректированные на изменение цен на товары и услуги.

С переходом на международные  стандарты в отечественную практику вводятся новые макроэкономические индикаторы уровня жизни, исчисляемые  в рамках системы национальных счетов. К ним относятся такие показатели, как располагаемый доход домашних хозяйств, скорректированный располагаемый  доход домашних хозяйств, реальный располагаемый доход домашних хозяйств, фактическое конечное потребление  домашних хозяйств. В совокупность макроэкономических индикаторов уровня жизни населения включается также  индекс потребительских цен, являющийся основным показателем инфляции в  потребительском секторе.

Под располагаемым доходом домашних хозяйств понимается сумма текущих доходов, которая может быть использована домашними хозяйствами для финансирования конечного потребления товаров и услуг или сбережения. В эту сумму включаются доходы от производственной деятельности, доходы от собственности и текущие доходы, полученные домашними хозяйствами в результате перераспределительных операций (текущие трансферты). Для исчисления располагаемого дохода сектора домашних хозяйств прежде всего определяется сумма первичных доходов, полученных домашними хозяйствами-резидентами в связи с их непосредственным участием в процессе производства в виде оплаты труда и валовых смешанных доходов. Прибавляя к сумме первичных доходов от производства разницу между полученными и выплаченными доходами от собственности, определяет сальдо первичных доходов сектора домашних хозяйств. Затем, суммируя сальдо первичных доходов и сальдо, полученных и переданных текущих трансфертов (например, текущие налоги на доходы и имущество, добровольные взносы, подарки и др.), исчисляют располагаемый доход домашних хозяйств: