Административно-правовые отношения и их виды

Тема: Административно-правовые отношения и их виды

1. Понятие, сущность и структура административно-правовых отношений.
2. Административно-правовые отношения и юридические факты.
3. Виды административно-правовых отношений.

1. Понятие и сущность административно-правовых отношений.

Под административно-правовыми отношениями понимаютсяурегулированные административно-правовыми нормами управленческие общественные отношения, в которых стороны выступают как носители взаимных прав и обязанностей1.

Стоит сказать, что сама по себе норма административного права не создает конкретное административно-правовое отношение, а является основой его возникновения, поскольку предусматривает, что при соответствующих условиях и при наличии соответствующих субъектов управленческие отношения приобретают административно-правовую основу.

Предусматривая возможности возникновения административно-правовых отношений в тех или иных условиях и между теми или иными сторонами, административно-правовая норма заранее устанавливает объем полномочий этих сторон, их взаимные права и обязанности, а также юридическую ответственность за неисполнение обязанностей или нарушения прав. При этом административно-правовая норма определяет для одной стороны вид и меру возможного поведения, а для другой – вид и меру должного поведения.

Для административно-правовых отношений характерны следующие особенности.

1. Административно-правовые отношения являются властеотношениями, поскольку в процессе их возникновения, изменения и прекращения реализуется государственное управление.

Отметим, что термин «властеотношения» применительно к административно-правовым отношениям следует применять с осторожностью, поскольку властеотношения не подразумевают сами по себе присутствие правового регулятора этих отношений. В дореволюционной работе А.И. Елистратова «Основные начала административного права» содержится следующее высказывание: «Взаимоотношение между правящими и управляемыми, не урегулированное правом, будет не правоотношением, а властеотношением»2.

Властеотношения как категорию не следует рассматривать в качестве специфического свойства административно-правовых отношений, тем более безоговорочного. С другой стороны, именно этот признак является доминирующим, поскольку он предопределен важнейшими приоритетами государственно-управленческой деятельности.

2. Природа государственно-управленческой  деятельности, как и любого другого  вида социального управления, диктует  необходимость выделения субъекта управления, то есть той стороны регулируемых административным правом управленческих отношений, в руках которой концентрируется власть. Второй стороной могут быть все другие возможные субъекты административно-правовых отношений.

Указанная особенность административно-правовых отношений объясняется тем, что исполнительную деятельность призваны осуществлять от имени государства органы государственного управления и их должностные лица. Поэтому без их участия не может быть облеченного в правовую форму управленческого отношения. В отдельных случаях в управленческой практике встречаются исключения из общего правила: тогда административно-правовые отношения складываются и без участия органа государственного управления или его должностного лица. Но это связано с делегированием общественным организациям отдельных внешневластных функций госорганов, в силу чего они фактически начинают выступать от имени государства (например, функции профсоюзов в области надзора за соблюдением законодательства об охране труда и по технике безопасности).

Таким образом, административно-правовое отношение невозможно между двумя гражданами, между общественными организациями, а так же внутри общественных организаций.

3. Административно-правовые отношения складываются преимущественно в сфере государственной и общественной жизни– сфере государственного управления. Административно-правовые отношения могут возникать в области обороны и государственной безопасности, в сфере культуры, науки и образования, в сфере экономических отношений и применительно к системе социального развития, то есть везде, где государством посредством своих исполнительных органов проводится работа по управлению общественными процессами и явлениями.

4. Административно-правовые отношения по своей сути являютсяорганизационными. Государственное управление, в сфере которого складываются административно-правовые отношения, сводится к осуществлению функций, направленных на организацию совместной деятельности людей, что прямо вытекает из его природы и официального назначения. Поэтому его часто называют непосредственно организующей деятельностью государства.

Для того чтобы более или менее сложный управленческий процесс претворился в жизнь, необходимо организовать его участников для совершения тех или иных действий (организовать материальное, финансовое, кадровое, техническое сопровождение процесса и др.).

Таким образом, государственное управление тесно связано с организационными установками, что и проявляется в организационном характере административных правоотношений.

5. Административно-правовые отношения возникают по инициативе любой из сторон.При этом согласие или желание второй стороны не является во всех случаях обязательным условием их возникновения. Они могут возникать и вопреки желанию второй стороны или ее согласию. Так, субъекты исполнительной власти в административно-правовых отношениях действуют властно, а принимаемые ими решения приобретают юридическую силу независимо от согласия второй стороны (применение мер дисциплинарной или административной ответственности за совершение соответствующих проступков).

Вышесказанное не означает, что в административно-правовых отношениях всегда одна из сторон предписывает другой веления, обязательные к исполнению, так как: во-первых, многие административно-правовые отношения возникают по инициативе одной из сторон, не являющейся субъектом юридически властных полномочий, либо по инициативе третьих лиц; во-вторых, если административно-правовые отношения возникают по инициативе, например, гражданина, то соответствующий исполнительный орган, наделенный властными полномочиями, не использует их в интересах «подчинения» инициатора. Наоборот, у него возникают определенные юридические обязанности перед гражданином. Последний вправе предъявить органу те или иные юридические требования.

При этом, если гражданин совершает административное правонарушение, ситуация меняется. Следствием совершенного являетсяпринудительно-властное воздействие на гражданина в соответствии с требованиями административно-правовых норм. В результате односторонний порядок возникновения административно-правового отношения, инициатива его возникновения фактически не зависят от положения, занимаемого той или иной стороной. При этом исключается возможность договорных отношений, как в гражданско-правовых.

Достаточно последовательно административно-правовую сущность инициативы раскрывает Ю.М. Козлов, указывая, что сама по себе инициатива, гражданина, желающего поступить на государственную службу, не влечет за собой возникновение гражданско-служебного отношения. Его основа – юридический акт властвующего субъекта. Инициатива гражданина в данном случае явилась своеобразным выражением «соглашения», предшествующего изданию указанного акта3.

Как видим, инициатива сторон порождает непосредственно административно-правовое отношение только в тех случаях, когда она предусматривается административно-правовыми нормами в качестве юридического возникновения правоотношения. Причем для государственного управления правовая возможность вступить в такого рода отношения составляет одновременно и его обязанность, чего нельзя сказать в отношении других сторон административно-правового отношения.

6. Между сторонами административно-правовых отношений возможны споры. Так, гражданин может быть не согласен с правомерностью предпринятых в его адрес действий исполнительного органа (должностного лица).

Это его несогласие, не влияющее на возникновение правоотношения, тем не менее вызывает определенные юридические последствия: гражданин вправе оспаривать указанные действия. Так возникает конкретный административно-правовой спор.

Как правило, такого рода спора решаются в административном, то есть во внесудебном, порядке. Это означает, что основной способ их разрешения не выходит за рамки сферы государственного управления и является одним из атрибутов государственно-управленческой деятельности. Суть его в принятии полномочным исполнительным органом (должностным лицом) юридически властного решения по предмету спора, каковым является законность оспариваемого решения или действия, породившего спорную ситуацию.

На первый план выдвигается присущая административно-правовому регулированию односторонность действий субъекта управления, юридически властным решением которого по существу и разрешается данный спор.

Наиболее детально административный порядок разрешения административно-правовых споров регламентирован, например, Кодексом Российской Федерации об административных нарушениях, а также действующими правовыми актами о работе с заявлениями и жалобами граждан.

В то же время действующее законодательство предусматривает судебный порядок разрешения административно-правовых споров либо в качестве самостоятельного, либо альтернативного.

Если в гражданско-правовых отношениях ответственность одной из сторон наступает перед другой, то в административном праве ответственность одной из сторон наступает непосредственно перед государством в лице его соответствующего органа.Это связано с тем, что нарушаются публично-правовые интересы в сфере исполнительной власти.

Вопрос о составе правоотношения, количестве элементов, входящих в его структуру, в юридической литературе до сих пор остается дискуссионным. По мнению В.Н. Храпанюка, «структура» правоотношения имеет четыре необходимых элемента: субъект, объект, право, обязанность»4. В свою очередь В.Н. Бабаеваговорит о том, что состав правоотношения образуют «субъекты правоотношения, содержание правоотношения и объекты правоотношения»5. При этом «субъективное право и юридическая обязанность являются содержанием правоотношения»6. По-другому содержание правоотношения трактует С.С. Алексеев, отмечающий, что правоотношение является сложным образованием и имеет определенное внутреннее строение7. К элементам правоотношения он относит его участников, их права и обязанности, поведение, а также объект правоотношения8.

Схожую позицию занимает и Д.Н. Бахрах, выделяя в нем две стороны: материальную (поведение субъектов) и юридическую (субъективные юридические права и обязанности)9.

Субъектами административного отношения признаются два и более участника, как минимум один из которых выражает публичный (государственный) интерес в правоотношении, то есть наделен специальной компетенцией в области государственного управления. Это может быть орган исполнительной власти, орган местного самоуправления или организация, наделенная государственно-властными полномочиями, либо должностное лицо такого органа или организации. Второй стороной в административном правоотношении может быть любое физическое или юридическое лицо, на которое распространяет свое действие норма административного права.

Необходимо отметить, что понятие «субъект управления», «субъект административного права», «субъект административного правоотношения» не тождественны.

Субъект административного права определяется нормами права в общем виде, как некоторая категория лиц, отвечающая требованиям гипотезы нормы (условие признания субъектом), в то время как субъект правоотношения всегда конкретен. Кроме того, субъект права в течение продолжительного времени может вовсе не быть участником административного правоотношения. Таким образом, субъект административного правоотношения– это субъект административного права, вступающий в конкретные правоотношения10.

Субъект государственного управления – это субъект, наделенный определенными властными полномочиями в сфере государственного управления.

В административном праве отсутствует единая точка зрения по вопросу об объекте административно-правового отношения. Одни авторы (Ю.М. Козлов, Р.О. Халфина и др.) в качестве единственного объекта любого правоотношения признают действие, поведение людей, в то время как другие авторы (Н.Г. Александров, В.М. Манохин, Г.И. Петров и др.) видят два вида объектов правоотношения: объект имущественных правоотношений (предмет правоотношения), в качестве которого выступают материальные ценности и вещи, и объект неимущественных отношений, т.е. сами действия, поведение людей.

Соглашаясь со второй точкой зрения, определимобъект административного правоотношениякак то, на что направлены субъективные права и юридические обязанности субъектов (предметы материального мира, продукты духовного творчества, личные неимущественные блага, а также само поведение участников правоотношений и результаты этого поведения).

Содержание административно-правовых отношений составляют права, обязанности, запреты, ограничения субъектов административного права, а также процессуально-правовой режим их осуществления, исполнения, соблюдения или правовой защиты.

2. Административно-правовые отношения и юридические факты.

Административно-правовые отношения возникают при наличии условий, предусмотренных административно-правовыми нормами. Это юридические факты–обстоятельства, при которых в соответствии с требованиями данной нормы между сторонами должны или могут возникнуть правоотношения. В качестве юридических фактов выступают, как правило, действия, а в некоторых случаях – события.

Действия являются результатам активного волеизъявления субъекта. По характеру различаются правомерные и неправомерные действия.

Правомерные действиявсегда соответствуют требованиям административно-правовых норм. В качестве юридических фактов выступают правомерные действия граждан и других возможных участников административно-правовых отношений.

Особенностью юридических фактов по административному праву является то, что основным видом правомерных действий служат правовые акты субъектов исполнительной власти, имеющие индивидуальный, то есть относящийся к конкретному адресату и делу, характер. Прямое их юридическое последствие – возникновение, изменение или прекращение административно-правового отношения.

Неправомерные действияне соответствуют требованиям административно-правовых норм, нарушают их(дисциплинарные или административные проступки). К числу неправомерных юридических фактов относится также и бездействие (например, непринятие службой внутренних дел необходимых мер по обеспечению общественного порядка)11.

События– явления, независимые от воли людей (например, смерть, стихийное бедствие и др.).

3. Виды административно-правовых отношений.

В зависимости от содержания властных полномочий административно-правовые отношения подразделяются на следующие виды:

а) отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего воздействия «субъект – объект», в которой отчетливо проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности. Это собственно властеотношения;

б) отношения, складывающаяся за рамками непосредственно управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением.

Первые прямо выражают сущность управления, а вторые связаны с этой сущностью, но прямо ее не выражают. К первым относятся административно-правовые отношения, которые могут быть выражены формулой «команда – исполнение». Это прежде всего отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма исполнительной власти, между должностными лицами – руководителями и подчиненными им по службе работниками административно-управленческого аппарата, между исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами, несущими определенные административно-правовые обязанности, и т.п.

При характеристике второй группы отношений главное внимание акцентируется на том, что они хотя и возникают непосредственно в сфере государственного управления, но не имеют своим прямым назначением непосредственное управляющее воздействие субъекта на управляемый объект. Например, отношения между двумя сторонами, функционирующими в сфере государственного управления, но не связанными между собой соподчиненностью (отношения типа «субъект – субъект»). Так, два органа исполнительной власти могут вступать в отношения, связанные с необходимостью подготовки совместного правового акта или согласования взаимных управленческих вопросов и т.д. Такие отношения носят вспомогательный характер по сравнению с отношениями первой группы.

Наиболее значительный интерес представляет собой классификация административно-правовых отношений по юридическому характеру взаимодействия их участников. В соответствии с этим критерием, поглощающим в определенной мере ранее рассмотренные, выделяются вертикальные и горизонтальные правоотношения.

Вертикальные административно-правовые отношения в наибольшей степени выражают суть административно-правового регулирования и типичных для государственно-управленческой деятельности субординационных связей между субъектом и объектом. Возникают они между соподчиненными сторонами, что свидетельствует об отсутствии в них, в отличие от гражданско-правовых отношений, равенства сторон. Именно в вертикальных отношениях реализуется непосредственно управляющее воздействие субъекта управления на тот или иной объект, который далеко не во всех случаях ему организационно подчинен.

Горизонтальными административно-правовыми отношениями признаются те, в рамках которых стороны фактически и юридически равноправны. В них, соответственно, отсутствуют юридически властные веления одной стороны, обязательные для другой.

Горизонтальность административно-правовых отношений выражается в следующем12:

во-первых, действительным, а не формальным юридическим равенством участников административно-правовых отношений, то есть качеством, традиционно связанным с гражданско-правовыми отношениями, реальным при наличии одинакового правового уровня сторон и, соответственно, при отсутствии выраженной в любой форме их соподчиненности;

во-вторых, обязательным одновременным наличием в конкретных управленческих связях этих двух признаков, ибо отсутствие соподчиненности не всегда тождественно юридическому равенству сторон.

в-третьих, отсутствием юридически властного волеизъявления одной стороны, адресованного другой.

В зависимости от содержания выделяют материальные и процессуальные административные правоотношения. К материальным правоотношениям относятся регулируются материальными нормами административного права, а к процессуальным, складывающиеся в сфере государственного управления в связи с разрешением индивидуальных дел и регулируемые административно-правовыми нормами.

По целям административно-правовые отношения подразделяются на охранительные (в том числе деликтные) и регулятивные, что сказывается на применении различных методов и форм управленческой деятельности.

По направлению деятельности выделяются:

- административно-правовые отношения органов исполнительной власти (местной администрации) общей компетенции, то есть по всем вопросам жизнедеятельности на соответствующей территории (Правительство РФ, правительства республик – субъектов РФ; правительства (администрации) краев, областей, автономных образований; городская районная, сельская администрация);

- административно-правовые  отношения исполнительной власти  отраслевой компетенции в отношении  объектов управления, находящихся  в ее ведении;

- административно-правовые  отношения органов межотраслевой  компетенции подведомственного  характера по решению специальных  вопросов, осуществлению контрольно-надзорных  и координационных полномочий.

Особовыделяются внутриаппаратные (внутриорганизационные) правоотношения, то есть отношения, складывающиеся в процессе организации и функционирования публичного управления, иными словами, при создании системы органов управления, их структурного установления, при поступлении на государственную службу и ее прохождении. Указанные отношения в большей мере характеризуют организационные начала  управления13.

Список источников и литературы.

1. Административноеправо: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности ... Авторы: БратановскийС.Н., Зеленов М.Ф., Марьян Г.В. Издательство: Юнити-Дана, 2014. 975 с.
2. Алексеев С.С. Общая теория права. М., 2010. Т. 2. 572 с.
3. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч. 1. Сущность и основные институты административного права: Учебник. М.: Теис, 2009. 347 с.
4. Бабаев В.П. Правоотношение. Краснодар, 2009. 211 с.
5. Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2011. 654 с.
6. Государственное управление и административное право. М.: Юрид. лит., 2008. 239 с.
7. Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право: Учеб. М.: ЭКСМО, 2011. 456 с.
8. Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 2009. 266 с.
9. Общее административное право: Учеб. Воронеж: Изд-во ВГУ, 2011. 543 с.
10. Храпанюк В.Н. Теория государства и права. М., 2010. 478 с.

1 См.: Административноеправо: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности ... Авторы: БратановскийС.Н., Зеленов М.Ф., Марьян Г.В. Издательство: Юнити-Дана, 2014 г. С. 33.

2 Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 2009. С. 85.

3 См.: Государственное управление и административное право. М.: Юрид. лит., 2008. С. 116.

4 Храпанюк В.Н. Теория государства и права. М., 2010. С. 309.

5Бабаев В.П. Правоотношение. Краснодар, 2009. С. 5 – 6.

6Там же. С. 6.

7 См.: Алексеев С.С. Общая теория права. М., 2010. Т. 2. С. 98 – 100.

8См.: Там же. С. 99 – 100.

9 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2011. С. 47.

10 См.: Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право: Учеб. М.: ЭКСМО, 2011. С. 210 – 211.

11Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч. 1. Сущность и основные институты административного права: Учебник. М.: Теис, 2009. С. 70.

12См.: Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч. 1. Сущность и основные институты административного права: Учебник. М.: Теис, 2009. С. 76.

13 См.: Общее административное право: Учеб. Воронеж: Изд-во ВГУ, 2011. С. 93 – 94.