Депутатский индемнитет

СОДЕРЖАНИЕ 

    ВВЕДЕНИЕ                                                                                                 3 

    ГЛАВА 1    Конституционно-правовой статус депутата 

               § 1 Понятие индемнитет                                                           5 

               § 2 Полномочные представители народа                                5 

               § 3 Права и обязанности депутатов                                         7 

§4 Гарантии депутатской деятельности в структуре  конституционно-правового статуса  депутата                        10 

    ГЛАВА 2 Неприкосновенности российских парламентариев 

§ 1 Понятие депутатской неприкосновенности,

ее содержание, причины появления этой гарантии              14 

§ 2 Законодательное  регулирование 

неприкосновенности  региональных и муниципальных  депутатов, ее особенности,  развитие соответствующего законодательства на современном этапе                                17 

§ 33  Юридическая ответственность за противоправное воспрепятствование депутатской деятельности                    19 

    ЗАКЛЮЧЕНИЕ                                                                                           21 

    БИБЛИОГРАФИЯ                                                                                       22 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ВВЕДЕНИЕ

     Актуальность  курсовой работы обусловлена особым политико-правовым положением депутатов в системе публичной власти. Депутаты призваны обеспечить адекватное представительство интересов граждан (народа, населения) не только в деятельности представительных органов власти, но и аппарата публичной власти в целом. Для решения этой задачи они должны обладать необходимыми правами, обязанностями, подкрепляемыми соответствующими гарантиями. Решение указанной задачи требует также установления четкого механизма конституционно-правовой ответственности депутатов перед гражданами. В силу этого закрепление конституционно-правового положения депутатов всех уровней власти должно быть продуманным, концептуально выстроенным.

     В то же время правовое регулирование  депутатской деятельности далеко от совершенства, не обладает необходимым уровнем детальности, точности. Законодательство о статусе депутатов отягощено противоречиями, требует дальнейшей систематизации. Важно особо обратить внимание на то, что при принципиальном единстве конституционного положения депутатов, независимо от уровня представительных органов, в состав которых они входят, в российском праве, законодательстве пока отсутствует единая нормативная основа деятельности депутатов всех уровней. Выработка такой единой нормативной основы крайне необходима. Как подчеркнул в своем Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации Д. А. Медведев, необходимо принять меры по дальнейшему повышению уровня и качества народного представительства во власти.

Назначение  депутатов любых уровней власти как полномочных представителей граждан (народа, населения) предполагает тесное сопряжение законодательства о статусе депутатов с избирательным законодательством, их комплексное изменение, совершенствование. Повышение роли партий, партийной системы в обществе, активное включение партий в отношения депутатов и граждан делает насущным согласование законодательства о статусе депутатов и законодательства о политических партиях. Названное согласование необходимо и в развитии законодательства о статусе депутатов и законодательства о средствах массовой информации. То обстоятельство, что права, обязанности депутатов являются конкретизацией основных прав и свобод граждан, в силу чего возникает особый характер отношений депутатов с избирателями, что предполагает органичное согласование конституционно-правового статуса гражданина и конституционно-правового статуса депутата, нормативных источников, их закрепляющих. Обеспечение надежной правовой защищенности депутатов от противоправного воспрепятствования их деятельности ориентирует на согласование законодательства о статусе депутатов и уголовного, административного, гражданского, иных отраслей законодательства, обеспечивающих режим защищенности депутатской деятельности. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     ГЛАВА 1 Конституционно-правовой статус депутата 

      § 1 Понятие индемнитет 

     Термин индемнитет возник во времена Римской империи и происходит от латинского слова indemnitatis – безущербность. В теории этот термин имеет два значения:

1. Свобода выступления и голосования в парламенте, в силу которого не допускается привлечение депутата к ответственности за его парламентскую деятельность.

2. Предусмотренное  национальным законодательством  вознаграждение

депутатов за их деятельность в парламенте, включая  заработную плату,

компенсацию за оплату проезда, пользование услугами связи и пр.

     Общим здесь является то, что в своей  совокупности они обеспечивают

гарантии  депутатской деятельности. 

     § 2 Полномочные представители народа 

     Депутаты  выступают полномочными представителями  народа. В основе депутатской деятельности лежат изначально интересы граждан (народа, населения), которые объективируются депутатами самостоятельно, но под волевым воздействием граждан, их объединений, подкрепляющим те или иные общественные запросы. «Настроенность» депутатов на выявление действительных интересов граждан, их объединений подкрепляется разными мерами. К их числу относятся, в частности, законодательные ограничения для депутатов, позволяющие «защищать» их от давления узко групповых запросов, а в крайнем варианте – запросов корыстных, криминальных.

     Отношения граждан (народа, населения) и депутатов, депутатского корпуса представительных органов определяются в своей  основе режимом конституционного правонаделения как элементом принципа народовластия. Принимая на всероссийском референдуме Конституцию, народ определил принципиальное устройство аппарата публичной власти, основы компетенции органов власти, должностных лиц, основы статуса депутатов, получающие непосредственную конкретизацию на законодательном уровне (правотворческий аспект конституционного правонаделения). В рамках выборов народ в лице избирательного корпуса определяет депутатский состав представительных органов власти, состав тех, кто допускается к осуществлению властных полномочий (правоприменительный аспект конституционного правонаделения, заключающийся в решении гражданами значимых кадровых вопросов).

     Конституционно-правовой статус депутата является специальной  конкретизацией конституционно-правового  статуса гражданина. Права, обязанности  депутата – модификация основных прав и свобод, прежде всего политических. Так, например, уточняющую характеристику в конституционно-правовом статусе депутата получает право граждан на объединение, реализуемое депутатами в представительном органе путем создания разных депутатских формирований, Сам конституционно-правовой статус депутата конкретизируется в иных специальных статусах, обладание которыми предполагает наличие у лица депутатского мандата (член фракции, комитета, комиссии, т.п.).

     Конституционно-правовой институт статуса депутата (депутатской деятельности) входит в парламентское право как составную часть конституционного права. Нормы данного института закрепляют различные элементы конституционно-правового статуса депутата. Они также:

     а) устанавливают тип депутатского мандата, цели и принципы депутатской деятельности, основания и условия обретения и прекращения статуса депутата, т. п. элементы;

     б) направлены на определение порядка  депутатской деятельности.

     Наименование  в таком случае данного правового  образования институтом статуса депутата допустимо, поскольку конституционно-правовой статус составляет основное содержание общей правовой модели депутатской деятельности.  

     § 3 Права и обязанности депутатов. 

     Объем прав и обязанностей депутатов зависит от уровня представительного органа власти, в состав которого избран гражданин. Многие свои права, обязанности депутаты реализуют путем совместной деятельности в составе разных депутатских формирований. В рамках своего конституционно-правового статуса депутат наделяется соответствующими правами и обязанностями, которые являются, прежде всего, конкретизацией политических прав и свобод гражданина, и, в первую очередь, его права на осуществление народовластия.

     Следует отметить, что права, обязанности депутата могут быть ограничены. Прежде всего, это ограничения, обусловленные особенностями самого конституционно-правового статуса депутата. Так, ограничивается право депутата на выход из парламентской фракции. Нарушение данного ограничения влечет за собой прекращение действия у лица статуса депутата.

     Все права и обязанности объединяются в две большие группы:

     -   права и обязанности в представительном органе;

     - права и обязанности в отношениях с избирателями.

       Это нашло отражение и в законодательстве. Права, обязанности в представительном органе подразделяются: на реализуемые на заседаниях (сессиях) представительного органа, в деятельности постоянных комитетов, комиссий, депутатских объединениях. В числе названных правомочий выделены организационные, контрольные, учредительные. В диссертации подробно рассмотрены их содержание и проблемы реализации.

     Отмечу, что новой является такая форма реализации контрольных прав депутата в представительном органе власти как заслушивание отчета Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой Федерального Собрания РФ. Но насколько эффективной будет реализация данного права, в условиях, когда Правительство возглавляет лидер партии, имеющей конституционное большинство в Государственной Думе? В этом случае недостатки Правительства – это недостатки большинства в Государственной Думе, что затрудняет их объективную оценку.

     Высказываются мнения о необходимости активного использования такого контрольного права депутатов, как выражение недоверия главе субъекта РФ, а также главе муниципального образования.

     Важной  формой деятельности депутатов в  представительных органах является их работа во фракциях, депутатских  группах. К сожалению, в последнее  время законодатель, стремясь укрепить партийную систему страны, главный  акцент делает на партийных фракциях, ограничивая право депутатов на формирование иных «партийных» объединений (депутатских групп). Выход или исключение депутата из фракции означает утрату им депутатского мандата. Такой подход, думается, затрудняет точное отражение запросов граждан в деятельности представительных органов. Исходя из того, что часть депутатов в субъектах РФ, а также депутаты в муниципальных образованиях избираются по одномандатным округам, возможно использование опыта ряда зарубежных стран, в представительных органах которых используется институт присоединения депутата (присоединившегося депутата).

     В системе прав депутата выделены такие, как: право участвовать в прениях; выступать с докладом и содокладом; право задавать вопросы; право законодательной (правотворческой) инициативы; право вносить предложения по проектам повестки дня заседаний; а также обязанности: голосовать лично; соблюдать регламент и правила этики. Сделан вывод о том, что в процессе осуществления указанных прав депутат «скован» партийной дисциплиной, так как обязательно является членом той или иной партийной фракции в представительном органе власти. Поэтому чаще всего выступают руководители фракций, а депутаты вынуждены солидарно голосовать за решение, поддержанное фракцией. Вследствие этого происходит «усреднение» всех депутатов в рамках фракции. Отсюда задача – укрепление фракционной дисциплины без ущерба для статуса депутата как равного члена депутатского корпуса.

     Вряд  ли можно согласиться с высказанным  в литературе мнением о необходимости лишения депутатов права законодательной инициативы. Оно обеспечивает выполнение депутатами их основного предназначения – выражения интересов и воли граждан. Важной обязанностью депутата является его участие в работе представительного органа и личное голосование по рассматриваемым вопросам. Вместе с тем, в практике работы многих представительных органов имеют место случаи систематического отсутствия депутатов на заседаниях представительного органа и голосования за них других депутатов. Это подрывает устои представительного народовластия, снижает авторитет представительного органа власти, депутатов. Видится необходимым в будущем рамочном федеральном законе о статусе депутатов предусмотреть не только обязанность депутата голосовать лично, но и его ответственность за отсутствие на заседаниях представительного органа без уважительных причин. Видится необходимым установление запрета на передачу права голосовать другим депутатам.

     Права, обязанности депутатов могут  быть также разделены на три следующие  группы:

     а) индивидуальные права, обязанности;

     б) коллективные (групповые) права и  обязанности, реализуемые в составе  определенного объединения депутатов;

     в) общеколлегиальные права и обязанности, реализуемые в составе депутатского корпуса на заседаниях представительного органа при принятии соответствующих решений.

     Большое значение для деятельности депутата имеют его права и обязанности  в отношениях с избирателями. В  совокупности этих прав, обязанностей: рассмотрение обращений избирателей; осуществление приема граждан; иных субъектов по вопросам депутатской деятельности, внесение предложений в органы власти, организации разных форм собственности, некоммерческие организации; информирование избирателей о своей деятельности. Это минимальный объем прав и обязанностей депутата во взаимоотношениях с избирателями, закрепляемый в законодательстве Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных нормативных актах.

     Важной  формой реализации данной группы прав и обязанностей могли бы стать  территориальные депутатские группы, существовавшие до 1993 г. Исторический опыт их работы следует оценить как положительный. В отношениях депутатов с избирателями особое место должно отводиться наказам избирателей. К сожалению, в настоящее время данный институт используется лишь в некоторых субъектах РФ (Краснодарский край, Тюменская, Челябинская области, др.). Представляется, что наказы избирателей – действенный способ отражения интересов граждан в деятельности депутатов, политических партий, представительных органов власти.

     §4 Гарантии депутатской деятельности в структуре конституционно-правового статуса депутата. 

     Гарантии  депутатской деятельности - условия, средства, способы, обеспечивающие беспрепятственное  и эффективное осуществление  депутатами своей деятельности. Цель гарантий заключается в защите депутата и в стимулировании его к эффективной работе на благо граждан, что предполагает гарантирование как осуществления им прав, так и несения им обязанностей. Имеются в виду те права, обязанности депутата, которые непосредственно связаны с его участием в осуществлении властных функций.

     Гарантии  депутатской деятельности содержательно  включают в себя две группы. Первая – это условия, обеспечивающие эффективное  осуществление депутатской деятельности (общие гарантии). Вторая – это  средства, способы, непосредственно обеспечивающие осуществление депутатских полномочий (специальные гарантии).

     К общим гарантиям относят политические, экономические и правовые условия, общие не только для депутатов, но и для иных субъектов политической системы, общества в целом. В силу этого они, строго говоря, не входят ни в конституционно-правовой статус депутата, ни в общую правовую модель депутатской деятельности.

     Основанием  потенциального появления у депутата специальных гарантий является решение  соответствующей избирательной комиссии, констатирующее его избрание. На основе анализа имеющихся в литературе позиций по вопросу о видах специальных гарантий, по функционально-целевому критерию и в зависимости от конкретных средств и способов обеспечения депутатской деятельности такие гарантии делятся на три основные группы: организационные, социально-экономические и собственно юридические. К последним отнесены депутатская неприкосновенность и юридическая ответственность за воспрепятствование нормальной депутатской деятельности. Все перечисленные выше виды специальных гарантий получают правовое выражение. Выделение в их числе собственно юридических гарантий определяется тем, что их непосредственные цели, способы, средства являются сугубо юридическими в отличие от социально-экономических и организационных гарантий.

     Не  следует исключать, что гарантии могут обладать и скрытым негативным эффектом. Например, возможно такое использование социально-экономических гарантий, которое выходит за рамки обеспечения нормальной деятельности депутатов и приобретает значение самостоятельного источника неосновательного дохода депутатов. Та же депутатская неприкосновенность может провоцировать при определенных условиях безнаказанность парламентариев. Отмеченное необходимо учитывать в правовом регулировании гарантий депутатской деятельности, обеспечивая их строго целевое назначение.

     В качестве организационных гарантий выступают обязанности соответствующих  органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных  лиц, направленные на обеспечение реализации прав депутатов в процессе их деятельности. В совокупности данных гарантий в работе выделяются и анализируются такие как: освобождение от выполнения трудовых функций по месту основной работы; освобождение от призыва на военную службу; предоставление служебного помещения, транспортных средств, средств связи; обеспечение возможности участия депутата в деятельности органов государственной власти, местного самоуправления; обязанность должностных лиц принять депутата по вопросам его деятельности в первоочередном порядке и рассмотреть его обращение.

     В системе данных гарантий выделяется также и такая, как обязанность  должностных лиц соответствующих  органов, организаций, учреждений представлять депутату информацию, а также обеспечить доступ к информации, необходимую для осуществления депутатской деятельности.

     Социально-экономические (материальные) гарантии депутатской  деятельности, представляют особую группу гарантий, обеспечивающих возмещение расходов, связанных с осуществлением депутатом своих прав и обязанностей, поддержания социальных условий жизни депутата и его социальной защищенности. Как правило, в законодательстве Российской Федерации и субъектов РФ значительное число норм посвящено именно данной группе гарантий.

     В областном законе от 15 сентября 2006 года № 719-ОЗ «О статусе депутата Новгородской областной Думы» утвержден закон о статусе депутата Новгородской областной Думы, содержащий права, обязанности, полномочия, гарантии, порядок организации деятельности депутата. Статьи с 15 по 22 указанного областного закона определяют социально – экономические гарантии депутата областной Думы.

     Ведущее место в группе социально-экономических  гарантий занимают гарантии трудовых прав депутата, осуществляющего свою деятельность в представительном органе власти как на постоянной профессиональной, так и на непостоянной основе. Так депутат, осуществляющий свою деятельность на постоянной профессиональной основе, имеет право на ежегодный и на дополнительный оплачиваемый отпуска с выплатой пособия на лечение в размере его двухмесячного вознаграждения. Законодательством субъектов РФ устанавливаются соответствующие гарантии в сфере трудовых прав и для депутатов, осуществляющих свою деятельность на непостоянной основе. Так, например, в период осуществления своей деятельности, а также в течение года после её окончания они не могут быть уволены с работы, переведены на нижеоплачиваемую работу, исключены из учебного заведения без согласия представительного органа власти. Большое внимание в законодательстве уделяется установлению пенсионного обеспечения лиц, осуществлявших депутатскую деятельность, в том числе и в случае досрочного прекращения полномочий представительного органа власти. В число данных гарантий входят также и обеспечение депутата служебной жилой площадью на период осуществления депутатской деятельности; медицинское обеспечение депутата и членов его семьи и другие аналогичные гарантии.

     В последнее время все чаще высказывается  мнение о возможности уменьшения депутату, осуществляющему деятельность на постоянной профессиональной основе, денежного вознаграждения за те дни, в которые он не участвовал в работе представительного органа по неуважительным причинам. Кроме того, поддержано мнение о желательности установления размера вознаграждения депутата таким образом, чтобы он не превышал среднюю заработную плату или иной доход граждан России более чем в пять раз. Это стимулировало бы депутатов принимать решения в интересах большинства граждан страны.

     Применительно к депутатам представительных органов  местного самоуправления, по отношению к которым в законодательстве практически отсутствуют нормы, устанавливающие анализируемую группу гарантий, возможно, как минимум, три варианта разрешения данной проблемы. Первый – содержательное расширение ст. 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» за счет включения в нее перечня социально-экономических гарантий. Второй – указание в названной статье, что конкретизация соответствующих гарантий осуществляется законами субъектов РФ. Третий – предоставление возможности муниципальным образованиям конкретизировать данный вид гарантий в своих уставах и иных муниципальных нормативно-правовых актах. 
 

     ГЛАВА 2 Неприкосновенности российских парламентариев 

          § 1 Понятие депутатской неприкосновенности, ее содержание, причины появления этой гарантии.  

     Гарантии  депутатской деятельности, направлены на обеспечение должной реализации прав и обязанностей депутата при привлечении их к юридической ответственности, а также предусматривающих ответственность лиц, противоправно препятствующих нормальной депутатской деятельности.

     На  основе анализа имеющихся в литературе позиций по вопросу о депутатской  неприкосновенности, дается ее понятие  как совокупности особых правил привлечения  народных представителей к юридической ответственности в процессе депутатской деятельности, включающую в себя депутатский иммунитет (собственно неприкосновенность) и индемнитет. В литературе справедливо отмечается, что неприкосновенность депутата вытекает из института народного представительства, а самостоятельность ветвей власти не может быть обеспечена без такой гарантии как неприкосновенность депутата.

     Депутатский иммунитет заключается в установлении особой, усложненной процедуры привлечения  депутата к административной и уголовной ответственности. Иммунитет направлен на защиту депутата от политического давления, сопряженного с использованием средств административного и уголовного преследования. Такое понимание депутатского иммунитета согласуется с общим понятием неприкосновенности личности, закрепленной в ст.22 Конституции Российской Федерации. При этом, депутатская неприкосновенность конкретизирует неприкосновенность личности.

     Индемнитет  в своем основном значении предполагает неответственность депутатов за выступления в представительном органе и за действия, которые депутат поддержал своим голосованием. Неответственность депутата связана с правом представительного органа выражать мнение граждан. Поскольку представительный орган не может быть ограничен в праве выражать общественное мнение по самому широкому кругу вопросов, то и депутаты имеют право высказываться по любому вопросу, входящему в ведение представительного органа. Вместе с тем, законодатель, признавая значимость неответственности депутатов, детально ее не регламентирует, что можно расценивать как пробел конституционно-правового регулирования такой важной сферы депутатской деятельности.

     На основе анализа действующего законодательства, практики Конституционного Суда РФ рассмотрены вопросы содержания неприкосновенности российских парламентариев.

     Конституция Российской Федерации в ст.98 устанавливает, что члены Совета Федерации и  депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение  всего срока их полномочий. Это  означает, что неприкосновенность понимается в широком смысле и включает в себя как иммунитет, так и индемнитет. Данное конституционное положение получило свою конкретизацию в федеральном законодательстве. Принятый в 1994 году закон регламентировал статус депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания на том основании, что первый состав Совета Федерации избирался на основе мажоритарной избирательной системы. В связи с тем, что в 1995 году формирование Совета Федерации было осуществлено на основе представительства от органов государственной власти субъектов РФ, в закон были внесены изменения, и он стал именоваться Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

     Как отметил Конституционный Суд РФ, неприкосновенность (парламентский иммунитет) – важнейшая правовая гарантия деятельности парламентария, имеющая публично-правовой характер и призванная служить публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности парламентария в силу осуществляемых им государственных функций, способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и тем самым – парламента, их самостоятельности и независимости. Очевидно, что эта позиция должна быть распространена на депутатов всех уровней власти.

     Неприкосновенность  предполагает защиту депутата при реализации им своих депутатских прав и депутатских  обязанностей. В соответствии с действующим  законодательством и на основании  постановления Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996г. в работе проанализированы содержание неприкосновенности парламентария и порядок ее преодоления. В этой связи интерес представляет предложение, высказанное Г.Н. Комковой и Н.М. Селезневой о том, чтобы, исходя из принципа разделения властей, закрепить правило, согласно которому право лишать неприкосновенности носителей одной ветви власти предоставить представителям другой ветви власти. При этом, первоначальную оценку действий парламентария все же следует сохранить за соответствующей палатой Федерального Собрания РФ.

     Учитывая, что неприкосновенность депутата носит  публично-правовой характер, призвана служить публичным интересам, способствуя  эффективной и беспрепятственной  деятельности как депутата, так и  самого парламента, депутат не вправе отказаться от своей неприкосновенности, которая, тем более, носит конституционный характер.