Акты Президента РФ, указы, распоряжения Федеральному Собранию РФ

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ПРАВОСУДИЯ

ФАКУЛЬТЕТ ПОДГОТОВКИ СПЕЦИАЛИСТОВ ДЛЯ СУДЕБНОЙ СИСТЕМЫ

(ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ)

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

Тема: «Акты Президента РФ, указы, распоряжения Федеральному Собранию РФ»

Выполнил:

Студент 3 курса

Заочной формы обучения

Дидус Анатолий Сергеевич

Преподаватель:

_________________________

ученая степень, ученое звание, должность

______________________________

фамилия, и., о.

Дата предоставления работы

«     »__________ 2010 г.

Санкт-Петербург

2010

Содержание

Введение

Как предполагает Конституция РФ1, Президент Российской Федерации выступает как гарант Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина.

В Российской Федерации пост президента введен во исполнение решения народа, принятого на референдуме России 17 марта 1991 года. В соответствии с прежней Конституцией Президент РСФСР провозглашался высшим должностным лицом РСФСР и главой исполнительной власти. Закрепление этого нового положения было вызвано необходимостью укрепления исполнительной дисциплины в период углубления политического и экономического кризиса, обострение межнациональных отношений.

Президентская власть была призвана наладить государственное управление, исполнение законов. Ее самостоятельность по отношению к представительным органам, укрепление с помощью Президента исполнительной власти должны были обеспечить устойчивость и создать предпосылки стабилизации обстановки в стране.

Важно отметить следующее, что, направляя и обеспечивая деятельность всех государственных органов, Президент действует в рамках, установленных Конституцией Российской Федерации. Правовое положение Президента охватывает несколько сфер: Президент выступает как глава государства; Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами; Президент обладает законодательными полномочиями; В сфере исполнительной власти Президенту также даны широкие полномочия.

Цель данной работы - определить конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации, дать правовую характеристику его положению в современном государственном устройстве России, объяснить необходимость его полномочий и охарактеризовать юридическую природу актов президента.

1. Понятие института  президентуры. Место Президента  в системе федеральных органов  государственной власти

Термин «президент» в переводе с латинского буквально означает «сидящий впереди». Сегодня президент — это единоличный глава государства, получающий свои полномочия путем выборов. Родиной института президентства справедливо считают США, чья Конституция 1787 г. установила принцип выборности населением главы государства.

В Российской Федерации институт президентства был учрежден по результатам всенародного голосования (референдума), проведенного 17 марта 1991 г. Статус Президента РСФСР определялся специальным Законом «О Президенте РСФСР», основные положения которого затем были включены в текст Конституции РСФСР. В настоящее время порядок, избрания, компетенция и основания прекращения полномочий Президента РФ регулируются гл. 4 Конституции 1993 г. Конституция не предусматривает принятия отдельного закона о Президенте, однако некоторые вопросы его статуса, деятельности аппарата главы государства регулируются специальными нормативными актами (законодательством о выборах, об органах государственной власти). Вместе с тем основную роль в регулировании организации и деятельности института президентства играют акты самого Президента РФ. Данное обстоятельство вряд ли оправданно, поскольку основным регулятором в названной сфере должен быть закон.

Учреждение поста Президента в России определялось рядом объективных и субъективных факторов, задачами усиления исполнительной власти, повышения ее мобильности и оперативности в принятии управленческих решений, совершенствования механизма реализации законов, укрепления государственной дисциплины, законности и правопорядка. Введение этого поста позволило покончить и с искусственным соединением в рамках статуса бывшего председателя Верховного Совета РСФСР полномочий главы государства с правами спикера парламента, что явно противоречило принципу разделения властей. Известное влияние на появление института президентства в России оказало и учреждение этой должности в СССР в 1990 г. В свою очередь учреждение поста Президента РФ повлекло за собой появление этого института власти в большинстве республик в составе Российской Федерации.

Правовой статус Президента РФ основан на учете мирового опыта организации президентской власти. Как и во многих других странах, имеющих институт президентства, в России используется право отлагательного вето, дающее возможность главе государства не подписывать закон, а передавать его на повторное рассмотрение парламента. Из зарубежного опыта восприняты содержащиеся в Конституции РФ процедура импичмента — отрешения Президента от должности, институт обращения с посланием к парламенту и др. Вместе с тем устройство президентской власти отражает российские условия политической жизни и не дает оснований говорить о механическом копировании опыта какой-либо страны.

Важнейшие особенности организации института президентства в Российской Федерации закреплены в ее Конституции.

1. Российская конструкция  президентской власти сочетает  в себе признаки различных  классических моделей института  президентства.

Наука государственного права выделяет три формы института президентства: «чистые» президентские республики, имеющие сильного Президента, наделенного широким объемом прав, в том числе по формированию кабинета министров (США. Мексика, Коста-Рика и др.); парламентские республики, имеющие президента с узким кругом полномочий, не обладающего правами по формированию правительства, которым занимается парламент (Австрия, ФРГ, Индия, Ирландия, Италия и др.); так называемые смешанные, полупрезидентские республики, где парламент играет существенную роль в формировании правительства, однако президенту республики принадлежат значительные полномочия в осуществлении государственной власти (Франция, Португалия, Финляндия и др.).2

По ряду главных позиций российская модель, безусловно, тяготеет к чисто президентской республике. Ее главная черта — контроль за формированием и деятельностью правительства, руководство им. В Конституции РФ Президент характеризуется как глава государства (ч. 1 ст. 80), он определяет структуру Правительства, назначает и освобождает от должности его членов, принимает решение об его отставке. Назначение председателя Правительства осуществляется с согласия Государственной Думы, но и здесь решающее слово остается за Президентом.

Тем не менее, говорить о полном соответствии российской модели организации власти чистой президентской республики было бы не вполне обоснованно. В России глава государства не является одновременно главой правительства, а право председательствовать на его заседаниях отнюдь не тождественно функции непосредственного руководства. Отличительная особенность взаимоотношений парламента и Президента в России — наличие элементов политической ответственности Правительства не только перед Президентом, но и перед парламентом. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству, решение о котором принимается большинством голосов от общего числа ее депутатов.

Организация президентской власти в России основана на использовании элементов у полупрезидентсткой республики. Особенно много общего у президентской власти в России с моделью ее организации во Франции. В частности, в обеих странах президенты имеют сходные права. Однако и здесь российская модель обладает рядом принципиальных особенностей. Так, Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, в то время как во Франции это прерогатива парламента. Согласно ст. 50 Конституции Франции, если Национальное собрание примет резолюцию порицания или если оно не одобрит программу или декларацию об общей политике Правительства, то Премьер-министр должен вручить Президенту заявление об отставке Правительства. В таком случае Президент обязан отправить Правительство в отставку, хотя наряду с этим может принять решение о роспуске Национального собрания. По российской же схеме Президент РФ вправе не отправлять Правительство в отставку, но может при известных условиях распустить Государственную Думу.

В отличие от Конституции Франции Конституция РФ не предусматривает права подписи (контрассигнатуры) актов Президента председателем Правительства, которое выступает средством согласования главой государства своих решений с Правительством. В практике деятельности Президента РФ в отдельных случаях применяется визирование его указов рядом должностных лиц, включая председателя Правительства. Однако оно не имеет обязательного значения для придания юридической силы акту главы государства.

Следовательно, институт президентства в России сочетает черты как президентской, так и полупрезидентской республики.

2. Согласно ст. 80 Конституции  РФ Президент является гарантом  Конституции, прав и свобод человека  и гражданина. Прежде всего, ст. 80 обращена к деятельности самого Президента, которая должна строго соответствовать Конституции и быть направлена на обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Выполняя названную функцию, Президент имеет право требовать от всех федеральных органов и органов власти субъектов Федерации неуклонного соблюдения Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Если же Президент считает акты Совета Федерации, Государственной Думы, представительных органов власти субъектов Федерации неконституционными, он не может их отменить или приостановить действие. Он вправе обратиться в Конституционный Суд с ходатайством о признании таких актов неконституционными и прекращении их действия. Акты органов исполнительной власти, непосредственно подчиненных Президенту, он может по мотивам их несоответствия Конституции и нарушения прав и свобод человека и гражданина отменить (акты Правительства РФ, федеральных министерств, ведомств) либо приостановить их действие до решения вопроса соответствующим судом (акты органов исполнительной власти субъектов Федерации). Все это свидетельствует о наличии у Президента полномочий по осуществлению контроля за соблюдением Конституции.

Выступая в роли гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, Президент вправе с названных позиций оценивать содержание деятельности подотчетных ему органов, а также руководителей тех государственных структур, но которым он вносит предложения о кадровых назначениях. Например, если Президент считает, что Председатель Верховного Суда РФ не организовал в должной мере работу судебных органов по обеспечению, защите конституционных прав и свобод граждан, он вправе внести в Совет Федерации предложение об освобождении его от должности, хотя в Конституции закреплен принцип независимости судебной власти. В последнем случае имеется в виду невозможность для Президента (как и для представителей исполнительной и законодательной власти в целом) вмешиваться в процесс осуществления судебной деятельности, в разрешение конкретных уголовных и гражданских дел.

Президент РФ обладает также рядом других правовых возможностей влиять на конституционную законность в стране. В послании Федеральному Собранию он может изложить свое видение этой проблемы и ориентировать парламент на реализацию первоочередных законопроектов в той или иной сфере общественной жизни. Реализуя право законодательной инициативы, глава государства может вносить проекты законов об изменениях и дополнениях Конституции, федеральных конституционных и федеральных законов. Контролируя Правительство, Президент оказывает значительное влияние на формирование проекта государственного бюджета, расходование государственных средств, что непосредственно затрагивает уровень социальной поддержки населения, реализацию социально-экономических прав граждан. В арсенале Президента и такие инструменты защиты прав граждан, как решение вопросов гражданства и политического убежища, осуществление помилования и др.

Конституция РФ связывает роль Президента как гаранта Конституции именно с его деятельностью по обеспечению основных прав и свобод человека и гражданина. Поэтому главное в деятельности Президента — создание условий для осуществления конституционных прав и свобод человека. Безусловно, и другое: реальное положение дел с правами и свободами граждан России — основной критерий оценки деятельности Президента.

3. Президент РФ в  установленном Конституцией порядке  обеспечивает охрану ее суверенитета, независимости и государственной целостности.3

Проблема зашиты Президентом суверенитета и территориальной целостности России имеет как внешний (защита от агрессии), так и внутренний (защита от сепаратизма) аспекты.

На деятельность Президента по охране и защите суверенитета, независимости и государственной целостности страны влияет незавершенный характер федеративных преобразований. С этим, в частности, были связаны конфликтные ситуации, территориальные споры, стремление ряда субъектов Федерации повысить свой статус, в том числе и с нарушением соответствующих конституционных норм и процедур. Отсюда вполне оправданно закрепление за Президентом полномочий по использованию согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации, между органами власти субъектов.4 Эта роль Президента наглядно проявилась в деятельности по подготовке и подписанию Федеративного договора, в урегулировании разногласий между органами государственной власти Якутии и федеральными органами по поводу использования природных ресурсов первой и в других случаях.

Сейчас можно констатировать, что наиболее острый, чреватый угрозой распада России период федеративных преобразований прошел.

Вместе с тем потенциал Конституции в сфере федеративного устройства не реализован. Далек от завершения процесс формирования законодательства, разграничивающего полномочия федерального центра и органов власти субъектов Федерации.

Закрепляя анализируемую функцию Президента, Конституция РФ гласит, что она реализуется «в установленном Конституцией Российской Федерации порядке. Это означает, что перечень действий главы государства в данной сфере должен основываться на конкретных нормах Конституции, в том числе прямо устанавливающих его компетенцию.

4. Президент РФ в  соответствии со ст. 80 Конституции  обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Разделение и самостоятельность властей не исключают необходимости координации их усилий, тесного взаимодействия при решении вопросов экономического и социального развития. В Российской Федерации координационные функции возлагаются на Президента как на главу государства. Для этого он наделяется полномочиями (ст. 83, 84 Конституции), дающими ему возможность оказывать влияние на все ветви власти. Такая координация наглядна, например, при решении важнейших для страны кадровых вопросов. Президент взаимодействует и с Государственной Думой (в связи с назначением главы Правительства, Председателя Центробанка), и с Советом Федерации (при формировании Конституционного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Верховного Суда, назначении Генерального прокурора), и с Председателем Правительства (при назначении и освобождении членов Правительства). Безусловно, соответствующие полномочия Президента — это и его обязанности.

Необходимость подобной координации возникает и применительно к законодательной деятельности, где крайне важно использовать потенциал всех властей, соединить наработки и профессионализм исполнительной власти с возможностями депутатов высказывать решающее мнение о судьбе законопроектов. Вот почему Президент наделен правом законодательной инициативы. Кроме того, через право вернуть Государственной Думе законопроект со своими замечаниями (право отлагательного вето) он имеет возможность отстаивать свою точку зрения по поводу его содержания.

Наличие у Президента РФ широких полномочий, рычагов воздействия на все ветви власти дает основание говорить о его особом месте в общей системе разделения властей. Давая возможность обеспечить единство разделенных ветвей государственной власти, подобная организация института президентства в известной мере ослабляет систему «сдержек и противовесов», контроль за деятельностью главы государства со стороны других федеральных органов. Для теоретического обоснования подобного положения была предпринята попытка обосновать наличие специальной ветви власти — «президентской».

5. В соответствии с  Конституцией РФ, федеральными законами  Президент определяет основные  направления внутренней и внешней  политики государства (ч. 3 ст. 80). Эта формулировка не означает, что Президент единолично решает вопрос о внутреннем и внешнеполитическом курсе России. Его выработка — результат сложного взаимодействия различных политических сил и ветвей государственной власти. Основные параметры, направления государственной политики России определены в ее Конституции, которая является не только юридическим, но и отправным политическим документом, выражающим компромисс различных политических сил. Поэтому деятельность Президента, нацеленная на определение основных направлений государственной политики, ограничена Конституцией. Важным механизмом выработки политики государства является Федеральное Собрание, в котором представлены не только различные политические партии и движения (Государственная Дума), но и все субъекты Федерации (Совет Федерации). Основной инструмент определения политики российского государства парламентом — законодательная деятельность. Посредством закона решаются крупные вопросы экономической, социальной политики, проблемы межнациональных отношений, борьбы с преступностью и др. Деятельность Президента должна соответствовать законам, что тоже ограничивает его влияние на государственную политику.

Вместе с тем Президент обладает большими полномочиями в области определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации. Они касаются кадровой политики, руководства внешнеполитической деятельностью, участия в формировании правовой политики, руководства текущей социально-экономической политикой.

Отмеченные черты конституционного статуса Президента РФ во многом характеризуют специфику организации и функционирования института президентства в России. Что же касается нормы ч. 4 ст. 80

Конституции РФ, в соответствии с которой Президент РФ как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях, то она отражает общепринятую мировую практику.5

2. Компетенция  Президента

Компетенция Президента представляет собой совокупность его полномочий по разрешению вопросов государственной и общественной жизни, установленных Конституцией РФ. Она реализуется в рамках предметов федерального ведения (ст. 71, 72 Конституции).

Президент наделен обширными функциями. Они закреплены в ст. 83-90 Конституции, а также в ряде иных статей, регулирующих деятельность других государственных органов. Так, ч. 3 ст. 115 Конституции устанавливает право Президента отменять постановления и распоряжения Правительства.

В Конституции нет нормы, предусматривающей возможность закрепления полномочий главы государства в текущих законах, иных нормативных актах. Вместе с тем практика идет по этому пути. Вероятно, по мере укрепления правовой основы государственного механизма встанет вопрос о необходимости отказа от «саморегулирования» Президентом своих полномочий.

Полномочия Президента можно объединить в несколько групп.

1. Полномочия по формированию  исполнительной власти и руководству ею. Взаимодействуя со всеми ветвями власти, Президент имеет наиболее тесные контакты с властью исполнительной. Объем полномочий Президента по отношению к ней, а также широко распространенная практика решения им конкретных управленческих вопросов дают основание говорить о Президенте как о главе не только государства, но и исполнительной власти. Обширен круг полномочий Президента по формированию Правительства и контролю за его работой. Именно Президент назначает председателя Правительства. Но поскольку такое назначение осуществляется с согласия Государственной Думы, глава государства при этом должен учитывать расстановку политических сил.

Президент полномочен назначать остальных членов Правительства. По предложению председателя Правительства он назначает на должность и освобождает от должности заместителей председателя Правительства, федеральных министров. Согласия Государственной Думы на проведение кадровых перестановок не требуется.

Президент вправе председательствовать на заседаниях Правительства. В отдельных случаях он может взять руководство им на себя, давать непосредственно поручения и указания всем членам Правительства.

Ключевым полномочием во взаимоотношениях Президента и Правительства является его право принять решение об отставке Правительства. Как отмечалось ранее, решение о недоверии Правительству может вынести Государственная Дума. Но оно не является для Президента обязательным. Таким образом, судьбу Правительства во всех случаях решает глава государства. Конституция не устанавливает причины, по которым Президент полномочен принять решение об отставке Правительства. Оно может быть принято в силу нерезультативности проводимой Правительством социально-экономической политики, необходимости значительных персональных перестановок в нем, каких-либо политических соображений. Конституция не устанавливает временных ограничений для использования этого полномочия Президентом.

Как известно, неограниченное право главы государства отправлять в отставку Правительство может привести к нестабильности исполнительной власти, смене Правительства по конъюнктурным либо субъективным мотивам. Во избежание каких-либо негативных последствий необходимо в Конституции более четко прописать основания для принятия такого решения Президентом, а в Федеральном конституционном законе о Правительстве — урегулировать процедуру его обсуждения и принятия.

Роль Президента как фактического главы исполнительной власти проявляется не только в его взаимоотношениях с Правительством. Согласно п. «к» ст. 83 Конституции глава государства назначает и освобождает своих полномочных представителей. В Конституции не уточняется, о каких именно представителях идет речь. Президент назначает своих представителей в федеральные округа, каждый из которых включает несколько субъектов Федерации. Полноценные контакты Президента с палатами парламента должны обеспечивать его полномочные представители в Федеральном Собрании. Имеется представитель Президента и в Конституционном Суде РФ.

Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случаях их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России, нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения данного вопроса соответствующим судом.

Нормальное функционирование исполнительной власти обеспечивает и право Президента формировать свою Администрацию, которая выполняет функции аппарата главы государства.

2. Полномочия по взаимодействию  с федеральными органами законодательной и судебной власти. Как уже отмечалось, осуществление единой государственной власти возможно при тесном сотрудничестве, взаимодействии главы государства с парламентом. В демократическом государстве законодательная и исполнительная ветви власти имеют рычаги взаимного влияния, которые получили название «сдержки и противовесы». Существование такой системы позволяет предупредить бесконтрольность власти, злоупотребление ею. В рамках этой системы во многом и строятся отношения между Президентом и Федеральным Собранием.

Президент располагает совокупностью полномочий, позволяющих воздействовать как на формирование Государственной Думы и на прекращение ее полномочий, так и на ее законодательную деятельность. Глава государства в соответствии с п. «а» ст. 84 Конституции назначает выборы Думы. Он вправе распустить ее в случае трехкратного отклонения представленных Президентом кандидатур председателя Правительства (ч. 4 ст. 111), повторного в течение трех месяцев выражение недоверия Правительству (ч. 3 ст. 117), отказа Думы в доверии Правительству (ч. 4 ст. 117). Конституция устанавливает и условия, при которых роспуск Думы невозможен (ч. 3 ст. 92, ч. 3-5 ст. 109).

Обширны полномочия Президента по участию в законодательной деятельности Федерального Собрания. Глава государства обладает правом законодательной инициативы (ст. 84 Конституции), позволяющим ему ставить вопрос о принятии новых законов, о внесении изменений и дополнений в действующие (включая Конституцию). Вместе с тем для упорядочения законопроектной работы, исключения дублирования, распыления сил необходима более тесная координация Президентом деятельности структур исполнительной власти. В частности, в настоящее время ряд законопроектов готовится как в Администрации Президента, так и в Министерстве юстиции, отсутствует четкое распределение перечня законопроектов, подготавливаемых президентскими и правительственными структурами.

Президент имеет возможность оказывать влияние и на содержание законопроектов путем использования права вето, т. е. права, не подписывая, отклонить закон, принятый Федеральным Собранием. Конституция не указывает мотивы, которыми руководствуется глава государства. Это могут быть убеждение в нецелесообразности того или иного варианта решения вопроса в законе, противоречие его Конституции, действующему законодательству и т. д.

Президент, согласно Конституции, не только подписывает, но и обнародует законы посредством их опубликования. Порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов определен Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания».6

Средством влияния главы государства на деятельность Федерального Собрания является и предусмотренный п. «е» ст. 84 Конституции институт послания Президента парламенту о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Правовая природа послания Президента парламенту четко законом не определена. С одной стороны, Президент в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики, следовательно, общие установки и конкретные поручения, содержащиеся в послании, имеют обязательный характер, а с другой — послание не является нормативным актом, не может противоречить законам, ограничивать правотворческую деятельность парламента.

Статья 84 Конституции в самом общем виде определяет основное содержание послания: положение в стране, основные направления внутренней и внешней политики. Поскольку это — послание для парламента, логичен вывод о том, что в нем должна идти речь и о взгляде Президента на законодательную деятельность, на ее основные направления и приоритеты. Точка зрения Президента по этому вопросу должна быть учтена парламентом, во всяком случае, стать предметом его обсуждения. Применительно же к деятельности Правительства, министерств, других структур исполнительной власти положения послания подлежат безусловному выполнению.

В системе разделения властей Президент взаимодействует не только с законодательной, но и с судебной властью. Однако глава государства не может в какой-либо форме вмешиваться в деятельность судебных органов. Его полномочия связаны лишь с участием в формировании органов судебной власти, которые к тому же осуществляются совместно с Советом Федерации. Согласно п. ее» ст. 83 Конституции Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ. Само же назначение этих судей осуществляется Советом Федерации. Президент в соответствии с п. «е» ст. 83 Конституции имеет право назначать судей других федеральных судов, перечень которых определен Законом о судебной системе Российской Федерации. Президенту принадлежит право представлять Совету Федерации кандидатуру Генерального прокурора РФ, а также вносить предложение об освобождении его от должности.