Бюджетно-налоговая политика с 2001 по 2010 год

Глава 2.Бюджетно-налоговая  политика с 2001 по 2010 год.

2.1.Фискальная  политика 2001-2004 г.г.

Рисунок 9. Исполнение консолидированного бюджета по определению  МВФ, накопл. Итогом,% ВВП

    Анализ  бюджетной политики в 2001г. позволяет  сделать вывод о том, что в целом произошло некоторое улучшение ситуации в секторе государственных финансов.

    В первую очередь следует отметить, что в прошедшем году были проведены  первые этапы реформы налоговой  системы и системы межбюджетных отношений и были разработаны  следующие этапы, которые начали действовать в текущем году. Была разработана реформа пенсионной системы. Что касается бюджетной сферы, то кроме названных изменений, нельзя не отметить успешное продолжение работы по совершенствованию казначейской системы и повышению эффективности государственных расходов.

    Из  наиболее существенных изменений в  налоговой системе можно отметить снижение ставки и введение регрессивной шкалы налога на фонд оплаты труда, введение плоской шкалы подоходного  налога, снижение совокупной ставки оборотных налогов с компенсирующим повышением ставки налога на прибыль и индексацией некоторых акцизов. Можно полемизировать о масштабах проведенных налоговых преобразований и степени их влиянии на экономику. Но, как нам кажется, важно отметить саму направленность реформ на снижение налогового бремени, оптимизацию налоговой системы при безусловном выполнении ею фискальной функции, т.е. обеспечении бюджета финансовыми ресурсами. И с этой точки зрения налоговый эксперимент, потребовавший большой политической воли, как исполнительной, так и законодательной власти, наверное, нельзя назвать неудачным. Предварительный анализ показывает, что при том, что налоговое бремя снизилось (или, по крайней мере, не выросло), собираемость налогов в бюджетную систему увеличилась по сравнению с предыдущим годом по предварительным оценкам на 0,7% ВВП.

      В результате предпринятых налоговыми  органами мер по взысканию  и реструктуризации задолженности,  объем налоговой недоимки в  консолидированный бюджет впервые  снизился. Снижение в 2001г. составило 39% по сравнению с благополучным 2000г., когда она выросла на 6%. Начата реструктуризация недоимки более, чем на 45 тыс. предприятиях. Вместе с тем, нельзя не отметить, что проблема налоговой задолженности остается достаточно серьезной, и совокупный объем задолженности в расширенный бюджет оценивается в 1,8 трлн. руб. (19,7% ВВП).

    Финансовая  политика правительства в целом  не претерпела серьезных изменений. Как и в 2000г., относительно высокие  цены на нефть и другое сырье обеспечивали положительное сальдо счета текущих операций, что в свою очередь, позволяло Банку России продолжать наращивать валютные резервы. Как и в 2000г., происходящий при этом рост денежной базы фактически стерилизовался налоговыми изъятиями, оседавшими на счетах бюджетополучателей в течение одиннадцати месяцев. В декабре же снова произошло их резкое снижение, за счет чего денежная база выросла на 22%. Следует отметить, что это не являлось результатом активной государственной политики, т.к. росли остатки на счетах бюджетополучателей, а не Минфина, к тому же рост остатков определялся отнюдь не потребностями денежно-кредитной политики. С другой стороны, консервативная политика внутренних государственных заимствований (в 2001г. внутренних бумаг было выпущено меньше на 12,8 млрд. руб., чем погашено) и, соответственно, неразвитость данного сегмента рынка, не позволяет Центральному банку проводить операции открытого рынка. Поэтому в краткосрочной перспективе (в течение года) рост остатков остается единственным результативным, хотя и отнюдь не эффективным, способом стерилизации, что и подтвердила их динамика за два года. Подобная практика в 2000г. уже имела достаточно негативные последствия, проявившиеся в 2001г. Во-первых, происходит резкий рост денежной базы в течение одного месяца, что оказывает давление на рубль и создает прямые предпосылки роста инфляции; во-вторых, ожидание расходования остатков снижает стерилизационный эффект за счет усиления инфляционных ожиданий.

    Что касается исполнения бюджета, то показатели демонстрировали некоторое улучшение в 2001г. по сравнению с прошлым годом. Доходы консолидированного бюджета выросли на 1,2% ВВП. Главной причиной послужило увеличение налоговых доходов на 2,4% ВВП, что в свою очередь произошло как благодаря росту собираемости (примерно 0,7% ВВП), так и за счет изменения структуры доходов (ликвидации ряда бюджетных фондов и переноса их доходов в раздел “Налоговые доходы”). Кассовые непроцентные расходы выросли на 0,9% ВВП в основном за счет их увеличения на федеральном уровне на 1,1% ВВП (см. график и Таблицу 5.1). Поэтому первичный профицит превысил показатель 2000г. на 0,4% ВВП. Профицит расширенного бюджета по нашим оценкам, наоборот, уменьшился в 2001г. с 4,2% ВВП до 3,3% ВВП из-за снижения профицита внебюджетных фондов до 0,1% ВВП.

    Высокие дополнительные доходы федерального бюджета (397,2 млрд. руб.) позволили не только профинансировать бюджетные обязательства практически без внешних финансовых заимствований, но и накопить резерв свободных средств, объем которого оценивается на уровне 80 млрд. руб.

    Серьезно  изменилось налогообложение нефтяной отрасли. С 1 января 2002 г. вступил в  силу новый Закон о налоге на добычу полезных ископаемых (НДПИ), одновременно отменен акциз на нефть и стабильный газовый конденсат. Введение НДПИ имело  две цели: увеличить поступления в бюджет при высоких ценах на нефть; создать условия для повышения собираемости этого налога. В отличие от таможенных пошлин ставка НДПИ быстрее реагирует на изменения на мировых рынках: если для экспортных таможенных пошлин лаг составляет два – три месяца, то НДПИ уплачивается по ставке, рассчитанной по мировым ценам, сложившимся на момент добычи.  

    В I квартале 2002 г. профицит федерального бюджета, исчисленный кассовым методом, составил 4,8% ВВП. По оценкам, доходы федерального бюджета равнялись 473 млрд руб., что на 5% превышает квартальное плановое задание. Расходная часть федерального бюджета составила за тот же период 364 млрд руб. (84% от запланированного уровня), из которых 78 млрд руб. было направлено на обслуживание государственного долга. Хотя совокупные доходы оказались выше запланированных, существует некоторая озабоченность в связи с тем, что превышение плана обусловлено в I квартале высокими дополнительными поступлениями от единого социального налога, компенсировавшими недобор доходов по другим налогам.  Средняя цена на нефть марки "Brent" составила 21 дол. за баррель, что соответствует цене 18,5 дол. за баррель на нефть марки "Urals", то есть отвечает пессимистическому сценарию исполнения бюджета, предусмотренному Законом о бюджете на 2002 г.  
На мировых рынках нефти господствовала положительная динамика. В марте началось повышение цен, и в течение первой недели апреля цена на нефть марки "Brent" достигла почти 27 дол. за баррель, то есть как раз того уровня, из которого исходит оптимистический сценарий исполнения бюджета

    Повышение цен на углеводородное сырье и рост его доли в экономике существенно повлияли на объем налоговых поступлений. Однако последние изменения в налоговом режиме, особенно введение налога на добычу нефти и газа, который зависит от цен на углеводородное сырье, усилили этот эффект. Согласно оценкам, изменение среднегодовой цены одного барреля нефти на 1 доллар США приведет к изменению объема бюджетных доходов в размере 0,3 процента ВВП, и рост цен на нефть в преддверии войны в Ираке оказал положительное влияние на баланс бюджета. Предварительные данные из министерства финансов показывают, что за первые шесть месяцев 2003 г. первичный и общий профициты федерального бюджета, рассчитанные на кассовой основе, составили, соответственно, 4,9 и 2,9 процентов ВВП, т.е. значительно превысили плановые показатели, заложенные в законе «О федеральном бюджете на 2003 г.». 
В целях соблюдения запланированного объема бюджетных расходов и содействия нейтрализации отрицательного воздействия нефтяных доходов на реальный валютный курс правительство приняло решение о том, что в следующем году имеющиеся финансовые резервы будут преобразованы в официальный стабилизационный фонд. 
Предполагалось, что стабилизационный фонд будет иметь три источника поступлений. Первый – это доля экспортных пошлин на нефть (и, возможно, газ), рассчитанная по разнице между рыночной ценой на нефть Urals и базовой ценой, которая будет определяться как долгосрочная средняя цена. Второй источник – это часть налоговых поступлений от добычи нефти, также рассчитанная с учетом превышения рыночной цены над базовой. Третьим источником станет любое последующее превышение профицита бюджета над показателем, заложенным в законе о федеральном бюджете. 
С другой стороны, за счет стабилизационного фонда можно будет компенсировать недополучение бюджетных доходов по сравнению с плановыми показателями в случае падение мировых цен на нефть ниже базового уровня. На данный момент цена нефти Urals, заложенная в проекте бюджета на 2004 г., составляет 22 доллара США за баррель, что значительно выше средней исторической цены, составлявшей около 18 долларов США за баррель, однако и значительно ниже текущих цен.

    В условиях высоких цен на нефть и газ профицит федерального бюджета за первые девять месяцев текущего года достиг, согласно оценкам, 4,9 процентов ВВП. Консолидированный профицит бюджетов субъектов Российской Федерации составил еще 1 процент ВВП за аналогичный период. В настоящее время Министерство финансов РФ прогнозирует профицит федерального бюджета за весь 2004 г. в размере 590 млрд. рублей (3,6 процента ВВП), притом, что в законе «О федеральном бюджете на 2004 год» было утверждено превышение доходов над расходами в сумме 83 млрд. рублей (0,5 процента ВВП).

    2.1 Стабфонд как центральный элемент российской стабилизационной политики.

    Дополнительные доходы накапливаются в Стабилизационном фонде, размер которого к концу года уже может достичь намеченного потолка в 500 млрд. рублей. Согласно проекту федерального бюджета на 2005 год, в следующем году правительство ожидает дополнительные доходы в размере около 390 млрд. рублей, которые будут направлены в Стабфонд. Из этих средств 168 млрд. рублей может быть использовано для погашения внешнего долга, а 75 млрд. рублей – для финансирования дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ, ожидаемого в связи со снижением действующей ставки единого социального налога с 35,6 до 26 процентов. Однако в основу этих расчетов положено консервативное допущение о том, что баррель нефти будет стоить 28 долларов. Таким образом, фактический объем дополнительных доходов может быть гораздо больше.

    В России продолжаются бурные дебаты о том, как расходовать ожидаемые дополнительные доходы в ближайшие годы. С одной стороны, увеличение объемов государственного финансирования может оказать положительное воздействие на многие объекты инфраструктуры и социальную сферу. С другой стороны, как подчеркивалось выше, накопление дополнительных доходов в Стабфонде остается центральным элементом российской стабилизационной политики. В ноябре Министерство финансов РФ представило компромиссное предложение, согласно которому дополнительные поступления в Стабилизационный фонд не могут быть использованы для финансирования непроцентных расходов или Пенсионного фонда (после 2005 г.), однако при этом немного увеличивается доля бюджетных поступлений от экспорта энергоресурсов, которая напрямую зачисляется в бюджет (а не в Стабилизационный фонд) и которую можно будет использовать для финансирования дополнительных государственных инвестиционных проектов.

    В Стабфонд направлялась только часть средств, полученных от уплаты НДПИ и экспортных пошлин, превышающая цену отсечения на нефть марки «Urals».

    Таблица 7

    Расходование  средств Стабфонда  в 2005 – 2007 гг. (млрд. руб.)

    Источник: http://www.minfin.ru 

    Благодаря накопленным в Стабфонде средствам  в 2005 и 2006 гг. Российская Федерация в  соответствии с принципами проводимой долговой политики осуществляла досрочное  погашение внешних государственных  долговых обязательств, покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ и др. (табл. 7).

    Таким образом, на 1 января 2008 г. государственный  долг с учетом его досрочного погашения  составил 2691,8 млрд. руб., или 6.5 % ВВП  – самый низкий показатель за всю  историю РФ¹.

    Особая  природа нефтегазовых доходов определяет необходимость специального режима управления ими, направленного на обеспечение  средне- и долгосрочной макроэкономической стабильности. Особенность бюджетно-налоговой  политики нефтедобывающих стран  состоит в том, то она основана на использовании средств от продажи нефти. Поскольку эта часть государственных средств нестабильна и непредсказуема, необходимо формировать бюджет с учетом и без учета таких доходов.

    Продолжительный рост цен на нефть и газ сказался на экономической политике России: зависимость российской экономики от ресурсных доходов усилилась, ограничения на использование нефтегазовых доходов стали слабее. Для изменения сложившейся ситуации была предложена модель формирования бюджета на основе ненефтегазового баланса². 

    Нефтегазовые  доходы федерального бюджета России в 2004 г. равнялись 6,1% ВВП, а в 2006 г. достигли 10,9% ВВП. Даже в период финансового  кризиса в 2008 г. нефтегазовые доходы составили 10,6% ВВП, или 47,3% всех доходов  федерального бюджета.

    Наблюдается тенденция увеличения доли нефтегазовых доходов в доходах федерального бюджета: если 2000 г. они равнялись 20,3% всех доходов федерального бюджета, то в 2010 г. – 46,2%. При этом происходит сокращение ненефтегазовых доходов в доходах федерального бюджета: в 2000 г. – 79,7%, в 2010 г. – 53,8% всех доходов федерального бюджета.

    Минфин  России стал разрабатывать вместо однолетнего  бюджета трехлетний (на очередной финансовый год и на плановый период). В 2007 г. был подготовлен первый бюджет на три года см учетом нефтегазового трансферта, заданного Бюджетным кодексом РФ (БК РФ). В 2008 г. был разработан проект Бюджетной стратегии на период до 2023 г., что стало результатом перехода от трехлетнего бюджета как закона к 15-летней бюджетной стратегии.

    Таким образом, в 2007 – 2008 гг. для повышения бюджетной устойчивости в России были реализованы следующие меры.

1. Введен раздельный учет нефтегазовых и ненефтегазовых доходов федерального бюджета. «Концепция «несырьевого бюджета» предусматривает построение бюджета с разделением доходов от сырьевого и несырьевого секторов.
2. Установлен размер нефтегазового трансферта, направляемого на финансирование расходов бюджета. После выделения нефтегазовых доходов формируется нефтегазовый трансферт, который представляет собой часть средств федерального бюджета, используемых для финансирования ненефтегазового дефицита федерального бюджета за сет его нефтегазовых доходов и средств Резервного фонда, в процентах к прогнозируемому на соответствующий год объему ВВП. С 2007 г. в Бюджетном кодексе были закреплен нормативные значения нефтегазового трансферта. Его величина должна определяться в соответствии со следующими принципами: учитывать ограничения денежно-кредитной политики; базироваться на определении долгосрочной средней цены на нефть.

    Для российского бюджета размер нефтегазового  трансферта на соответствующий финансовый год был утвержден, в Бюджетном кодексе начиная, с 2011 г. в размере 3,7% прогнозируемого на очередной год ВВП. На переходный период трансферт был установлен в размере: 2008 г. – 6,1% ВВП; 2009 г. – 5,5% ВВП; в 2010 г. – 4,5% ВВП.

3. Создан Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. В результате изъятия нефтегазовых доходов из доходной части бюджета возник ненефтегазовый дефицит, покрывать который предполагается за счет нефтегазового трансферта (из средств нефтегазового фонда – бывшего Стабфонда) и источников финансирования дефицита федерального бюджета. Также из средств нефтегазового фонда должны покрываться затраты на управление ими. Трансферт не может носить целевой характер.
4. Установлена величина нефтегазового и ненефтегазового дефицита федерального бюджета. При прочих равных условиях в России был задан более жесткий критерий дефицита  (не должен превышать 1% ВВП), чем в Маастрихтском соглашении для зоны евро (3% ВВП). При этом в силу особенностей доходной базы федерального бюджета России дефицит свыше 1% ВВП мог возникнуть, только если объем нефтегазовых доходов будет ниже 3,7% ВВП. Для покрытия соответствующей разницы предполагалось задействовать средства Резервного фонда. Таким образом, общий дефицит федерального бюджета не должен превышать 4,7% ВВП.

   Рассмотренные меры способствовали стабилизации макроэкономической ситуации, повышению устойчивости государственных финансов.

   2.3.Особенности бюджетно-налоговой политики в 2009 г.

   Из-за финансового кризиса, охватившего  экономики многих стран, во второй половине 2008 г. Режим функционирования российской экономики принципиально изменился. Ключевые характеристики этого периода связаны с относительно низкими ценами и спросом на товары российского экспорта, резким падением выпуска и ростом безработицы. К началу 2009 г. Российская экономика вступила в рецессию, сопровождающуюся обесценением рубля и сворачиванием инвестиционных программ. Ухудшение ситуации в экономике отразилось на состоянии бюджетной системы страны: при значительном сокращении поступлений в бюджеты всех уровней и росте расходных обязательств федеральный бюджет  в 2009 г. впервые за последнее десятилетие стал дефицитным (табл. 8). 
 

   Таблица  8

   Баланс  федерального бюджета  в 2000 – 2010 гг. (в % ВВП)

   Источник: http://www.minfin.ru

   Как видно из табл. 8, баланс федерального бюджета с профицита 4,1% ВВП в 2008 г. сменился дефицитом 5,9% ВВП в 2009 г., то есть за год изменение составило 10 процентных пункта в результате не только падения доходов на 3,6 % ВВП, но и роста расходов на 6,4% ВВП. Это подтверждает одну из опасностей нефтегазовой зависимости: в годы благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры государства наращивают свои обязательства, которые сложно сократить при ухудшении ситуации на мировых экономических рынках. Соответственно необходимо адаптировать бюджетные расходы к новому уровню доходов, так как финансирование дефицита негативно сказывается  на экономическом развитии России.

   Ненефтегазовый  дефицит увеличился с 6,5% ВВП в 2008 г. до 13,6% ВВП в 2009 г., то есть на 7,1 процентных пункта.

   В весьма сжатые сроки (с ноября 2008 г.) Правительство РФ приняло широкий набор антикризисных мер, беспрецедентный как по количеству форм и направлений воздействия государства на экономику, так и по объемам используемых ресурсов. Если осенью 2008 г. меры «точечного реагирования»реализовывали в условиях жестких временных ограничений и с использованием преимущественно механизмов «ручного управления», то к марту 2009 г. удалось разработать комплексную Программу антикризисных мер Правительства РФ на 2009 г.

   Для финансирования приоритетных направлений антикризисной программы потребовалось внести поправки в Закон о федеральном бюджете. В результате бюджет приобрел явно выраженный характер: были сокращены ранее утвержденные бюджетные ассигнования на 2,4% ВВП, при этом 4,1% ВВП, включая высвобожденные средства, было направлено преимущественно на мероприятия по поддержке финансовой стабильности и сохранению стратегических отраслей и предприятий, в меньшей степени непосредственно на поддержку социально уязвимых групп населения. Финансирование антикризисных мер осуществлялось за счет как федерального бюджета, так и внебюджетных источников, на долю которых приходится более 2/3 соответствующих расходов.

   В целом антикризисный пакет мер 2008 г.  в стоимостном выражении  составил 1,1 трлн руб. (2,7% ВВП) и включал преимущественно расходы на поддержку финансовой системы. В 2009 г. на антикризисные меры было направлено 2,4 трлн руб. (6,2% ВВП)³.

   В России макроэкономические риски антикризисной  программы удалось частично снизить  благодаря накопленным в период экономического роста финансовым резервам. Средства нефтегазовых фондов фактически стали основными источниками финансирования дефицита федерального бюджета в 2009 – 2010 гг.

   Таким образом, для финансирования дефицита пришлось использовать средства Резервного фонда, который в кризис стал не только страховкой нефтегазового трансферта, но и «подушкой безопасности» для всех доходов федерального бюджета. В связи с кризисом Правительство отменило правило использования Резервного фонда, указанного в Бюджетном кодексе. Было решено расходовать его средства не только на формирование нефтегазового трансферта, но и на обеспечение сбалансированности бюджета в 2009 – 2010гг.

   Одновременно  с ростом расходов были реализованы  налоговые послабления, носящие  антикризисный характер: снижена ставка налога на прибыль; введен новый порядок нелинейной амортизации; увеличена амортизационная премия; повышен необлагаемый ценовой минимум НДПИ и др. Общая стоимость «налогового пакета» для бюджетной системы составила в 2009 г. примерно 1,5% ВВП.

   Принятые  в России в 2008 – 2009 гг. бюджетные  меры антикризисного характера по перечню  используемых инструментов схожи с  аналогичными западными программами; пособия безработным; поддержка  пенсионеров; помощь стратегическим предприятиям различных секторов экономики; финансовое оздоровление банков; поддержка малых и средних предприятий. Различия касались преимущественно объемов финансирования, что было обусловлено разной остротой стоящих перед властями проблем и их масштабами.

   В целом антикризисная политика в России была успешной, хотя у нее были и недостатки:

• запаздывающий характер принятия решений при реализации мероприятий антикризисной программы;
• низкая прочность мер государственной поддержки, в частности, отсутствие правил распределения помощи предприятиям;
• недостаточное внимание к поддержке населения на начальном этапе кризиса, что снизило эффективность государственных мер.

2.4.Бюджетно-налоговая политика на этапе выхода из кризиса.

   По  мере улучшения макроэкономической ситуации объем доходов бюджета расширенного правительства по итогам первого полугодия 2010 г. на 1,9 процентных пункта (п.п.) ВВП превысил уровень аналогичного периода 2009 г. В то же время объем расходов в относительном выражении сократился на 2,6 п.п. ВВП, хотя в абсолютном выражении их рост составил порядка 700 млрд. руб. В результате на 1 июля 2010 г.  бюджет расширенного правительства исполнен с профицитом 1,3% ВВП, а за соответствующий период 2009 г. сальдо его баланса составило -3,2% ВВП (табл. 11).

   Таблица 11

   Исполнение  доходов и расходов бюджетов всех уровней  власти

     в январе –  июне 2009 и 2010 гг.