Акты государственного управления. 2

    Введение

    Акты  государственного управления - важное средство практической реализации целей  и функций административной власти, основная форма ее исполнительно-распорядительной деятельности. Тему данной работы я  считаю актуальной, т.к.  Именно акты управления являются решениями, которые субъекты исполнительной власти принимают в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственной, социально-культурной, административно-политической областями жизни страны.

    Управление  — это искусство принимать  хорошие решения и умение претворять их в жизнь. Правовые акты — основная продукция государственной администрации. Это — самая большая по объему и разнообразию разновидность юридических актов. Как и представительные органы, субъекты исполнительной власти могут издавать нормативные акты. Наряду с судами, они принимают юрисдикционные акты. А огромное число и разнообразие общественных отношений, которыми государственная администрация призвана руководить, требует от нее издания многих миллионов правонаделительных актов о приеме (на работу, в вузы и т. д.), о призыве на военную службу, о выделении (жилой площади, ресурсов и т. д.), о назначении (пенсий, пособий), награждении, выделении, разрешении, возложении обязанностей, запрещении, регистрации, приватизации и т. д. Именно рассматриваемым актам свойственен ряд особенностей, которые позволяют отграничить их от иных юридических актов — законов, актов правосудия, протестов и представлений прокуроров, гражданских и иных договоров.

    С их помощью устанавливаются новые  юридические нормы, изменяются или отменяются старые (правотворческая деятельность), формируются новые правоотношения, изменяются, прекращаются ранее действовавшие (правоприменительная деятельность). 
В данной работе я хочу рассмотреть такие вопросы как понятие, классификация и требования, предъявляемые к актам государственного управления. 

    Понятие и сущность актов  государственного управления

    Правовые  акты управления являются наиболее распространенной юридической формой реализации задач, целей и функций исполнительной власти,т.е. публичного управления. В науке административного права существует множество различных точек зрения относительно определения понятия правовых актов управления. Рассмотрим их:

    Во-первых, акты управления рассматриваются,как  форма управленческой деятельности, т.е. внешнее практическое выражение конкретных действий и решений органов государственной администрации и иных субъектов административного права в процессе осуществления исполнительной и распорядительной деятельности.

    Во-вторых, акты управления являются управленческими решениями,которые необходимы для выполнения конкретных действий лицами и органами,которым адресовано данное решение.

    В-третьих, акты управления - это правовые акты. Соответственно, сюда возможно отнести  и правовые акты представительных органов государственной власти, судов, прокуратуры.

    В-четвертых, правовые акты управления - это действия в сфере государственного управления, выражающие волю субъектов управления по принятию управленческого решения. Т.е. акты управления выступают, как способ реализации властных полномочий.

    В-пятых, юридическим содержанием актов  управления являются правоустановительные и правоприменительные предписания, соответственно, акты управления-это  и есть те самые предписания.

    В-шестых, акты управления понимаются как разновидность документов (юридических или служебных),т.к. В документах содержатся документально оформленные предписания.

    Стоит отметить,что мнения авторов по поводу определения понятия акта управления и его признаков неоднозначны. В качестве примера хочу привести мнения Д.Н.Бахраха и А.И.Елистратова.

    Д.Н.Бахрах указывает следующие признаки акта управления:

1. принимаются при осуществлении государственной административной власти, являясь при этом правовой формой исполнительно-распорядительной деятельности
2. подзаконны, т. е. издается на основе и во исполнение Конституции РФ, законов, а кроме того, любых других актов, обладающих более высокой юридической силой;;
3. имеют официальный характер акта администрации (издание от имени государственного органа, выражение воли государства, наличие служебных последствий);
4. реализуют властные полномочия при наличии одностороннего властного волеизъявления,т.е. носит императивный и обязательный характер, определяет правила должного поведения людей. При несоблюдении этого акта применяются меры государственного принуждения (например, меры административной ответственности);
5. имеют правовой характер, если принимаются в установленном порядке и оформляются надлежащим образом,по форме акты могут быть письменные (большинство), устные, в форме конклюдентных действий (например, жест инспектора ГИБДД).
6. влекут юридические последствия (устанавливают, изменяют, отменяют нормы права; влекут возникновение, изменение, прекращение правоотношений; служат юридическими фактами).

      Таким образом, по мнению Д. Н. Бахраха актом государственнго управления можно считать особый вид подзаконных, официальных юридических актов, которые принимаются субъектами государственной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, содержащих в себе  односторонние властные волеизъявления и влекущие юридические последствия.

      Елистратов выделил такие признаки акта государственного управления:

    1) это акт управления, направленный  на установление, изменение или  прекращение конкретных юридических  отношений,т.е. цель такого акта,по его мнению, возникновение юридических отношений.

    2) административный акт - это акт  публичного права, т.е. принимается  в целях общественного служения, относится к осуществлению публичных  служб; 

3. административный акт относится к категории государственных актов, т. е. он относится к служебной деятельности должностных лиц;

         4)административный акт - правомерен, т. е.:

                    а) он исходит от компетентного к его совершению административного учреждения;

                    б) соответствует по своему содержанию, праву (законам в формальном смысле и указам);

                    в) соблюдает законную форму;

                    г) преследует законную цель.

      5) административный акт устойчив (т. е. имеет законную силу),другими словами, недопустимо произвольное изменение администрацией своих актов.

    Следует отметить, что правовой акт управления - это сложное, комплексное правовое явление, хотя в его определениях, данных упомянутыми авторами, можно  найти много общего.

    Таким образом, будучи частью сферы управления (форма управления; практическая деятельность по управлению) и частью сферы права и механизма правового регулирования (управленческий процесс), правовой акт управления вобрал в себя черты и свойства указанных двух сфер общественных отношений. Поэтому институт правового акта управления должен существовать на основе принципов права и принципов публичного управления (организации и функционирования управления) и способствовать осуществлению как функций управления (функций государства, функций исполнительной власти), так и функций правового регулирования (функций права).

    Одной из современных важнейших проблем, которые целесообразно исследовать  в рамках правового института  актов управления, является создание концепции стабильности административного нормотворчества, изучение основных положений управленческого процесса, выявления динамической характеристики нормативных правовых актов в сфере публичного управления, рассмотрение множества факторов, влияющих на результативность и постоянство административного правотворчества.

    В более общей теоретической и  политико-правовой плоскости проблема правовых актов управления должна сегодня  рассматриваться во взаимосвязи  с правовой политикой и обеспечением качественной правовой жизни государства, общества, личности. Роль актов управления (как вида правовых актов) в правовой политике трудно переоценить. Ведь они способны обеспечивать проведение качественной правовой политики практически по всем ее направлениям, т. е. в сфере правотворчества, правоприменения, интерпретации, использования доктринальной формы и иных направлениях воздействия на правовую действительность.

    Учитывая  все выше сказанное, можно дать такое  определение правового акта управления. Правовой акт управления - это основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти по вопросам компетенции данного органа, направленное на установление правовых норм или возникновение, изменение или прекращение административных правоотношений в целях реализации задач и функций государственного управления.

    Юридическое значение правовых актов управления состоит в том, что они:

      - могут быть правовым основанием для принятия иных актов управления (например, приказ Министерства образования и науки Украины является основанием для издания приказа ректором университета);

      -  нормативные правовые акты управления устанавливают, изменяют и прекращают нормы права; обеспечивают единообразное регулирование общественных отношений для неограниченного круга субъектов; определяют порядок привлечения к административной ответственности и т. д.;

    - индивидуальные  правовые акты управления выступают  юридическими фактами возникновения,  изменения и прекращения общественных  отношений субъектов государственного  управления (например, издание распоряжения о принятии на государственную службу является основанием возникновения нового статуса лица - статуса государственного служащего);

    - они  могут выступать юридическими  документами или доказательствами  в юридическом процессе (например, распоряжение об увольнении государственного служащего с должности является основанием для возбуждения судебного дела о восстановлении на работе и т. д.);

• правовые акты управления выступают правовыми средствами проведения административной реформы, осуществления кадровой политики, юридической защиты прав и свобод граждан и т. д.

    Классификация актов государственного управления

    Правовые  акты управления многочисленны и  разнообразны. Их особенности наиболее очевидны при классификации. Классификация  позволяет также глубже уяснить их сущность, общие и конкретные признаки. Деление актов на виды возможно в зависимости от различных оснований (критериев). В научной литературе наиболее распространенной является классификация по следующим критериям:

    1)по  юридическим свойствам;

    2)по  органам, их издающим;

    3)по  времени действия;

    4)по  порядку издания.

    Юридические свойства являются главным критерием  классификации актов управления. Этот критерий дает возможность определить связь актов с нормами права  и их место в механизме правового регулирования. По юридическим свойствам правовые акты управления делятся на:

    1)нормативные;

    2)индивидуальные;

    3)смешанные.

      Нормативные акты являются основным видом актов управления,которые устанавливают правила поведения, рассчитанные на длительное применение, регулируют однотипные отношения и имеют общий характер, т. е. ориентированы на неопределенный круг лиц,т.е. не имеют конкретного адресата. Такие акты, во-первых, издаются в развитие законов, во-вторых, могут устанавливать типовые правила в сфере государственного управления (например, таможенные правила), а также определять статус органов исполнительной власти, быть направленными на охрану отношений в сфере государственного управления, т. е. иметь правоохранительный характер.

    Нормативные акты могут издавать органы исполнительной власти различного уровня, применительно к конкретному органу это чаще всего регулируется положением об этом органе. Таким актам присуща стабильность, в их предписаниях могут содержаться нормы административного, гражданского, трудового, земельного, экологического и других отраслей права (кроме конституционного, уголовного и уголовно-процесуального). Нормативные акты, принятые органами исполнительной власти, являются наиболее распространёнными источниками права.

    Индивидуальные акты управления являются юридическими актами, т. е. направлены на возникновение, изменение и прекращение административных правоотношений. Они носят правоприменителъный характер и издаются в отношении определенных, указанных в акте лиц, разрешая конкретные административные дела (например, приказ о назначении на должность, постановление о наложении административного взыскания и т. п.). Индивидуальные акты основываются на нормативных актах и являются единовременными, поскольку исчерпываются единовременным применением.

    Смешанные акты управления – это такие акты, в которых переплетаются нормы и индивидуальные установления (например, акт устанавливает статус какого-либо государственного органа, а затем назначает руководителя этого органа).Акты смешанного характера мы можем наблюдать, анализируя, например, приказы федеральных министров. Причем эти акты по своемусодержанию чаще всего являются нормативными, поскольку они рассчитаны на неопределенное время и на неопределенный круг лиц, однако в преамбуле приказа нередко называется фамилия и инициалы руководителя департамента (управления), который должен совершить определенные действия для реализации данного приказа (например, обеспечить заказ на изготовление бланков лицензий и других документов).

    Теперь  рассмотрим классификацию актов управления в зависимости от органов,их издающих.Каждый вид органа исполнительной власти издает акты определенного вида. Вот как выглядит классификация правовых актов по видам:

    Президент издает указы и распоряжения;

    Федеральные органы исполнительной власти РФ, Правительство - постановления и распоряжения;

    Министры  — приказы, распоряжения, указания, инструкции;

    Органы  исполнительной власти субъектов Федерации  – постановления, рас

    поряжения, приказы.

      Постановления (Правительства, государственных комитетов, федеральных комиссий) имеют нормативный характер, разъясняют наиболее существенные вопросы. Постановления Правительства могут быть отменены указом Президента РФ. Распоряжения (Правительства РФ, Президента РФ) издаются по оперативным, текущим вопросам для конкретизации законов. Приказы - обязательные предписания, осуществляемые в порядке реализации единоначалия (издают министры, руководители иных федеральных органов исполнительной власти). Правила утверждаются постановлениями, приказами, регулируют деятельность государственного органа. Федеральные органы исполнительной власти не могут издавать правовые акты в форме писем и телеграмм.

    По  сроку действия акты управления делятся на акты с неопределенным сроком действия (бессрочные), срочные и временные.

    По  порядку издания акты управления подразделяются на коллегиальные (принятые простым или квалифицированным  большинством) или единоличные.

    Кроме перечисленных критериев существуют и другие критерии, по которым разделяют  акты управления. Они не столь значимы в жизни и имеют специальный характер. Например: по адресату –внешние и внутренние; по форме –письменные, устные и конклюдентные .

    Также акты управления подразделяются на акты федеральные,региональные, акты субъектов РФ, муниципальные и локальные,-в зависимости от действия в пространстве. Например: действующие в масштабе Российской Федерации, и акты, действующие в масштабе федерального округа, республики, края, области, автономного округа, города федерального значения, а также административно-территориальной единицы (района, города).

    По  характеру компетенции исполнительных органов, издающих акты, последние делятся на акты общего, межотраслевого и отраслевого управления.

    Как видно выше,акты государственного управления классифицируются по множеству критериев, это связано с мнениями различных авторов. Некоторые,например,предлагают делить акты по наименованию,по характеру компетенции,по функциональной роли и т.д.  Конечно, ключевым критерием является деление по юридическим свойствам. 
 
 

Требования,предъявляемые к актам государственного управления

            Правовой акт управления должен приниматься в строгом соответствии с требованиями принципа законности, на основе и во исполнение законов, т. е. на всех этапах их подготовки и принятия должны создаваться условия для их действия и достижения соответствующих целей управления. Если акт управления не соответствует закону, то он должен быть отменен в рамках существующих процедур,т.е. такой акт не имеет юридической силы. Понятие «законность правовых актов управления» конкретизируется следующими требованиями:

    1)акт  управления не должен противоречить  Конституции РФ и иным вышестоящим  законам,а наоборот,он должен  быть напрвлен на их исполнение  и развитие;

    2)акт  управления должен быть издан  полномочным органом и в пределах его компетенции.Правовой акт управления не должен ограничивать либо нарушать предусмотренную в законодательных и иных нормативных актах компетенцию и оперативную самостоятельность нижестоящих звеньев системы публичного управления; в случае нарушения требования юридической обоснованности административного акта возникает формальное несоответствие положений законов и самого акта управления, а также опасность нарушения прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц. Право принимать административные акты имеют только те субъекты управления, которым поручено это делать или которым предоставляется такая возможность законодательством (или возлагается такая обязанность). Требования наличия компетенции субъекта управления в вопросах издания административного акта некоторыми авторами считается главнейшим, так как нормы о компетенции определяют подведомственность дел, объектов и полномочия субъектов публичного управления;

    3) акт управления должен приниматься  в установленном порядке. Например, акты, принимаемые коллегиальными органами, должны обсуждаться на заседаниях этих органов при наличии простого или квалифицированного (не менее двух третей) большинства членов данного коллегиального органа, в противном случае требования актов являются незаконными. От качества административно-процессуального правового регулирования административных актов в итоге зависит их обоснованность, целесообразность, важность и полезность в процессе обеспечения публичных интересов. Административно-процессуальные нормы (нормы управленческого процесса) играют большую роль в установлении правового режима административных актов, т. е. ими устанавливается сама процедура подготовки, обсуждения (коллегиальное обсуждение, участие экспертов и т. д.), принятия (сроки, формы, виды и т. д.) и исполнения актов управления (контроль за исполнением, возможность внесения в акт управления изменений и дополнений и т. д.). Чем лучше процессуальные формы подготовки и исполнения акта управления, тем большего социального эффекта он достигает, тем эффективнее и обоснованнее он является. Процессуальные требования и правила разработки и принятия правовых актов управления обусловливают в итоге правильность и эффективность административных актов.

    4) акт управления должен быть  издан по установленной форме и подписан надлежащими должностными лицами (руководителем юридической службы и руководителем этого же органа исполнительнойвласти или его заместителем).

    Форма акта (структура, язык, стиль изложения, реквизиты) активно воздействуют на содержание. Она побуждает субъекта управления с особой тщательностью подходить к решению дела. Так, требование мотивировать решение по делу заставляет субъекта управления основательно изучить причины, обусловившие принятие акта.

    Требование  делать в акте ссылку на закон побуждает субъекта управления  тщательно относиться к акту с точки зрения его законности. Требование подписи акта определяет ответственность руководителя органа за его содержание.

    Процесс разработки акта управления федерального органа исполнительной власти до вступления его в законную силу проходит определенные стадии:

    1) подготовку проекта акта и  его согласование;

    2) подписание (утверждение) акта;

    3) государственную регистрацию акта  в установленных случаях;

    4) официальное опубликование и  вступление акта в силу.

    Подготовка  проекта нормативного правового  акта возлагается на одно или несколько  структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции.

    В процессе работы над проектом правового  акта должны быть изучены относящиеся к теме проекта законодательство РФ, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились.

    Срок  подготовки проекта и издания правового акта во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ,постановлений и распоряжений Правительства РФ, как правило,не должен превышать одного месяца, если не установлен другойсрок.

    Проект  нормативного акта подлежит согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами, если такое согласованиеявляется обязательным в соответствии с законодательством РФ,а также если в нормативном акте содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других министерств и ведомств. Согласование оформляется визами, включающими в себя наименование должности руководителя министерства или его заместителя и личнуюподпись визирующего, расшифровку подписи и дату на оборотной стороне последнего листа акта.Одновременно с разработкой проекта нормативного акта должны быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей.

    Нормативные акты, изданные совместно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, изменяются, дополняются или признаются утратившими силу по согласованию с этими органами.Положения об изменении, дополнении или признании утратившими силу ранее изданных актов или их частей включаются в текст нового нормативного акта. Подготовленный проект нормативного акта до его подписаниядолжен быть проверен на соответствие законодательству РФ, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти. Нормативные акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или его заместителем.

    Подписанный нормативный акт должен иметь  следующие реквизиты:

    - наименование  органа, издавшего его;

    - наименование  вида акта и его название;

    - дату  подписания и его номер;

    -наименование  должности и фамилию лица, подписавшего  акт.

    Государственной регистрации подлежат нормативные  правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

    Государственная регистрация актов осуществляется Минюстом РФ, который ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

    Государственная регистрация нормативного акта включает в себя:

    - юридическую  экспертизу соответствия этого  акта законодательству РФ;

    - принятие  решения о необходимости государственной регистрации данного акта;

    - присвоение  регистрационного номера;

    - занесение  в государственный реестр нормативных  правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

    Подлежащие  государственной регистрации нормативные акты не позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения) представляются в 6 экземплярах (один подлинник и пяти копий, одна из которых должна быть на магнитном носителе) в Федеральную регистрационную службу.

    Государственная регистрация нормативных актов производится в срок до 15 дней с даты получения акта. В случае необходимости срок регистрации может быть продлен, но не более чем на 10 дней, а в исключительных случаях – до одного месяца.

    Нормативные акты, в государственной регистрации  которых отказано, возвращаются Минюстом России издавшему их органу с указанием причин отказа.

    В течение суток после регистрации  подлинник нормативного акта с присвоенным  ему регистрационным номером  направляется в федеральный орган, представивший акт на государственную  регистрацию.

    Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие  межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию в установленном  порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.