Административно-правовые отношения, их характерные особенности и отличие от правоотношений в других отраслях

1. Административно-правовые  отношения, их  характерные особенности  и отличие от  правоотношений в  других отраслях 

    Административно-правовые отношения напрямую связаны с  практической реализацией задач, функций  и полномочий исполнительной власти в процессе государственно-управленческой деятельности. Эта их особенность накладывает определенный отпечаток на поведение любых участников такого рода правовых отношений; их обязанности и права непременно связаны с практической реализацией исполнительной власти в центре и на местах. Интересы другого рода, небезразличные для государства и общества, обеспечиваются, если у них имеется четко выраженная специфика, в рамках иных правоотношений. Поэтому, определяющая черта административно-правовых отношений состоит в том, что они складываются преимущественно в особой сфере государственной и общественной жизни - в сфере государственного управления. Административно- правовые отношения о своей сути являются организационными. Имеется в виду их прямая связь с реализацией функций исполнительной власти, которые по своему содержанию направлены, на организацию процесса правоисполнения. В их рамках происходит обеспечение этого процесса структурными, кадровыми, материальными и прочими атрибутами, без которых механизм государственного управления вряд ли может быть реально действующим, Соответственно и законодательная власть действует организующе, стремясь объединить и упорядочить совместную деятельность членов общества.

    Административно-правовые отношениях могут участвовать различными сторон, в них всегда имеется обязательная сторона, без которой такого рода отношения не возникают. Такой признак наблюдается в административных отношениях как прямое действие властной природы государственно- управленческой деятельности. Например, гражданин не может выступать в подобной роли, хотя и является потенциальным участником самых разнообразных административно-правовых отношений.

    Административные  правоотношения возникают по инициативе любой из сторон.

    Однако  согласие или желание второй стороны  не является во всех случаях обязательным условием их возникновения. Они могут возникать и вопреки желанию второй стороны или ее согласию. Этот признак в наибольшей степени отличает их от гражданско-правовых отношений.

    Стоит отметить что административные правоотношения характеризуются определенным субъектом. Всегда одной из сторон является официальный или полномочный субъект исполнительной власти (в широком смысле государственного управления).

    Как указывалось выше административно-правовые отношения возникают в сфере  государственного управления. Однако не всякое общественное отношение в сфере государственного управления включается в круг отношений, составляющих предмет административного права.

    Все правоотношения состоят из определенных элементов: субъектов, объекта и  содержания правоотношения.

    В содержании административного правоотношения различаются две стороны: материальная (поведение субъектов) и юридическая (субъективные юридические права  и обязанности). Непосредственным объектом административных правоотношений является поведение человека, его деяния.

    Нормами административного права точно  определяется, между какими субъектами должны возникать правоотношения, каковы будут права и обязанности  сторон. Так, отношения граждан, связанные  с призывом на военную службу, получением прав на управление транспортными средствами, возникают при заранее определенных обстоятельствах, с определенными органами исполнительной власти, при этом права и обязанности сторон четко закреплены юридическими нормами. В определенные сроки, по определенной форме, определенным адресатам организации, к примеру, должны направлять статистические данные, отчеты, справки.

    Существующие  в административно-правовых отношениях права и интересы могут защищаться в судебном порядке, но такие случаи не являются доминирующими.

    В основном же права участников таких  отношений, споры между ними решаются в административном порядке: субъектом  управления, который был (является) стороной административного правоотношения, вышестоящим или иным органом  исполнительной власти. Субъекты исполнительной власти наделены правом решать, а другие участники отношений имеют право обжаловать такие решения.

    Более того, субъекты исполнительной власти во многих случаях наделены правом применять самые разнообразные  меры воздействия к другим субъектам правоотношений. В частности, они могут потребовать объяснений, дать указания, отказать в просьбе, не присвоить звание, использовать средства административного, дисциплинарного принуждения.

    Следует также подчеркнуть, что для гражданско-правовых отношений характерна ответственность одной стороны перед другой. Административным правом установлен иной порядок ответственности сторон административно- правовых отношений в случае нарушения ими требований административно- правовых норм. В этом случае ответственность одной стороны не перед другой стороной правоотношения, а непосредственно перед государством в лице его соответствующего органа (должностного лица). Именно исполнительные органы

    (должностные  лица) наделяются полномочиями по  самостоятельному воздействию на нарушителей требований административно-правовых норм (дисциплинарная, административная ответственность). Сами субъекты управления также отвечают за нарушение аналогичных требований (например, дисциплинарная ответственность работника аппарата исполнительной федеральной власти перед

    Президентом или Правительством Российской Федерации).

    Субъекта  административного правоотношения можно рассмотреть на основе квалификации административных правоотношений на виды. В зависимости от особенностей участников административных отношений выделяются наиболее типичные их виды: а) между несоподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на различном организационно-правовом уровне (к примеру, вышестоящие и нижестоящие органы); б) между субъектами исполнительной власти, находящимися на одинаковом организационно-правовом уровне (например, 2 министерства, администрация 2 областей); в) между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объединениями

    (корпорации, концерны и пр.), предприятиями и учреждениями; г) между субъектами исполнительной власти и не находящимися в их организационном подчинении государственными объединениями, предприятиями и учреждениями (по вопросам финансового контроля, административного надзора и т.п.); д) между субъектами исполнительной власти и исполнительными органами системы местного самоуправления; е) между субъектами исполнительной власти и хозяйственными негосударственными и социально-культурными объединениями и предприятиями и учреждениями (коммерческие структуры и т.п.); ж) между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями; з) между субъектами исполнительной власти и гражданами.

    Во  всех вышеперечисленных отношениях всегда участвует тот или иной исполнительный орган.

    Наконец, можно привести несколько примеров разного рода административно- правовых отношений: 

    1. Создаваемые гражданами общественные  объединения регистрируются в  порядке, предусмотренном федеральным  законом, и приобретать права  юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица.

    2. Правоспособность общественного  объединения как юридического  лица возникает с момента государственной  регистрации данного объединения.

    3. Органы государственной власти и органы местного самоуправления не могут быть учредителями, членами и участниками общественных объединений. Общественное объединение вправе не регистрироваться в органах юстиции. В этом случае данное объединение не приобретает прав юридического лица.

    4. Государственная регистрация общероссийского и международного общественных объединений производится Министерством юстиции

    Российской  Федерации.

    5. Надзор за соблюдением законов  общественными объединениями осуществляет  прокуратура Российской Федерации.

    6. Государство и его органы, общественные объединения и отдельные граждане несут равную ответственность за соблюдение настоящего

    Федерального  закона и других законов об отдельных  видах общественных объединений.

    7. Общественные объединения и граждане, чьи права, предоставленные настоящим Федеральным законом и другими законами об отдельных видах общественных объединений, оказались нарушенными, могут обратиться с исковым заявлением в судебные органы и с заявлением или жалобой в административные органы о привлечении виновных к ответственности.

    8. Деятельность общественных объединений  может быть приостановлена в  случае нарушения Конституции  Российской Федерации, конституций  (уставов) субъектов Российской  Федерации, законодательства Российской  Федерации по решению суда в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.

    9. Общественное объединение может  быть ликвидировано по решению  суда.[2]

    10. Президент РФ своим указом  постановил Правительству Российской

    Федерации обеспечить координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти.[3]

    11. Правительство Российской Федерации  – по соглашению с органами  исполнительной власти субъектов  Российской Федерации может передавать  им осуществление части своих  полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, Федеральному конституционному закону и федеральным законам;

    12. взаимодействует с общественными  объединениями и религиозными  организациями.

    13. При осуществлении своих полномочий  федеральные министры подотчетны Правительству Российской Федерации, а по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами к полномочиям Президента Российской Федерации, и Президенту Российской Федерации.

    14. Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства Российской Федерации и других органов государственной власти.

    15. Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, и по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

    16. Правительство Российской Федерации  обеспечивает соблюдение федеральными  органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, способствует взаимодействию указанных органов.[4] Разграничение административных и других правовых отношений

    Из  определения правовых отношений  как общественных отношений, регулируемых нормами права вытекает, что правовые и фактические отношения неотделимы друг от друга.

    Фактические отношения приобретают юридическую  форму в результате их правового  регулирования.

    Нормами права регулируются многие, но далеко не все общественные отношения. Предметом правового регулирования могут быть лишь те из них, которые имеют волевой характер, ибо право способно воздействовать только на сознание и волю людей.

    Но  не все волевые отношения регулируются правом, ибо одни из них не нуждаются  в нем, так как регулируются иными социальными нормами, другие вообще невозможно урегулировать правом. «Правовым регулированием, – пишет С. С. Алексеев, – охватываются лишь такие общественные отношения, которые в данных социально-экономических условиях объективно требуют правового регулирования». Все это, в частности, относится и к управленческим отношениям. Следовательно, отграничивая административные отношения от всех иных правовых отношений, следует иметь в виду, что речь идет об отграничении не всех управленческих отношений, а лишь тех, которые регулируются правом.

    За  пределами этой классификации остаются те фактические управленческие отношения, которые не могут быть урегулированы  нормами права, а также те, которые  по тем или иным причинам не регулируются ими, хотя это и возможно и необходимо.

    Разграничение административных и иных правоотношений предполагает единый общий критерий. Им может быть только характер регулируемых правом общественных отношений, т. е. предмет  правового регулирования. Он же служит основанием разграничения отраслей права. Широко известное мнение многих ученых о том, что вторым, вспомогательным методом систематизации права может служить метод правового регулирования,[5] автор данной работы не разделяет. Мнение Л. С. Явича о том, что «игнорирование метода регулирования есть... известное игнорирование самой специфики правового регулирования», на наш взгляд, неправильно.

    Признание специфики правового регулирования  вообще и соответствия методов правового  регулирования каждой из групп регулируемых правом общественных отношений – далеко не одно и то же.

    Наиболее  тесно административное право, связано  с государственным (конституционным) правом. Это объясняется взаимной близостью, переплетением многих административно-правовых и государственно(конституционно)-правовых отношений.

    К государственно-правовым следует отнести  общественные отношения, возникающие  в сфере организации и деятельности высших органов государственной  власти федерального и регионального  уровней, а также органов местного самоуправления.

    В этом заключается специфика, отличающая их от всех других правовых, в частности административных, отношений.

    Своеобразно соотношение административных и  финансовых правоотношений.

    Общественные  отношения, возникающие в области  финансовой деятельности, составляют специфическую часть государственно-правовых и административно- правовых отношений. Соответственно этому нормы права, регулирующие эти общественные отношения, выделяются в относительно самостоятельную отрасль права и в своей совокупности составляют финансовое право.

    В. В. Бесчеревных определяет финансово-правовые отношения как «общественные  отношения в области собирания  и распределения государством денежных средств, в которых стороны выступают  как носители прав и обязанностей, установленных нормами финансового  права».[6] Однако общность и различия административных и финансовых правоотношений выявлены им недостаточно четко именно потому, что не учтена относительность самостоятельности предмета этой отрасли права.

    С большими трудностями связано отграничение административных отношений от гражданских. Усилия ученых-юристов в этом вопросе до сих пор не привели к единому мнению.

    В процессе многих действий складываются административно-правовые имущественные  отношения между администрацией предприятия и администрацией соответствующих медицинских, бытовых, учебных учреждений. К имущественным административно-правовым отношениям, стороны которых не связаны подчинением, относятся также отношения между работниками отдела технического контроля и работниками цехов и отделов заводов, возникающие в процессе контроля за качеством и комплектностью изготовляемой предприятием продукции.

    В системе административно-правовых отношений имеется много неимущественных  отношений, стороны которых не связаны  подчинением.

    Таким образом, ни имущественный характер, ни подчинения одной стороны правоотношения другой не могут быть использованы для разграничения этих отраслей права. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. Правительство РФ, его правовой статус 

    Наличие широких полномочий Президента РФ в сфере исполнительной власти не означает, что Правительство РФ обезличено. В пределах своей компетенции, определенной Конституцией РФ и федеральными законами, оно также осуществляет руководство системой исполнительной власти, самостоятельно решает отнесенные к его ведению вопросы и несет полную ответственность за свои действия. Статья 110 Конституции устанавливает, что исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ, а ст. 1 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" 1997 г 4. определяет его как коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти в РФ. Федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении Правительства РФ, за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий Президента РФ либо подведомственности Президенту в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.

         Правительство осуществляет руководство  министерствами и ведомствами  действующими, прежде всего, в  экономической и социально-культурной  сферах. Оно полностью отвечает за формирование, реализацию и результаты деятельности исполнительной власти в этих сферах. В то же время Президент непосредственно руководит государственной администрацией, осуществляющей управление в таких сферах, как оборона, безопасность, внутренние дела, иностранные дела, предотвращение чрезвычайных ситуаций и ликвидация последствий стихийных бедствий. Правительство вправе лишь координировать деятельность этих органов. Истоки такого разграничения руководящих полномочий Президента и Правительства заложены в ст.ст. 80, 83, 86, 87, 88 Конституции РФ и закреплены ст. 32 закона "О Правительстве Российской Федерации" 1997 г . Таким образом, в России, как и во многих других полупрезидентских республиках, существует дуализм (двойственность) в руководстве исполнительной властью, которое осуществляют как Президент, так и Правительство. Этот дуализм проявляется также в порядке назначения должностных лиц федеральных исполнительных органов. Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности всех должностных лиц государственной администрации, назначение которых остается за пределами полномочий Президента. К ним относятся заместители федеральных министров, руководители федеральных органов исполнительной власти, не являющиеся министрами, их заместители, руководители органов и организаций при Правительстве РФ, члены коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.

Правовой  статус Правительства  Российской Федерации

1. Понятие и  состав Правительства РФ. Правительство - это коллегиальный орган общей компетенции, издающий от своего имени административно-правовые акты и являющийся одним из основных институтов управления государственными делами. Правовой статус Правительства РФ определяется Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" 1997 г. №2 - ФКЗ. Правительство РФ представляет собой орган государственной власти, осуществляющий исполнительную власть. Оно является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в РФ. По общему правилу, Правительство РФ руководит деятельностью всех федеральных органов исполнительной власти, за исключением тех, руководство которыми осуществляет Президент РФ. Руководство Правительства распространяется на федеральные органы, действующие в экономической и социально-культурной сферах, руководство Президента - на федеральные ведомства, управляющие главным образом административно-политической сферой, и на само Правительство.

         Президент РФ не является главой Правительства РФ, но вправе председательствовать на его заседаниях, осуществлять контроль за его действиями и решениями, в том числе за выполнением своих указов. Он назначает (с согласия Государственной думы) Председателя Правительства РФ, назначает (по предложению Председателя Правительства РФ) и освобождает от должности министров - членов Правительства. Таким образом, состав Правительства РФ не может быть определен без решающего участия Президента РФ.

         В состав Правительства РФ  входят: Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры.

    Председатель  Правительства РФ возглавляет Правительство. В соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами  Президента РФ он определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. Определение основных направлений правительственной деятельности происходит путем выбора Председателем Правительства главных участков работы, на которых должны быть сосредоточены усилия Правительства в рамках целей и приоритетов внутренней и внешней политики, определяемой Президентом РФ. Председатель Правительства РФ представляет Правительство Российской Федерации в России и за ее пределами, ведет заседание Правительства, обладая правом решающего голоса. Он подписывает правовые акты Правительства, представляет Президенту РФ предложения о поощрении министров и наложении на них взысканий.

    Заместители Председателя Правительства РФ в  соответствии с распределением обязанностей между ними координируют работу федеральных  органов исполнительной власти, дают им поручения, контролируют их деятельность, участвуют при необходимости в заседаниях коллегий этих органов.

    Федеральные министры как члены Правительства  участвуют в подготовке его решений  и обеспечивают их исполнение. Они  не могут действовать вопреки официальной позиции Правительства. В состав Правительства входит также руководитель Аппарата Правительства, имеющий ранг министра РФ. Понятие "федеральный министр" распространяется как на руководителей министерств, так и на руководителей других федеральных ведомств, если этот ранг был им присвоен Президентом. Однако в этом случае руководитель ведомства не становится автоматически членом Правительства с правом решающего голоса на его заседании. Президентом может быть введена должность федерального министра, не являющегося руководителем федерального министерства, т.е. министра без портфеля. Таким образом, практическое количество членов Правительства РФ определяется Президентом РФ. При осуществлении своих полномочий министры подотчетны Правительству, а по вопросам, отнесенным Конституцией РФ и федеральными законами к полномочиям Президента, и Президенту РФ.

    Президиум. Для решения оперативных вопросов Правительство РФ по предложению  его Председателя может образовывать Президиум. Состав Президиума Правительства определяется не законом или указом Президента, а самим Правительством. В соответствии с Постановлением Правительства от 1 октября 1998 г. № 1145 в него входят 12 членов Правительства: Председатель Правительства, 5 его заместителей, 6 федеральных министров: финансов, обороны, иностранных дел, государственного имущества, внутренних дел, экономики и торговли. Заседания этого внутреннего рабочего органа Правительства проводятся по мере необходимости (обычно раз в неделю). Его решения принимаются большинством голосов и не должны противоречить актам, принятым на заседаниях Правительства. Любое решение Президиума может быть отменено Правительством.  
 
 
 
 
 
 

3. Принципы государственной  службы 

    Принципы  государственной службыОсновные принципы государственной службы закреплены в Конституции РФ или вытекают из нее. Виды этих принципов конкретизированы в Законе РФ об основах государственной службы. Здесь принципы сформулированы без расшифровки содержания, без тех оговорок об исключениях, которые установлены или могут устанавливаться из общих правил. Например, принцип гласности в осуществлении государственной службы не беспределен, в предусмотренных законом случаях он ограничен в интересах государства. Содержание некоторых принципов конкретизируется в нормах, имеющихся в самом законе, например, относительно к принципу профессионализма и компетентности государственных служащих и др.

    Закон об основах государственной службы закрепляет следующие принципы:

    1. Верховенства Конституции РФ  и федеральных законов над  иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав.

    2. Приоритета прав и свобод человека  и гражданина, их непосредственного  действия: обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.

    3. Единства системы государственной  власти, разграничения предметов  ведения между РФ и субъектами  РФ.

    4. Разделения законодательной, исполнительной  и судебной власти.

    5. Равного доступа к государственной службе в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой без какой-либо дискриминации. Требования к кандидату на государственную должность обусловливаются характером должностных обязанностей. Правоограничения государственных служащих вытекают из факта осуществления ими властных полномочий по руководству деятельностью людей и специфики конкретных служебных функций, характерных для тех или иных категорий государственных служащих.

    Гражданину, претендующему на государственную должность, надо иметь образование и подготовку, соответствующие содержанию и объему полномочий этой должности.

    6. Обязательности для государственных  служащих решений, принятых вышестоящими  государственными органами и  их руко-водителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством.

    Однако  государственный служащий не должен безоговорочно выполнять незаконные акты вышестоящих в порядке подчиненности  руководителей. На этот счет Законом  об основах государственной службы установлены правила, которыми он должен руководствоваться. Государственный служащий в случае сомнения в правомерности полученного распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом: а) своему непосредственному руководителю; б) руководителю, издавшему распоряжение и в) вы-шестоящему руководителю.

    Если  вышестоящий руководитель, а в  его отсутствие — руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтвер-ждает указанное  распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно или уголовно наказуемым деянием.