Административно-правовые отношения

СОДЕРЖАНИЕ

1. Введение
2. Понятие административно-правовых отношений
3. Виды административно-правовых отношений
4. Особенности административно-правовых отношений
5. Заключение
6. Список литературы

ВВЕДЕНИЕ 

Любая отрасль российского права  регулирует определенные правоотношения, т.е. отношения урегулированные нормами права. В частности, гражданскому праву свойственно регулирование гражданских правоотношений (имущественных и связанных с ними личных неимущественных прав) , уголовному праву - регулирование отношений, связанных с преступлением и наказанием. Какие правоотношения регулирует административное право? Прежде всего, следует указать, что административное право - это самостоятельная отрасль правовой системы России. Отрасли права отличаются друг от друга по предмету и методу правового регулирования. Именно предмет административного права составляют те отношения, о которых речь пойдет дальше.

Административно-правовые отношения - это урегулированные нормами  административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности исполнительной власти.

Административно-правовые отношения  представляют собой разновидность  правовых отношений, разнообразных  по своему характеру, юридическому содержанию, по их участникам. Им свойственны все  основные признаки любого правоотношения, как-то: первичность правовых норм, вследствие чего правоотношение есть результат регулирующего воздействия на данное общественное отношение данной правовой нормы, придающей ему юридическую форму; регламентация правовой нормой действий (поведения) сторон этого отношения; корреспонденция взаимных обязанностей и право сторон правоотношения, определяемая нормой и т.п.

Однако следует выделить некоторые  особенности, дополняющие эту общую  характеристику и способные служить  основой для отграничения административно-правовых отношений от других видов правоотношений. К таким особенностям относятся: - права и обязанности сторон данных отношений связаны с деятельностью исполнительных органов государства и других субъектов исполнительной власти; - всегда одной из сторон в таких отношениях выступает субъект административной власти (орган, должностное лицо, негосударственная организация, наделенные государственно-властными полномочиями) ; - административные правоотношения практически всегда возникают по инициативе одной из сторон; - если произошло нарушение административно-правовой нормы, то нарушитель несет ответственность перед государством; - разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в административном порядке.

- административные правоотношения являются властеотношениями, построенные на началах “власть-подчинение” , где отсутствует равенство сторон. Признак подчинения является в таких отношениях доминирующим, поскольку он предопределен важнейшими приоритетами государственно-управленческой деятельности.

Понятие административного  правоотношения

Подводя итог вышесказанному, можно  дать соответствующее понятие административного  правоотношения, как урегулированное  административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантированных административно-правовой нормой.

Административно-правовые отношения  напрямую связаны с практической реализацией задач, функций и  полномочий исполнительной власти в процессе государственно-управленческой деятельности. Эта их особенность накладывает определенный отпечаток на поведение любых участников такого рода правовых отношений; их обязанности и права непременно связаны с практической реализацией исполнительной власти в центре и на местах. Интересы другого рода, небезразличные для государства и общества, обеспечиваются, если у них имеется четко выраженная специфика, в рамках иных правоотношений. Поэтому, определяющая черта административно-правовых отношений состоит в том, что они складываются преимущественно в особой сфере государственной и общественной жизни - в сфере государственного управления.

Стоит отметить также, что административные правоотношения характеризуются определенным субъектом. Всегда одной из сторон является официальный или полномочный субъект исполнительной власти (в широком смысле государственного управления) .

Виды административно-правовых отношений.

Учитывая многообразие сферы государственного управления, можно сделать бесспорный вывод о том, что и административно-правовые отношения, складывающиеся в ее пределах, различны по своему характеру, содержанию и направленности. Отсюда — возможность их видовой классификации по определенным критериям, выработанным наукой административного права.

1. Основные и неосновные административно-правовые  отношения.

Несмотря на известную условность данного критерия, имеется достаточно оснований для того, чтобы из общей  массы самых разнообразных административно-правовых отношений выделить:

а) административно-правовые отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего воздействия («субъект — объект»), в которой наиболее отчетливо проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности. Имеются в виду собственно властеотношения, складывающиеся между обязательными элементами любой социальной системы, трактуемой в управленческом смысле.

Эта группа административно-правовых отношений вполне закономерно может  характеризоваться в качестве основной, так как в данном случае правоотношения в максимальной степени причастны к упорядочивающему воздействию на социальные связи, т.е. к основному функциональному назначению управления. Они отчетливо выражают присущую управлению авторитарность, т.е. приоритет воли субъекта управления. Это прежде всего отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма реализации исполнительной власти, между руководителями и подчиненными им по службе административно-управленческими работниками, между исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами, несущими определенные административно-правовые обязанности, и т.п.

б) административно-правовые отношения, складывающиеся за рамками непосредственного  управляющего воздействия на тот  или иной объект, но органически  связанные с его осуществлением. Иначе говоря, они выходят за рамки взаимодействия субъекта и объекта.

Суть такого рода правоотношений в  том, что они представляют собой  связи между несоподчиненными сторонами  управленческого процесса. Отсюда —  отсутствие свойственной управлению властности, так как участники правоотношения равноправны («субъект — субъект»). Так, два министерства могут вступать в отношения, связанные с необходимостью подготовки совместного правового акта или согласования взаимных управленческих вопросов. Такого рода управленческие связи необходимы прежде всего для создания нормальных условий реализации исполнительной власти, в частности для подготовки к последующему управляющему воздействию (например, на основе совместно принятого правового акта). Фактически они служат организационно-правовой предпосылкой собственно властеотношений.

Очевидно, что административно-правовые отношения первого вида занимают главное место в механизме  реализации исполнительной власти, о  чем свидетельствуют и иные варианты квалификации этих правоотношений.

2. Внешние и внутриорганизационные  административно-правовые отношения.

В соответствии с данной классификацией правоотношения подразделяются на:

а) возникающие в рамках внутренней деятельности органов управления (решение  структурных и кадровых вопросов, распределение обязанностей работников управленческого аппарата, определение их ответственности и т.п.);

б) возникающие в рамках внешней  сферы управления, т.е. непосредственно  в процессе реализации функций управления применительно к управляемым  объектам.

В данном случае следует  исходить не из противопоставления этих видов административных правоотношений, не из подхода к их внешнему варианту (п.«б») как к определяющему, хотя для этого имеются достаточные  основания, а как к двум основным проявлениям единого по своей значимости и управленческой сути механизма, обеспечивающего целевое управляющее воздействие. Действительно, может ли реально осуществить управляющее воздействие на различного рода объекты экономической и социальной жизни соответствующий исполнительный орган, если он не «самоорганизован»? Очевидно, что от его «внутреннего» состояния (организованность, упорядоченность) полностью зависят и его возможности действовать вовне, т.е. за рамками собственного аппарата. Значит, в рамках как «внутренних», так и «внешних» правоотношений исполнительная власть реально реализуется.

3. Субординационные и  координационные административно-правовые  отношения.

Для первых характерна авторитарность (властность) юридически волеизъявлений субъекта управления. Они как раз являются собственно административными. Что касается вторых, то ими обозначают, как правило, такие управленческие связи, в которых авторитарность отсутствует (например, отношения между несоподчиненными исполнительными органами).

Относительно субординационности административно-правовьгх отношений сомнений практически не возникает. Что же касается координации, то все зависит от того, насколько вообще верна ее трактовка. А последняя не признает однозначности. С одной стороны, действительно, в ряде случаев координация (т.е. согласование) не только не связана с соподчиненностью, но и лишена юридически-властного характера. Например, в отношениях между исполнительными органами и общественными объединениями координация выражается в обеспечении делового сотрудничества, т.е. взаимодействия, не сопровождаемого юридическими атрибутами.

Картина резко меняется в тех случаях, а они наиболее типичны, когда координация фактически является одним из проявлений государственно-управленческой деятельности, т.е. совпадает с ее юридически-властными проявлениями. Так, Правительство РФ координирует деятельность администрации краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, направляет (т.е. координирует) работу республиканских правительств. Координационные полномочия подобного рода реализуются в форме правительственных актов, т.е. его юридически-властных волеизъявлений.

Все это свидетельствует  о том, что и координация, как  непременный атрибут механизма  реализации исполнительной власти, имеет юридически-властный характер, причем как во взаимоотношениях между соподчиненными (Правительство и министерство), так и между несоподчиненными исполнительными органами (министерство и государственный комитет). Значит, по своей сути координация также может быть субординационной.

4. Вертикальные и горизонтальные  административно-правовые отношения.

Подобная классификация  административно-правовых отношений  представляет значительный интерес, так  как в ее основе лежит юридический  характер взаимодействия их участников, т.е. главное в их деятельности. Именно в силу этого она по своей сути впитывает наиболее отчетливо выраженные черты всех предыдущих вариантов классификации, выражая их наиболее четко и последовательно.

а) Вертикальные административно-правовые отношения непосредственно характеризуют суть административно-правового регулирования и типичных для государственно-управленческой деятельности субординационных связей между субъектом и объектом управления, а также внешней направленности механизма реализации исполнительной власти. Они всегда возникают между соподчиненными сторонами, т.е. исключают равенство сторон. Властной стороной в них всегда выступает соответствующий исполнительный орган (должностное лицо); второй стороной при этом может быть также исполнительный орган (должностное лицо), но объем юридически-властных полномочий, предоставленных ему, меньше, чем у первой (например, Правительство и министерство), либо вторая сторона их вообще не имеет (например, гражданин). В подобной ситуации и создается возможность реализации одной стороной отношения непосредственного управляющего воздействия на другую, которая далеко не во всех случаях ей организационно подчинена.

Вертикальные административно-правовые отношения неоднозначны.

Но в них всегда проявляется  общая черта — осуществление в их рамках прямого управляющего воздействия и соответствующий этому приоритет юридически выраженной воли одной стороны, т.е. субъекта управления.

Управленческая вертикаль  проявляет себя в административно-правовых отношения по-разному. Соответственно различны по своим внешним признакам и вертикальные отношения, хотя безапелляционность тезиса о юридическом неравенстве сторон сохраняет свою силу во всех случаях. И это логично, ибо невозможно одной стороне отношения выступать в роли управляющего субъекта, не обладая при этом достаточным объемом юридически-властных полномочий.

Как следствие этого, в  вертикальных административно-правовых отношениях всегда в той или иной форме проявляется подчинение одной  стороны другой. Формула «власть  — подчинение» наиболее характерна именно для такого вида правоотношений.

Само «подчинение» управляемой  стороны отношения «управляющей»  может выражаться неодинаково. Так, в буквальном смысле о нем можно  говорить как об организационной  подчиненности (связи между вышестоящими и нижестоящими исполнительными органами, между ними и подведомственными им предприятиями и т.п.). Но и отсутствие такой подчиненности (соподчиненности) не отрицает возможности возникновения между сторонами отношений вертикального характера. Как уже отмечалось, в порядке межотраслевого управления осуществляется властная координация работы организационно не соподчиненных органов. Налицо, следовательно, координационная подчиненность. Аналогичная картина наблюдается и во взаимоотношениях между органами административного надзора (милиция, федеральные надзоры) и организационно не подчиненными объектами. Здесь отчетливо проявляется поднадзорность (подконтрольность) как одно из проявлений фактической подчиненности, ибо веления надзорных органов юридически обязательны.

Следует учитывать также  и то, что граждане или общественные объединения, естественно, организационно не подчиненные исполнительным органам, фактически обязаны выполнять требования, выражаемые в соответствующих юридически-властных волеизъявлениях последних.

Таким образом, все вертикальные административно-правовые отношения  в различном объеме выражают юридическую  зависимость одной стороны от другой. Это — логическое и фактическое  следствие закрепленного административно-правовыми  нормами неравноправного положения управляющих и управляемых.

б) Горизонтальные административно-правовые отношения. В качестве таковых признаются отношения, в рамках которых стороны  фактически и юридически равноправны. В них, соответственно, отсутствуют  юридически-властные веления одной стороны, обязательные для другой.

Возможны ли такого рода отношения  в сфере государственного управления, не выпадают ли они из общего русла  административно-правового регулирования? Несмотря на, казалось бы, прямое противоречие сущности такого регулирования его методам, а также принципиальным особенностям административно-правовых отношений, в некоторых случаях стороны подобных управленческих связей могут быть равноправными. Но для признания подобного факта необходимо учитывать ряд определяющих обстоятельств.

Прежде всего, налицо должно быть действительное, а не формальное юридическое равенство  участников административно-правовых отношений (подобно гражданско-правовым отношениям), а также отсутствие выраженной в любой форме их соподчиненности. Все это — условия одинакового правового уровня.

Разумеется, вычленить горизонтальные отношения из общей массы административно-правовых отношений довольно сложно. Да и выражаются они не столь отчетливо, как вертикальные. Тем не менее такая возможность имеется.

Например, в работе исполнительных органов складываются отношения  между различными государственными служащими одинакового должностного уровня, причем развиваются они без «команд», т.е. без обязательных для других работников указаний (например, отношения между исполнителями одного ранга). Конечно, они не всегда в достаточной мере юридизированы, но их прямая связь с управленческой деятельностью данного органа несомненна. В частности, такие отношения возникают в интересах подготовки тех или иных материалов, справок, отчетов, проектов решений и т.п. Такого типа отношения складываются также между несоподчиненными исполнительными органами по поводу, например, подготовки совместных нормативных актов, по согласованию совместных управленческих мероприятий, по формированию межведомственных консультативных, совещательных и иных советов. Это — и отношения исполнительных органов с общественными объединениями на предмет, например, заключения или изменения тарифных соглашений с профсоюзами и т.п.

Для отношений подобного рода характерно то, что они возникают на стадии, предшествующей непосредственному  управляющему воздействию, а потому служат предпосылкой вертикальных отношений, так как создают условия, необходимые для принятия одностороннего юридически-властного решения.

Другая группа подобных отношений  возникает после осуществления  непосредственного управляющего воздействия. Их цель — создание условий, необходимых  для эффективной реализации принятого в одностороннем порядке юридически-властного решения. Это отношения по формированию межведомственных комиссий, по проведению совместных ревизий, по выработке иных совместных мер по исполнению правовых актов. Две названные группы административно-правовых отношений относятся к числу административно-процедурных.

Горизонтальными по своему содержанию являются также административно-процессуальные отношения, возникающие по поводу административно-правовых споров. Например, это отношения  в рамках производства по жалобам и заявлениям граждан, по делам об административных правонарушениях. Соответствующее законодательство обеспечивает процессуально равное положение сторон в таких отношениях.

Наконец, горизонтальными могут  быть признаны отдельные отношения административно-договорного характера, носящие форму различного рода соглашений1.

Важным элементом характеристики горизонтальных административно-правовых отношений является то, что любые  совместные действия однопорядковых и  равноправных сторон (отношения типа «субъект — субъект»), равно как и процессуальное равноправие, перерастают в вертикальные отношения. Моментом такого перерастания служит, например, принятие совместного юридически-властного акта (совместного приказа) либо принятие полномочным исполнительным органом (должностным лицом) одностороннего юридически обязательного решения по жалобе гражданина или по делу об административном правонарушении. Отсюда — временное проявление горизонтальности таких правоотношений, а также их вспомогательный характер по отношению к основным вариантам административно-правовых отношений.

Особенности административно-правовых отношений

Особенности административно-правовых отношений состоят в следующем:

1. Широко распространено мнение, что административно-правовые отношения в отличие от всех других (особенно - гражданско-правовых) являются властеотношениями, построенными на началах «власть - подчинение». Именно этот их признак является главным, поскольку предопределен важнейшими приоритетами государственно-управленческой деятельности;

2. Сущность государственно-управленческой  деятельности, как и любого другого  вида социального управления, определяет  необходимость выделения субъекта  управления, т. е. той стороны  регулируемых административным  правом управленческих отношений, в руках которой концентрируется власть. В силу этого определенный приоритет воли такого субъекта (единая управляющая воля) всегда налицо. Поэтому его сознательно-волевые проявления (волеизъявления) направлены на упорядочение поведения объекта управления. Практическое выражение такой направленности обычно характеризуется как «команда»; это - переходный мостик к формуле «власть - подчинение»;

3. Административные правоотношения, как и все другие правоотношения, имеют свой объект. Его понимание  связано с сущностными чертами государственно-управленческой деятельности, всегда предполагающими соподчиненность воль. Воля всех участников регулируемых управленческих отношений подчинена единой управляющей воле. Так образуется властный характер этих отношений, а власть (авторитет) является средством волевого регулирования управленческих процессов. Но в этих процессах принимают участие люди, наделенные волей и сознанием; они совершают определенные, предписанные административно-правовыми нормами действия или воздерживаются от них. Соответственно объектом административно-правового отношения являются воля, сознание и опосредованное ими поведение (действия) управляемых в сфере реализации исполнительной власти;

4. Административно-правовые отношения  (по своей сути управленческие) имеют широкую сферу для своего возникновения, изменения или прекращения. Это - сфера государственного управления - понятие, границы которого в течение всей истории определялись объемом и направленностью практической деятельности по реализации исполнительной власти. Сфера государственного управления охватывает все основные направления экономической, социально-культурной и административно-политической работы, в которой задействованы огромное количество различного рода производственных и непроизводственных, государственных и негосударственных коллективов, тысячи граждан;

5. Сфера государственного управления - поле практической деятельности  исполнительных органов и должностных  лиц, действующих от имени этих  органов. Из этого утверждения  можно сделать вывод, что в границах названной сферы нередко возникают правоотношения иного рода (например, финансово-правовые, земельно-правовые, природоохранные, предпринимательские и даже гражданско-правовые). Это давно подтвердила практика.

6. Сфера государственного управления является той областью деятельности государства, в которой действуют особого рода субъекты. Обобщенно их называют или органами государственного управления, или органами исполнительной власти. Таким образом, в административно-правовых отношениях опосредуется само государственное управление, т.е. компетенция соответствующих субъектов этого вида государственной деятельности. Она не ограничивается только взаимодействием разноуровневых субъектов такого рода (например, отношениями между вышестоящими и нижестоящими исполнительными органами). Управленческая компетенция реализуется в отношениях со всеми возможными сторонами, чья практическая деятельность или же чьи конкретные интересы связываются с механизмом исполнительной власти, т.е. с процессом реализации компетенции ее субъектов.

7. Для возникновения административно-правовых  отношений необходимы особые  условия, которые:

- возникают непосредственно в  связи с практической деятельностью  исполнительных органов по реализации  возложенных на них исполнительно-распорядительных функций. Например, заключение имущественных сделок не является проявлением исполнительной власти, а потому, совершая подобного рода действия, исполнительный орган не выступает в роли субъекта управления. Механизм реализации исполнительной власти не находит своего выражения в этих действиях;

- возникают также непосредственно  по поводу осуществления исполнительными  органами не любых функций,  а только управленческих. Имеется  в виду практическая реализация  принадлежащих им юридически  властных полномочий. Без них исполнительный орган не может выступать в роли субъекта исполнительной власти;

8. Административно-правовые отношения  по своей сути являются организационными. Они имеют прямую связь с  реализацией функций исполнительной  власти, которые по своему содержанию направлены на организацию процесса правоисполнения. Административно-правовые отношения несут на себе организационную нагрузку в двух основных аспектах:

- «самоорганизация» - организация  собственной работы всего исполнительного  аппарата, осуществляемая в рамках административно-правовых отношений между разными звеньями системы исполнительных органов;

- организация, выходящая за рамки  ее первого варианта и реализуемая  в административно-правовых отношениях  с участием иных коллективов  и людей, соприкасающихся со сферой государственного управления.

По этим основным направлениям через  административно-правовые отношения  исполнительная власть может оказывать  повседневное регулирующее и организующее воздействие на поведение управляемых;

9. Административно-правовые отношения «не закрыты» для кого-либо из возможных участников правовых отношений.. Наличие правомочий, представляемых административно-правовой нормой, либо возложение ею определенных обязанностей - единственное условие, при соблюдении которого каждый, кто функционирует в сфере государственного управления или заинтересован в ее нормальном функционировании, может быть инициатором их возникновения либо прекращения. Таким образом, административно-правовые отношения могут возникать по инициативе любой из сторон: исполнительных органов и их должностных лиц, государственных коллективов, граждан.

Все же согласие или желание второй стороны не является во всех случаях  обязательным условием их возникновения. Административно-правовые отношения  могут возникать и вопреки желанию второй стороны или ее согласию. Этот признак в наибольшей степени отличает их от гражданско-правовых отношений;

10. Между сторонами административно-правовых  отношений возможны споры. Так,  гражданин может быть не согласен  с правомерностью принятых в его адрес действий исполнительного органа (должностного лица).

Это его несогласие, хоть и не влияет на возникновение правоотношения, вызывает определенные юридические последствия: гражданин вправе оспаривать указанные  действия. Так возникает конкретный административно-правовой спор. Для разрешения гражданско-правовых споров установлен специальный процессуальный порядок (исковое производство). Он установлен и для разрешения возможных административно-правовых споров. Обычно такого рода споры разрешаются во внесудебном порядке. Но нередко законодательство предусматривает судебный порядок разрешения административно-правовых споров либо в качестве самостоятельного, либо альтернативного. В настоящее время наблюдается тенденция расширения круга административно-правовых споров, разрешаемых судом;

11. Для гражданско-правовых отношений  характерна ответственность одной  стороны перед другой. Административным  правом установлен иной порядок  ответственности сторон административно-правовых  отношений в случае несоблюдения ими требований административно-правовых норм. В этом случае ответственность одной стороны наступает непосредственно перед государством в лице его соответствующего органа (должностного лица).

Возможна и ответственность  одной стороны административно-правового отношения перед другой, но в ограниченных случаях и пределах.