Аудиторский контроль в РФ

 

 

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ БЮДЖЕТНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НОВГОРОДСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

им. ЯРОСЛАВА МУДРОГО»

 

ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ

КАФЕДРА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫХ ДИСЦИПЛИН

 

 

 

 

 

 

 

 

                                   КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

                             по дисциплине «Финансовое право»

  тема: «Аудиторский контроль в РФ».

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                                                                                                         Студент I курса  з/у гр. 3283

   Викторова Юлия Дмитриевна

 

                                                          Работу проверил:

                                                 доцент

         Орлов Вячеслав Анатольевич   

                                                          

                                                                                                   

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Великий Новгород

2014

 

Содержание

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Бюджетное право, как элемент системы позитивного права, отражает правовую действительность, объективно существующие общественно-политические отношения в стране. Эта связь проявляется в двух основных плоскостях: посредством своих актов государственная власть придает нормам позитивного права такие качества, как публичность и общеобязательность; именно государственная власть, создавая правоохранительные органы, определяя порядок их деятельности и наделяя соответствующими функциями, дает значительные гарантии для реализации правовых установлений.

Аудит является неотъемлемым элементом рыночной экономики и представляет собой инструмент измерения качества информации в финансовой отчетности аудируемых лиц. Экономический эффект от аудита заключается в том, что по итогам аудиторской проверки выявляются нарушения, влияющие на интересы различных групп пользователей, что имеет ключевое значение при принятии экономических решений»1.

Объект исследования – общественные отношения, складывающиеся в сфере аудита. Предмет исследования – особенности аудита как формы финансового контроля.

Цель настоящей работы – исследование аудиторского контроля в РФ. На достижение указанной цели поставлены следующие задачи:

- исследовать понятие, сущность и виды финансового контроля;

- рассмотреть цели и функции аудита как формы финансового контроля;

- определить понятие и сущность аудита эффективности расходов;

- проанализировать аудит эффективности расходования бюджетных средств и  использования регионального публичного имущества.

1. Общая характеристика  финансового контроля

1.1. Понятие, сущность и виды финансового контроля

 

В современных условиях имеются объективные предпосылки для внедрения нового вида государственного финансового контроля - аудита эффективности использования государственных ресурсов. Это требует изменения, модернизации ряда сложившихся в государстве систем управления финансовыми потоками (особенно бюджетного процесса), внедрения международных стандартов отчетности, корректировки функций финансовых ведомств страны и др.2

Федеральные, региональные и местные органы власти посредством нормативных правовых актов регулируют отношения в области финансового контроля в пределах своей компетенции. Эти акты отражают как общегосударственные задачи, так и особенности правового регулирования экономики субъектов РФ, демографической ситуации и некоторые другие особенности.

Основной задачей финансового контроля в РФ является осуществление деятельности по проверке, выявлению, констатации и устранению выявленных нарушений в финансовой деятельности субъектов финансового права. Разнообразны виды и методы финансового контроля. Различаются, в частности, бюджетный контроль, налоговый контроль, банковский контроль, валютный контроль, аудиторский контроль.

Будучи разновидностью финансового контроля, аудит - это регламентированная нормами права деятельность аудиторов по проверке бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемых лиц в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности. Аудит - вневедомственный финансовый контроль3.

Придавая важное значение осуществлению внешнего финансового контроля, Бюджетный кодекс РФ4 определил законодательные органы в качестве одного из основных элементов бюджетного процесса. Он также установил компетенцию каждого уровня власти в вопросах проведения финансового контроля. Так, Бюджетный кодекс закрепил за федеральными органами государственной власти определение основ осуществления контроля за исполнением всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а за органами государственной власти ее субъектов - осуществление контроля за исполнением бюджета и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации.

Современное российское законодательство ориентировано на обеспечение эффективности публичных расходов. Это проявляется в закреплении одноименного принципа в ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также в наличии специальных бюджетно-процессуальных и финансово-контрольных мер. При этом финансово-контрольные меры обеспечения эффективности публичных расходов реализуются в форме аудита эффективности. В связи с этим интерес представляет анализ положений Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации»5, устанавливающих правовые основы для осуществления аудита эффективности данным независимым органом публичного финансового контроля.

Государственные расходы как вид публичных расходов нацелены на реализацию публичных интересов, которые конкретизируются при принятии решения о расходовании средств.

 

2. Аудит эффективности  расходов

2.1  Понятие и сущность аудита эффективности расходов

 

Отдельным вопросом осуществления Счетной палатой аудита эффективности государственных расходов является определение предмета контроля. И прежде всего, сложности установления предметной области финансово-контрольных действий Счетной палаты связаны с правовой характеристикой понятия «эффективность расходов». Общая задача по определению эффективности государственных расходов (ст. 2 Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ) конкретизируется в специальных полномочиях Счетной палаты, закрепленных в названном Законе: «осуществление контроля за эффективностью использования иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством Российской Федерации от иностранных государств и финансовых организаций»; «эффективностью размещения централизованных финансовых ресурсов, выдаваемых на возвратной основе» (ст. 16); «осуществление контроля за эффективностью использования средств федеральных внебюджетных фондов и валютных средств, находящихся в ведении Правительства Российской Федерации» (ст. 17). Между тем в названном Законе не предусмотрено определение эффективности использования государственных средств. Стоит заметить, что содержание понятия «эффективность публичных расходов» является не решенным в законодательстве России и остается весьма дискуссионным предметом научных исследований, в том числе правовых, требующим всецелого осмысления.

Весьма показательно, что термин «эффективность использования средств» достаточно распространен в современной практике финансово-правового регулирования. Важно, что среди нормативных правовых актов, в которых закреплен названный термин, преобладают подзаконные. Сравнительный анализ нормативных правовых актов позволяет выделить несколько групп:

- в рамках первой группы следует  отметить нормативные правовые  акты, называющие эффективность использования средств в качестве цели, задачи, общего требования к процессу расходования публичных фондов денежных средств;

- в рамках второй группы следует  рассматривать нормативные правовые акты, в которых «эффективность использования средств» указывается в качестве обязательного условия расходования публичных средств, и при этом предусматриваются правила, показатели, индикаторы и критерии оценки эффективности публичных расходов;

- к третьей группе следует  отнести нормативные правовые  акты, закрепляющие термин «эффективность использования средств» применительно к осуществлению финансового контроля.

Законодатель, закрепляя принцип эффективности бюджетных расходов, не отграничивает понятия «результативность» и «эффективность» и предусматривает для них общую формулировку, раскрывающую их содержание (ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Кроме того, законодатель не формулирует содержания применяемого понятия «целевое использование средств» (см., например, ст. 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Между тем весьма показательно, что в стандарте, разработанном Счетной палатой Российской Федерации для проведения аудита эффективности публичных расходов, закреплены отдельные термины: «эффективность», «экономичность», «продуктивность», «результативность» и приведены их характеристики. Системный анализ законодательства позволяет сказать о наличии минимального набора правовых признаков, при соблюдении которых публичная финансовая деятельность может быть признана эффективной.

Подводя итог исследованию вопроса о предмете финансового контроля, осуществляемого Счетной палатой Российской Федерации в форме аудита эффективности публичных расходов, следует сказать, что в данном случае предметная область контроля может быть определена как проверка достигнутого результата на обоснованность размера затраченных средств федерального бюджета, соблюдения их целевого назначения и сроков расходования, в том числе обоснованности предоставления и использования налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ.

 

2.2 Аудит эффективности  расходования бюджетных средств  и  использования регионального публичного имущества

Новой перспективной формой осуществления регионального финансового контроля является аудит эффективности расходования бюджетных средств и использования регионального публичного имущества. Данное направление работы контрольно-счетных органов в последнее время достаточно активно развивается. Этим обусловлено появление новых подходов к проведению аудита эффективности, разработке методик и стандартов, уточнению критериев эффективности.

Традиционно аудит эффективности рассматривается в качестве средства, направленного на выявление неэффективного поведения в процессе использования бюджетных средств. Потребность в аудите эффективности в системе регионального финансового контроля обусловливается, прежде всего, качественными изменениями как федерального финансового законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, так и подзаконных актов органов местного самоуправления. Кроме того, немаловажным условием развития аудита эффективности является становление дееспособной системы внешнего финансового контроля на всей территории Российской Федерации. Лидирующие позиции в этом процессе занимают Счетная палата Российской Федерации и Контрольно-счетная палата Москвы. Однако в ближайшем будущем продолжающееся укрепление других контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации позволит осуществлять все формы осуществления финансового контроля в полном объеме, включая аудит эффективности.

В последнее время достаточно активно стал развиваться и муниципальный финансовый контроль представительных органов власти. Однако, как справедливо указывает А.В. Бликанов, одной из основных проблем, которую необходимо решить, является «незавершенность в вопросах формирования муниципальных контрольно-счетных органов», поскольку «на региональном уровне функции таких органов, по сути, выполняют контрольно-счетные органы субъектов»6.

При этом важно отметить, что аудит эффективности не должен заменять собой традиционные формы осуществления финансового контроля, такие как ревизия и проверка. Все формы осуществления финансового контроля должны дополнять друг друга. Так, к примеру, в большинстве органов внешнего финансового контроля зарубежных стран на долю аудита эффективности приходится примерно половина от общего числа контрольных мероприятий7.

Однако по отношению к традиционным формам осуществления финансового контроля аудит эффективности должен иметь как методические, так и организационные особенности.

Практической целью реализации аудита эффективности должно стать не только повышение результативности бюджетных расходов, но и повышение качества управленческих решений в сфере публичных финансов. Так, по мнению С.В. Степашина, «объективное усиление функций государства в современных условиях ставит на повестку дня вопрос о повышении эффективности работы государственного аппарата и создании действенных пределов роста бюрократии»8.

В качестве критериев оценки эффективности использования бюджетных средств в большинстве источников определяются следующие:

• эффективность - соотношение результата деятельности и расходов на достижение этого результата;
• экономичность - взаимосвязь между объемом выделенных средств и достигнутым уровнем результатов;
• продуктивность - это соотношение между объемом количественных результатов деятельности подконтрольного органа (объем оказанных услуг и прочее) и материальными затратами на содержание этого органа;
• результативность - это степень достижения запланированных результатов.

В современных условиях реализация такого направления деятельности контрольно-счетных органов, как аудит эффективности, должна осуществляться всеми без исключения органами внешнего финансового контроля как федерального и субфедерального, так и местного уровней.

Важно отметить, что аудит эффективности на современном этапе должен совершенствоваться как форма осуществления как предварительного, так и последующего контроля.

При этом для предварительного контроля необходимо развивать механизм оценки, цель которой - выявление неэффективности расходования публичных ассигнований на стадии планирования расходов. На этом этапе наличие четких критериев оценки эффективности не является обязательным. Главенствующим здесь должно стать развитие института экспертизы эффективности публичных расходов. Важно отметить, что для данного вида аудита эффективности нет необходимости создания системы ответственности, так как без положительного решения комиссии, проводящей экспертизу эффективности публичных расходов, осуществление движения бюджетных средств будет невозможно.

Для последующего контроля разработка четких критериев оценки эффективности является необходимой. Наличие таких критериев не приведет к созданию системы ответственности за неэффективное использование средств, важнейшим направлением которой будет правовосстановительная (материальная) ответственность. Для последующего аудита эффективности необходимо детальное закрепление всех элементов этого института в соответствующих нормативных правовых актах. Последующему аудиту эффективности должны подвергаться лишь те ассигнования, которые не проходили предварительного исследования. Соответственно, органы исполнительной власти будут заинтересованы в проведении предварительного аудита эффективности, не предусматривающего ответственность.

В настоящее время анализ эффективности планирования и использования региональных публичных средств позволяет оценить не только эффективность управленческих решений, но и качество работы конкретных должностных лиц, что в целом должно способствовать совершенствованию системы управления на субфедеральном и местном уровнях.

Подводя итог, можно сказать, что в настоящее время аудит эффективности как форма осуществления финансового контроля на уровне субъектов Российской Федерации и на уровне муниципальных образований направлен на достижение основной цели - повышение результативности использования государственных (муниципальных) финансовых и материальных ресурсов.

На данный момент сложность реализации аудита эффективности на региональном и местном уровнях обусловлена тем, что по своему содержанию аудит эффективности - это не совсем контрольная деятельность, а в большей степени экспертно-аналитическая работа, для осуществления которой не все контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований обладают необходимыми навыками и опытом.

С.М. Шахрай указывает на то, что в настоящее время неотъемлемой частью аудита эффективности является экспертно-аналитическая работа, составной частью которой выступает «экспертиза проектов законов и других нормативных правовых актов, международных договоров, федеральных (в пределах компетенции) и региональных программ и иных документов, затрагивающих вопросы бюджета соответствующего уровня, бюджетов государственных внебюджетных фондов, государственной собственности и финансов субъектов Российской Федерации, а также подготовка соответствующих аналитических материалов»9.

В силу специфики публичных правоотношений, возникающих при осуществлении регионального финансового контроля, процесс организации и проведения аудита эффективности должен в полной мере регламентироваться правовыми нормами. Это обусловлено тем, что в процессе контрольного мероприятия всегда возникают отношения власти и подчинения (контроля и подконтрольности), которые не должны допускать двойного толкования действий подконтрольных органов10. Вместе с тем именно при проведении аудита эффективности сложнее всего обеспечить единые, четко регламентированные требования к проведению таких контрольных мероприятий. Это вызвано размытостью и неразработанностью критериев эффективности ни в законодательстве, ни в юридической науке.

В настоящее время только наиболее крупные органы внешнего финансового контроля, такие как Счетная палата Российской Федерации, Контрольно-счетная палата Москвы и некоторые другие, обладают достаточным практическим и научным потенциалом для полноценной реализации такого направления деятельности, как аудит эффективности.

Контрольно-счетным органам необходимо оценивать эффективность предоставления региональным и местным предприятиям налоговых льгот, в частности производить оценку последствий таких льгот. Для этого потребуется разработать специальные критерии оценки (планируемые показатели) эффективности. Такими критериями могут стать рост производства, увеличение количества рабочих, итоговое увеличение налоговых поступлений, снижение социальной напряженности и многое другое.

Важнейшим направлением аудита эффективности должен стать анализ необходимости и результативности предоставления межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов или банковских кредитов физическим и юридическим лицам (гарантом возврата которых является соответствующий бюджет), а также получение кредитов для финансирования дефицита бюджета. Региональным контрольно-счетным органам необходимо осуществлять контроль за данной деятельностью.

Проблемой осуществления аудита эффективности в настоящее время является отсутствие в законодательстве института ответственности за неэффективное использование бюджетных средств и публичного имущества. Это существенно замедляет развитие данного направления деятельности органов внешнего финансового контроля. Кроме того, отсутствие конкретного результата по итогам контрольного мероприятия значительно снижает практический интерес к такой форме осуществления финансового контроля.

 

Заключение

 

В последние годы наметилась тенденция ускорения темпов социально-экономического развития государства, увеличения количества инвестиций в отдельные секторы экономики. Кроме того, продолжается реализация национальных проектов. Это требует принятия более эффективных управленческих решений на всех уровнях власти.

Требование повышения эффективности использования всех публичных ресурсов обусловлено необходимостью смягчения последствий финансово-экономического кризиса. В настоящее время отдельным направлением деятельности государственных органов является повышение эффективности использования выделяемых межбюджетных трансфертов. Однако важно обратить внимание на то, что на практике могут возникать определенные проблемы. В частности, под повышением эффективности публичных расходов зачастую понимается их простая экономия. Однако это совершенно разные по содержанию явления. Более того, последствия реализации таких мероприятий могут привести к совершенно разным результатам. В настоящее время именно аудит эффективности является перспективным механизмом, хотя и требующим дальнейшей разработки, способным повлиять на повышение эффективности использования бюджетных ассигнований на федеральном и в особенности на субфедеральном и местном уровнях. Именно это обстоятельство позволяет считать его особой формой осуществления регионального финансового контроля.

Аудит эффективности представляет собой санкционированную государством и органами местного самоуправления деятельность органов внешнего финансового контроля, направленную на определение степени результативности движения бюджетных ассигнований и использования публичного имущества с целью повышения качества публичного управления и, как следствие, повышения уровня жизни населения.

В настоящее время для полноценного развития экономики как на федеральном, так и на субфедеральном и местном уровнях недостаточно системы финансового контроля, в которой преобладает последующий финансовый контроль. В связи с этим приоритетным направлением развития внешних контрольно-счетных органов всех уровней должно стать усиление института предварительного финансового контроля, важнейшим элементом которого является выявление фактов неэффективного использования бюджетных средств и публичного имущества.

Наиболее активно в настоящее время развивается анализ эффективности расходования межбюджетных трансфертов, предоставленных бюджетам другого уровня бюджетной системы.

Использование аудита эффективности доходов на уровне субъектов Российской Федерации и на местном уровне применяется в меньшей степени и, как правило, только в отношении неналоговых доходов (например, аудит эффективности использования государственного и муниципального имущества).

 

Список источников и литературы

Нормативно-правовые источники

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред.   от 28.12.2013, с изм. от 03.02.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2014)
2. Федеральный закон от 05.04.2013 №41-ФЗ (ред. от  28.12.2013) «О Счётной палате Российской Федерации» [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс». Дата последнего обновления 12.05.2014.
3. Федеральный закон от 30.12.2008 №307-ФЗ (с изм. от 04.03.2014 №23-ФЗ) «Об аудиторской деятельности» [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс». Дата последнего обновления 12.05.2014.

 

Литература

 

4. Арабян К.К. Российский аудит в условиях инновационного типа социально-экономического развития // Аудиторские ведомости. 2011. № 4
5. Барыкин Е.А. Аудит эффективности в механизме государственного финансового контроля // Реформы и право. 2008. № 3.
6. Бликанов А.В. Государственный аудит региональных бюджетов // Финансы и кредит. 2008. № 4 (292)
7. Ершов А.А. Аудит как вид финансового контроля // Финансовое право. 2010. № 10
8. Жуков В.А. Аудит эффективности в системе государственного финансового контроля // Учет и контроль. 2006. № 1
9. Пансков В.Г. Аудит эффективности расходования государственных средств // Финансы. 2006. № 5
10. Сергомасова А. Особенности организации аудита эффективности в органах государственного финансового контроля // Финансовая газета. 2011
11. Степашин С.В. Государственный аудит в Российской Федерации // Государственный аудит. Право. Экономика. 2009. № 1
12. Шахрай С.М. Конституционная модель государственного аудита в России // Право и финансовый контроль / Н.М. Казанцев и др.; Инст-т законодательства и сравнит. правоведения при Правительстве Российской Федерации. М., 2009.

1 Арабян К.К. Российский аудит в условиях инновационного типа социально-экономического развития // Аудиторские ведомости. 2011. № 4. С. 12

2Сергомасова А. Особенности организации аудита эффективности в органах государственного финансового контроля // Финансовая газета. 2011. № 1. С. 6

3 Ершов А.А. Аудит как вид финансового контроля // Финансовое право. 2010. № 10. С. 17

4 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ ФЗ (ред. от 28.12.2013, с изм. от 03.02.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2014). 

 

 

5Федеральный закон от 05.04.2013 №41-ФЗ (ред. от  28.12.2013) «О Счётной палате Российской Федерации [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс». Дата последнего обновления 12.05.2014.

6 Бликанов А.В. Государственный аудит региональных бюджетов // Финансы и кредит. 2008. № 4 (292). С. 48

7 Пансков В.Г. Аудит эффективности расходования государственных средств // Финансы. 2006. № 5. С. 65

8 Степашин С.В. Государственный аудит в Российской Федерации // Государственный аудит. Право. Экономика. 2009. № 1. С. 7

9Шахрай С.М. Конституционная модель государственного аудита в России // Право и финансовый контроль. Н.М. Казанцев и др.; Инст-т законодательства и сравнит. правоведения при Правительстве Российской Федерации. М., 2009. С. 81

10 Барыкин Е.А. Аудит эффективности в механизме государственного финансового контроля // Реформы и право. 2008. № 3. С. 54