Борьба с коррупцией

Введение

Коррупция - незаконное, противоправное явление, проявляющееся  в сфере экономики, политики, социальной и целом ряде других областей государственного управления. Ее характерная черта - использование должностными лицами представленных им властными структурами прав и возможностей, которыми эти лица нередко пользуются для личного обогащения. В наибольшей мере коррупция в условиях разрастания бюрократии проявляется в подкупе чиновников и общественно-политических деятелей и в протекционизме (продвижении по службе на основе принципов родства, личной преданности и приятельских отношений).

В российском законотворчестве в понятие "коррупция" входит подкуп (получение или дача взятки), любое  незаконное использование лицом  своего публичного статуса, сопряженное с получением выгоды (имущества, услуг или льгот, в том числе неимущественного характера) как для себя, так и для своих близких вопреки законным интересам общества и государства либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу: коррупционное правонарушение может иметь разную степень отклонения от норм и влечет за собой соответствующие санкции, это общественно вредное либо общественно опасное деяние, обладающее признаками коррупции, за которое нормативным правовым актом установлена гражданско-правовая, дисциплинарная, административная или уголовная ответственность <1>.

Само слово "коррупция" сложилось из сочетания латинских  слов "corei" - несколько участников в обязательном правоотношении по поводу единственного предмета спора и "rumpere" - нарушить что-либо, в частности, рассматривается нарушение индивидами сложившихся этических норм для получения личной выгоды. В других словарях слово "коррупция" (от лат. corruptio) означает "порча, подкуп".

Справочный документ ООН о международной борьбе с  коррупцией определяет ее как "злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях".

Модельный закон о  борьбе с коррупцией МПА СНГ дает более развернутое определение:

"Коррупция (коррупционные  правонарушения) - не предусмотренное  законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ государственными должностными лицами, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ".

В российском законодательстве определение коррупции отсутствует.

Как социально-негативное явление в обществе коррупция  известна с давних времен. Понятие "коррупция" получило законодательное закрепление еще в древности, однако его содержание толковали по-разному. Например, определение "corrumpere" в римском праве понималось самым общим образом как портить, фальсифицировать, подкупать и обозначало в целом противоправное действие, предпринятое в первую очередь против судьи.

Коррупция получила и  доктринальное определение. Например, согласно утверждению Никколо Макиавелли, коррупция - это использование публичных  возможностей в личных интересах. В  работе "Государь", давая исчерпывающие характеристики советникам государей, он, в частности, подчеркивал: "Есть один безошибочный способ узнать, чего стоит помощник. Если он больше заботится о себе, чем о государе, и во всяком деле ищет своей выгоды, он никогда не будет хорошим слугой государю, и тот никогда не сможет на него положиться" <3>.

Данное понятие вошло  в различные словари и энциклопедии. В частности, в "Словаре русского языка" коррупция определяется как "подкуп взятками, продажность должностных  лиц, политических деятелей" <4>. В "Политическом словаре" понятие "коррупция" - это "разложение экономической и политической систем в государстве, выражающееся в продажности должностных лиц и общественных деятелей" <5>. Во французском большом пятитомном словаре "Лярусс" коррупция определяется как "правонарушение, в котором может быть обвинен любой человек (чиновник, наемный работник и т.д.), который требует определенного предложения, обещания, денег или подарка за то, чтобы предпринять на своем рабочем месте какое-то действие или воздержаться от него" .

Об актуальности этой проблемы говорят и результаты социологических  исследований. Так, по данным опроса ФОМ, 76% россиян уверены, что в органах  власти их регионов есть лица, связанные  с организованной преступностью. При  этом 63% респондентов считают, что это весьма распространенное явление, а 45% отметили, что по сравнению с началом 90-х годов криминальных элементов во власти стало значительно больше.

Коррупция стала реальной угрозой национальной безопасности, так как:

- сводит на нет или тормозит крупномасштабные экономические и социальные преобразования, саморазвитие Российского государства;

- расширяет сектор  теневой экономики, уменьшает  налоговые поступления в бюджет, делает неэффективным использование  бюджетных средств;

- негативно влияет на имидж страны в глазах ее политических и экономических партнеров, ухудшает инвестиционный климат;

- увеличивает имущественное  неравенство граждан;

- формирует в общественном  сознании представление о беззащитности  граждан и перед преступностью, и перед лицом власти;

- является питательной  средой для организованной преступности, терроризма и экстремизма;

- приводит к деградации  моральных ценностей общества, исконных  национальных традиций и обычаев;

- оказывает негативное  воздействие на формирование политической элиты, избирательный процесс, деятельность органов власти и институтов гражданского общества.

По данным того же фонда  ИНДЕМ, три четверти рынка коррупционных  услуг приходится на муниципальный  уровень, на региональный - пятая часть  рынка, на уровень федеральной власти - 5%. Еще более серьезна по сравнению с обыденной деловой верхушечная коррупция на уровне исполнительной власти. Ее доля составляет 98,97% от общего объема рынка коррупционных услуг.

Основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней закреплены на законодательном уровне

Принятый Федеральный  закон "О противодействии коррупции" дает определение коррупции, устанавливает  основные принципы и организационные  основы противодействия коррупции, определяет меры по ее профилактике, устанавливает специальные требования к государственным и муниципальным служащим, предусматривает ответственность физических и юридических лиц за коррупционные правонарушения. В соответствии с Законом коррупция представляет собой злоупотребление служебным положением, дачу и получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами. Коррупцией также будет являться совершение данных деяний от имени или в интересах юридического лица.

1.Исторические  аспекты развития коррупции

1. 1.ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

Коррупция сопровождает человечество с древнейших времен. Наказание за взяточничество предусматривалось еще Законами Хаммурапи (4 тыс. лет назад), устанавливалось египетскими фараонами. Пагубное воздействие этого асоциального явления ощущается в любой стране независимо от государственного устройства или традиций.

Резкий всплеск  коррупции был отмечен в период становления рыночных отношений  в XIX в. Одновременно появились и  первые попытки противодействия  ей на законодательном уровне. Но существенного  изменения антикоррупционной ситуации ни в мире, ни в отдельных государствах не произошло.

Только во второй половине XX столетия, когда борьба с  коррупцией в ряде стран была возведена  в ранг государственной политики, удалось добиться минимизации ее влияния на все сферы жизнедеятельности  общества.

В этом отношении представляет интерес опыт тех государств, которые сравнимы с Россией по численности управленческого аппарата. Это прежде всего США, Германия, Великобритания, Франция, Китай и ряд других стран.

В США антикоррупционное  законодательство характеризуется  чрезвычайной жесткостью. Так, за различные виды коррупции - взятка, кикбэкинг (выплата части незаконных денег участнику сделки) и др. - предусмотрены штрафы в тройном размере взятки, или тюремное заключение от 15 лет, либо то и другое одновременно, а при отягчающих обстоятельствах - лишение свободы до 20 лет.

Определение коррупции  и ответственности за нее изложено в главе 11 "Подкуп, незаконные доходы и конфликт интересов" титула 18 Свода  законов США. Статья 201 названной  главы устанавливает уголовную  ответственность за предложение, обещание и дачу взятки в обмен на совершение незаконных действий должностным лицом (так называемый активный подкуп). Пункт (b) данной статьи предусматривает ответственность публичного должностного лица, которое "прямо или косвенно требует в качестве подкупа, добивается, получает, принимает или соглашается получить или принять какую-либо ценность лично или для любого другого лица или организации" в обмен на какие-либо незаконные действия или бездействие по службе (пассивный подкуп).

Законодательство США предусматривает наказание за дачу и получение вознаграждения за услуги, входящие в круг обязанностей должностного лица. Поощрения по американскому праву чиновник может получить только официально - от Правительства. Наказание за нарушение этой нормы - штраф, или лишение свободы до двух лет, или совокупность наказаний.

Антикоррупционное законодательство США носит системный  характер. Оно состоит также из правовых актов, регламентирующих лоббистскую, банковскую, биржевую и иные виды деятельности. И хотя это не является гарантией полного искоренения коррупции, в США ее уровень значительно ниже, чем в других государствах.

Борьба с  коррупцией облегчается тем, что  в США фактически нет иммунитетов  для должностных лиц. Любой чиновник, включая Президента, конгрессменов и сенаторов, может быть привлечен к уголовной ответственности, хотя и в особом порядке, после отстранения его от должности.

Другим важнейшим  направлением антикоррупционной стратегии  США является профилактика коррупции  в системе государственной службы. Она основывается на внедрении так называемой административной морали, представляющей собой этические и дисциплинарные нормы.

В октябре 1990 г. издан Приказ Президента США N 12731 "Принципы этики поведения должностных лиц и служащих государственного аппарата". Эти принципы были распространены не только на чиновников высшего ранга, но и на рядовых госслужащих.

Согласно Приказу  госслужащие:

- не должны  участвовать в финансовых операциях,  при проведении которых предполагается  использование закрытой правительственной информации или использование такого рода информации в личных целях;

- не могут  в какой бы то ни было  форме поощрять подношения или  принимать подарки от любых  лиц или группы лиц, добивающихся  от них совершения каких-либо  официальных действий, имеющих вместе с ними какие-либо общие дела или осуществляющих деятельность, регулируемую органом, в котором работают эти служащие;

- принимать  подарки от лиц, интересы которых  зависят от выполнения или  невыполнения этими служащими  своих должностных обязанностей;

- обязаны докладывать  в соответствующие инстанции  обо всех замеченных случаях  разрушения собственности, обмана, злоупотребления и коррупции.

При серьезных  нарушениях возможно привлечение к  уголовной ответственности.

Государственный служащий и его супруга (супруг) могут в течение календарного года принять подарки, цена которых в совокупности не превышает 100 долл. Получив подарок выше допустимой стоимости, государственный служащий обязан в течение 60 дней сдать его в соответствующий орган своего ведомства.

Как показывает анализ, в США выстроена достаточно эффективная система, создающая  условия для действенной борьбы с коррупцией.

В Великобритании основу уголовного законодательства о  взяточничестве (коррупции) составляют Закон о взяточничестве в публичных организациях 1889 г. и Законы о предупреждении коррупции 1906 и 1916 гг.

Первый из названных  Законов осуждает "требование взятки или получение или согласие на получение подарка, ссуды, вознаграждения или чего-либо иного, имеющего ценность как средства побуждения служащего сделать что-либо или воздержаться от выполнения чего-либо".

Лицо, признанное виновным в таком поступке, присуждается к тюремному заключению или к  уплате стоимости подарка, ссуды  или вознаграждения, полученных им. Дополнительно оно лишается права быть избранным или назначенным на какую-либо публичную должность сроком на семь лет. В случае повторного осуждения виновный может быть приговорен к лишению служебных прав навсегда, а также к лишению права на какую-либо компенсацию или пенсию, на которые он бы рассчитывал в качестве должностного лица.

В отдельный  состав коррупционного преступления британское законодательство выделяет подкуп с  целью получения почетных наград. Причем ответственность предусмотрена  как для дающих, так и для  получающих взятку. Взяткодатель наказывается лишением свободы на срок до двух лет или (и) штрафом по усмотрению суда. Взяткополучатель - лишением свободы до трех месяцев или (и) штрафом в пределах предусмотренного законом максимума (Закон о предупреждении злоупотребления с наградами 1925 г.).

В рамках антикоррупционной  стратегии в Великобритании реализуется  и программа утверждения принципов  честности и неподкупности во всех сферах жизни общества, в том  числе на государственной службе. В октябре 1994 г. был создан независимый консультативный Комитет по стандартам (поведения) в общественной (государственной) жизни под председательством лорда Нолана.

Антикоррупционное законодательство Франции направлено на борьбу с должностными преступлениями государственных чиновников, принимающих политико-административные решения, а также противодействие деятельности политических партий, применяющих незаконные методы финансирования и проведения избирательных кампаний.

Французское законодательство уделяет больше внимания административным, а не уголовным мерам наказания. При этом преследуется главная цель - предотвращение "недолжного соединения личных финансовых интересов и исполнения должностных функций государственного служащего". Французские законодатели менее суровы, чем американские. От чиновников не требуется подачи декларации о доходах, а соблюдение ограничений на профессиональную деятельность после увольнения чиновника с государственной службы контролируется менее строго.

Особенность французского антикоррупционного законодательства, по сравнению с американским, заключается в том, что государственные чиновники могут участвовать в выборах, не утрачивая своего статуса. Им разрешается совмещать свою работу с выборной должностью на местном уровне. Если же они избраны в общенациональный парламент, то обязаны уйти в отпуск со службы, но по истечении срока депутатских полномочий вправе вернуться на прежнюю должность без каких-либо ограничений.

Во Франции  созданы правовые и организационные  основы гласности деклараций о доходах  и имуществе высокопоставленных работников государственного аппарата.

В 1991 г. во Франции  была создана Межведомственная комиссия по контролю за рынками государственных  заказов и общественных работ, а  в 1993 г. был расширен круг мероприятий, направленных на соблюдение правил заключения контрактов на проведение общественных работ. В этот же период в законодательство была введена такая форма коррупции, как покровительство. Под ним понимаются действия чиновников, ведающих распределением заказов, которые предоставляют частному предприятию незаконные льготы.

В 1995 г. был принят Закон Сегена, дающий Счетной палате право контролировать процесс назначения на государственную службу. Практически  одновременно была создана Комиссия по финансовой гласности политической жизни, которая контролирует имущественное положение парламентариев. В соответствии с Законом каждый депутат Национального собрания Франции после своего избрания обязан представить финансовые счета о средствах, израсходованных на предвыборную кампанию, а также "декларацию чести" с указанием размеров личной собственности. Такие же декларации представляют депутаты Европейского парламента, члены генеральных и региональных советов.

Следует отметить, что для противодействия коррупции  в Германии были приняты меры законодательного и административного характера.

В 1997 г. вступил  в силу Закон о борьбе с коррупцией с одновременным внесением изменений  в Уголовный кодекс (УК) Германии. Был расширен перечень коррупционных  преступлений:

- получение  выгоды (§ 331);

- получение  взятки за нарушение служебного долга (§ 332);

- обещание, предложение  выгоды, взятки (§ 333);

- дача взятки  за нарушение служебного долга  (§ 334);

- получение  и дача взятки в хозяйственном  обороте (§ 299);

- ограничивающие  конкуренцию соглашения при конкурсах (§ 298).

В УК Германии была внесена статья о даче и получении  взятки в частноправовом обороте, которая  ранее содержалась в Законе против неразрешенной конкуренции (подкуп служащего - § 12).

В качестве организационно-правовой меры министерствам и федеральным органам управления был представлен пакет документов, который получил название "Директива Федерального правительства о борьбе с коррупцией в федеральных органах управления".

Повышенные  требования и ограничения, связанные  с государственной службой, компенсируются в Германии соответствующим государственным жалованьем и другими выплатами, гарантиями, обеспечивающими стабильность рабочего места и продвижение по службе, а также достойный уровень жизни. Все это способствует эффективности антикоррупционной стратегии ФРГ.

Заслуживает внимания опыт противодействия коррупции  Финляндии, у которой, по международным  оценкам, один из самых высоких антикоррупционных  рейтингов.

Основные антикоррупционные  принципы Финского государства - прозрачность процесса отправления власти, обеспечение законности в государственной администрации, ответственность и добропорядочность государственных должностных лиц и служащих - закреплены в Конституции.

Под должностным  взяточничеством как основным видом  коррупции в Финляндии понимается противоправная сделка между представителем органа власти или управления любого уровня и лицом (группой лиц, организацией), заинтересованным в его определенном поведении. При этом обоюдно извлекаемая выгода может носить как материальный (деньги, имущество, ценные бумаги и т.д.), так и нематериальный (лоббирование чьих-либо интересов, помощь в проведении избирательной кампании и т.д.) характер. В соответствии с Законом "О государственных служащих" чиновникам запрещается принимать подарки, угощения, пользоваться услугами увеселительного характера за счет заинтересованных лиц, на прохождение дел которых они могут оказать влияние. Высшие должностные лица страны (в том числе члены Правительства и депутаты парламента) обязаны периодически представлять декларации о своих доходах и их источниках, которые обычно предаются публичной огласке.

Опыт борьбы с коррупцией в Японии свидетельствует  о том, что отсутствие единого  кодифицированного акта не препятствует эффективному решению этой проблемы. Нормы антикоррупционного характера содержатся во многих национальных законах.

Особое значение законодательство Японии придает запретам в отношении политиков, государственных  и муниципальных служащих. Они, в  частности, касаются многочисленных мер, которые политически нейтрализуют японского чиновника в отношении частного бизнеса как во время службы, так и после ухода с должности.

Большое внимание законодательство Японии уделяет этичному поведению политиков и служащих. С апреля 2000 г. в стране действует  Закон "Об этике государственных  служащих", а также утвержденные правительственным указом этические правила государственного служащего и нормы административных наказаний за их нарушение. В этических правилах государственного служащего дается развернутое определение заинтересованного лица и подробный перечень неэтичных действий, что исключает произвольное толкование норм Закона.

Антикоррупционная политика Японии предполагает: подотчетность  политического руководства, реформу  финансирования политических партий и  избирательных кампаний; поддержание престижа государственной службы; обеспечение гражданских свобод.

Приоритетным  направлением антикоррупционной государственной  политики Республики Корея является внедрение "культуры прозрачности". На практике она реализуется посредством  программы "OPEN" - онлайновой системы контроля за рассмотрением заявлений граждан чиновниками городской администрации, которая произвела настоящую сенсацию среди национальных антикоррупционных программ.

Эталонным считается  новый Закон Республики Корея "О  борьбе с коррупцией", вступивший в силу 1 января 2002 г. и получивший широкое международное признание. В соответствии с ним право начинать расследование о коррупции фактически предоставлено любому совершеннолетнему гражданину страны. Комитету по аудиту и инспекции (так называется в стране главный антикоррупционный орган) вменено в обязанность начинать расследования соответствующих обвинений по любому заявлению граждан.

Заслуживает внимания и антикоррупционная политика Сингапура. Ее центральным звеном является постоянно  действующий специализированный орган по борьбе с коррупцией - Бюро по расследованию случаев коррупции, обладающее политической и функциональной самостоятельностью. Этот независимый орган расследует и стремится предотвращать коррупцию в государственном и частном секторе экономики страны.

Бюро проверяет  факты злоупотреблений государственных  чиновников и сообщает о них соответствующим  органам для принятия дисциплинарных мер, а также изучает методы работы потенциально подверженных коррупции  государственных органов для обнаружения слабых звеньев в системе управления.

Главная идея антикоррупционной  политики Сингапура заключается  в "стремлении минимизировать или  исключить условия, создающие как  стимул, так и возможность склонения  личности к совершению коррумпированных действий".

Таким образом, в трех наиболее динамично развивающихся  странах Азии, несмотря на национальную специфику, реализуются комплексные  антикоррупционные программы, предусматривающие  наряду с репрессивными профилактические меры предупреждения коррупции.

Существенно отличается от рассмотренных выше антикоррупционная стратегия Китая. В ее основе лежит превалирование репрессивных мер воздействия. С этой целью в 2003 г. был создан Антикоррупционный комитет, который занимается не только расследованием коррупционных преступлений, за которые предусмотрена смертная казнь, но и выполняет также исполнительные функции. Достаточно сказать, что этот Комитет "подвел под расстрельную" статью около 1200 чиновников разного ранга, часть из них покончили жизнь самоубийством. Свыше 8 тысяч покинули страну.

Кроме самых  жестких мер в Китае используют и профилактические. Например, ЦК Коммунистической партии Китая запрещает заниматься бизнесом и выступать агентами или  советниками в этой сфере детям  и родственникам руководящих  работников. Такая мера призвана ограничить коррупцию в высших эшелонах власти. Этой категории лиц категорически запрещено содержать увеселительные заведения, которые противоречат интересам общества. Помимо этого, в КНР действует "горячая" телефонная линия, по которой любой житель может анонимно сообщить о фактах взяточничества или злоупотребления служебным положением тех или иных чиновников.

Таким образом, анализ действующих  антикоррупционных стратегий США, стран Европы и Азии показывает, что полностью искоренить коррупцию не удается ни одному государству, но снизить ее порог вполне возможно.

ИСТОКИ КОРРУПЦИИ И  ОСОБЕННОСТИ БОРЬБЫ

С НЕЙ В РОССИИ XIV - XVII ВЕКОВ

Проблема коррупции для современной  России является одной из наиболее значимых, препятствующих решению важнейших экономических и политических задач, подрывающих авторитет власти в глазах народа, мешающих эффективному развитию международных торгово-экономических и иных связей. Коррупция прямо или опосредованно влияет на общественные ценности, мораль и устои государственности. По масштабам распространенности коррупции в том или ином обществе или государстве делаются выводы о вероятности политических, экономических и социальных рисков, а также степени развития гражданского общества.

В настоящее время можно говорить о различных проявлениях коррупции. Это и взяточничество, и так называемые откаты, объем которых, по оценкам экспертов, даже больше, чем взяточничества, и, наконец, самый опасный вид коррупции, выявить который порой достаточно сложно, - когда чиновники создают преимущества отдельным гражданам или компаниям. Однако очевидно, что коррупция - явление отнюдь не новое в жизни общества, оно имеет многовековую историю и присуще буквально всем государствам. О существовании коррупции уже в древних цивилизациях говорят многочисленные письменные памятники минувших эпох. Два старейших свода законов, известные человечеству, Кодекс Хаммурапи (Вавилон, 2200 г. до н.э.) и Эдикт Нармаба (Египет, 1200 г. до н.э.), относят взяточничество к преступлениям и предписывают за него самые суровые меры наказания. Так, например в § 5 Законов Хаммурапи говорится, что если судья разобрал дело, вынес решение и изготовил документ с печатью, а затем решение свое изменил, то этого судью следует изобличить в изменении решения, которое он постановил, и исковую сумму, имевшуюся в этом деле, он должен уплатить в двенадцатикратном размере; кроме того, в собрании его должны согнать с его судейского кресла и он не должен возвращаться и заседать вместе с судьями в суде.

Упоминания о коррупции встречаются в Библии: "Князья твои законопреступники и сообщники воров, все они любят подарки и гонятся за мздою"; "горе тем, которые за подарки оправдывают виновного и правых лишают законного" (Книга пророка Исайи, 5, 23); "Угощение и подарки ослепляют глаза мудрых и, как бы узда в устах, отвращает обличение" (Ветхий Завет. Книга премудрости Иисуса, сына Сирахова, 20, 29).