Государственное и местное управление во Франции

Государственное и местное управление во Франции.

План:

1. Система центральных  органов государственной власти  и управления Франции. Национальное  собрание и Президент. Конституционный  Совет.

2. Премьер-министр и правительство  Франции: функциональные особенности.  Система министерств и ведомств.

3. Регионы, департаменты, коммуны (основные особенности  формирования и функционирования  структур местного самоуправления). Коммунальные сообщества и их  типология.

1.)Центральные органы государственной власти, в принципе, строятся на основе разделения властей, при некотором преиму-ществе исполнительной власти по отношению к законодательной.

Центральная исполнительная власть - не особенно удачный термин, поскольку  эти органы не только исполняют законы, но являются и основным двигателем государственного механизма, предлагая  парламенту принятие каких-либо мер; эти органы обладают самой полной информацией о положении дел внутри страны и за рубежом. В Пятой республике к числу таких органов относятся Президент республики и правительство. Эти два органа не являются совершенно отделенными друг от друга; правительство, заседающее в статусе Совета министров находится под председательством Президента республики, который, следовательно, составляет часть этого Совета. Однако, Президент и правительство конституируются разными способами, имеют различную продолжительность полномочий и весьма разные права. Соотношение этих полномочий в различные периоды Пятой республики было весьма различным и зависело от партийного состава Национального собрания. Например, с 1986 по 1988 гг. большинство мест в нижней палате парламента принадлежало правым буржуазным партиям, которые были политическими противниками президента - социалиста Ф.Миттерана. Такое же положение сложилось и после выборов в Национальное собрание в 1993 г. В такие периоды Президент обладает точно очерченными в конституции полномочиями; если же в Собрании большинство мест занимают сторонники Президента, то его фактическая власть возрастает - Президент может предлагать меры, входящие в собственную компетенцию правительства.

Президент республики занимает вершину в иерархии государственных органов. Институт президента прошел значитель-ную эволюцию, на понимание роли Президента накладывает отпечаток и личность обладателя этого поста. В соответствии со статьей 19 конституции формально-юридические полномочия Президента подразделяются на осуществляемые им лично и на полномочия, требующие контрассигнации премьер-министра, а в случае необходимости и ответственных министров. Практи-чески существуют и другие личные полномочия, не указанные в статье 19 (например, без контрассигнации назначается пре-мьер-министр).

Президенту принадлежат весьма важные обязанности по наблюдению за установленным конституционным правопорядком. Содержащаяся в ст. 5 основного закона формула о наблюдении Президентом за соблюдением конституции и об обеспечении своим арбитражам нормального функционирования государственных органов и преемственности государства давно была оставлена, и высказывания всех президентов не оставляют сомнений в их собственном каждый раз понимании духа и буквы основного закона. Влияние Президента на такое понимание проявляется и в косвенной форме - путем назначения трех членов в высшей орган конституционной юстиции - в Конституционный совет.

Наиболее важным личным полномочием  Президента (наряду с использованием ст. 16 конституции) является право роспус-ка Национального собрания, которое ограничено лишь тремя условиями: 1) не может быть произведен роспуск в течение года, следующего после предыдущего роспуска; 2) во время действия чрезвычайного положения (ст. 16 конституции); 3) временным президентом республики, т.е. председателем Сената, замещающего вакантную должность главы государства до избрания нового президента. Роспуск всегда производится в благоприятный момент; вновь избранный Президент, если он получает "в наследство" враждебный ему парламент также использует это оружие. Свое право использовал Ф.Миттеран в 1981 г. и с мень-шим успехом в 1988 г. Роспуск Национального собрания может применяться и как средство вывода страны из национального кризиса (в 1968 г. Ш.де Голль распустил Собрание). Однако, использование этого права всегда связано с риском для Президента, и применение этого права во многом зависит от популярности среди населения главы государства. О праве Президента проводить национальный референдум на основании ст. 11 конституции мы уже говорили.

Президент практически снизу доверху формирует исполнительную власть. Он назначает министров, всех высших чиновни-ков; лишь мелкие государственные служащие назначаются декретами министров. Президент - глава вооруженных сил, он председательствует в высших советах и комитетах национальной обороны. Чрезвычайно важным является не урегулированное конституцией право Президента вводить в действие стратегические ядерные силы. Это право было предусмотрено простым декретом от 14 января 1964 г. В области международных отношений Президент заключает и ратифицирует международные договоры, за исключением тех, которые требуют обязательной ратификации парламента. Ратификация требует контрассигнации членов правительства. Президент информируется о всех перегон ворах, ведущих к заключению соглашений, не требующих ратификации. Наиболее ярким примером роли Президента во внешнеполитической области явился выход Франции из военной организации НАТО в 1966 г., осуществленного по личной инициативе Ш.де Гопля, без ведома парламента.

В судебной области Президент - обладатель традиционного права главы государства - права помилования. Президент находится  на вершине судебной власти, являясь "гарантом" ее независимости (ст. 64 конституции). По Конституции 1958 создан Конституционный совет – высший орган, осуществляющий контроль за соблюдением Конституции. В совет входят 9 членов, назначаемые на 9 лет (их мандат не возобновляется), и все бывшие президенты республики пожизненно. Этим правом не воспользовались ни Шарль де Голь (1й президент 5ой республики) ни Валери Жискар дЭстен. Конституционный совет обновляется каждые 3 года на 1/3 .Три члена совета назначаются президентом , трое- президентом Сената и трое - председателем Национального собрания. Председатель Конституционного совета назначается президентом из числа членов совета и формально является восьмым лицом в государственной иерархии. Конституционный совет осуществляет контроль за выборами президентов, депутатов и сенаторов, следит за правильностью проведения референдумов и объявляет их результаты. Решения Конституционного совета обжалованию не подлежат. Они обязательны для всех государственных властей, административных и судебных органов. Запросы в этот орган могут направлять президент, премьер-министр, председатели обеих палат парламента, а также группа депутатов, насчитывающая не менее 60 человек. Конституционный Совет пользуется финансовой самостоятельностью; его председатель определяет бюджет, который вписывается в проект государственного бюджета в качестве отчислений на “Гражданские власти”.

Конституционный Совет заседает в Дворце Пале-Рояль, в Париже, там же где и Государственный совет.

Члены Конституционного совета получают ежемесячное вознаграждение около 16.000 €, а также им предоставляется машина (Пежо 607 или Рено Vel Satis) и оплачиваются транспортные расходы.

 Конституционный Совет не оглашает голоса конкретных депутатов, а лишь окончательное решение.

По образцу решений Государственного совета, решение Конституционного совета образовано из четырех частей:

 Протест содержит имена и  положение истцов, дату и собственно  текст протеста.

Ссылка указывает тексты и нормы, на которые опирался конституционный  судья в принятии решения.

Обоснования показывают основные доказательства судьи.

 

 

Решение.

Ежегодный Сборник решений публикуется  Советом через три месяца после  окончания года. Он включает полный текст решений (не уведомлений), аналитический  раздел, и с 1990г. перевод на английский язык, а в период 1995-1998гг. и на испанском  языке.

Значение

 Богатая, четкая и жесткая  практика судебной системы свидетельствует,  что сегодня Конституционный  совет стал подлинным защитником  основных прав и свобод граждан. 

 Конституционный Совет не располагается в вершине ни какой иерархии, в противоположность Государственному Совету – главе административного порядка – и Кассационному суду – вершине судебных учреждений. Однако, его решения принудительно принимаются и “гражданским властям и всеми административным и судебными”. Таким образом, Конституционный Совет Франции имеет фактически большую власть из всех французских учреждений.

2.

Премьер-министр Французской  республики (фр. le Premier Ministre de la République Française) — глава французского правительства.

В 1870—1958 годах должность официально называлась Председатель совета министров (фр. Président du Conseil de Ministres).

Резиденция — Матиньонский дворец (фр. l'Hôtel Matignon) в Париже.

Полномочия

В Пятой республике премьер-министр  отвечает за текущую внутреннюю и  экономическую политику. В отличие  от министров, имеет право издавать декреты (фр. décrets) общего характера. Считается лично ответственным за политику правительства; популярность его прямо зависит от текущего состояния дел в государстве. В период, когда премьер и президент представляют разные партии, у премьер-министра обычно несколько больше самостоятельности в действиях.

Премьер-министр инициирует принятие законов в Национальном Собрании и должен обеспечить их выполнение. Премьер-министр визирует нормативные  акты Президента, замещает его в  качестве председателя в советах  и комитетах, определенных статьей 15 Конституции.

Порядок назначения и формирования правительства

Премьер-министр назначается президентом  республики. Утверждения его кандидатуры  Национальным собранием не требуется, но так как Национальное собрание имеет право в любой момент объявить правительству вотум недоверия, обычно премьер представляет ту партию, которая имеет в НС большинство  мест (пусть даже если президент принадлежит к другой партии). Премьер-министр составляет список министров своего состава правительства[2] и представляет его на утверждение президенту республики. Для прекращения полномочий премьер-министра нужно его заявление об отставке, которое затем принимается или отклоняется президентом.

С 15 мая 2012 года правительство возглавляет  Жан-Марк Эро.

 

 

 

 

Кабинет (рабочий аппарат) Премьер-министра

  Парк дворца Матиньон

 

У Премьер-министра имеется свой значительный кабинет (или рабочий аппарат), состоящий  из советников и референтов, которым  руководит Директор кабинета Премьер-министра. С 2007 по 2012 год этот ответственный  пост занимал выпускник ЭНА и  советник Государственного совета Жан-Поль Фожер.

 

Правительство Франции — кабинет министров, возглавляемый премьер-министром Франции. В соответствии с Конституцией Франции, правительство определяет и проводит политику Нации, в его распоряжении находятся администрация и вооруженные силы[1]. Правительство несёт ответственность перед парламентом. Занимающий должность министра не имеет права быть депутатом парламента, занимать какую-либо должность общенационального характера и вести какую-либо профессиональную деятельность. В соответствии со статьей 48 Конституции Национальное собрание по меньшей мере одно пленарное заседание в неделю, в том числе во время внеочередных сессий, отводит в приоритетном порядке на ответы членов правительства на запросы парламентариев.

Формирование и роспуск

 

Президент назначает премьер-министра, который представляет ему кандидатуры  министров, которые президент вправе принять или отвергнуть, но при  этом правительство должно пользоваться доверием парламента. Во Франции существуют различия между понятием «правительство» (фр. Gouvernement, собрание министров под председательством президента) и кабинетом министров (фр. Conseil des ministres, где председательствует премьер-министр). Правительство осуществляет регламентированную власть, не принадлежащую президенту (по остаточному принципу). Правительство несет ответственность перед парламентом.

 

Национальное собрание может выразить недоверие правительству путем  принятия резолюции порицания. Такая  резолюция принимается к рассмотрению, если она подписана по меньшей мере десятой частью членов Национального собрания. Голосование по резолюции порицания проводится только через 48 часов после ее внесения, при этом подсчитываются только голоса, поданные за резолюцию порицания, которая может быть принята лишь большинством голосов членов Собрания. Если Национальное собрание примет резолюцию порицания или если оно не утвердит программу правительства или его заявление общеполитического характера, премьер-министр должен вручить президенту республики заявление об отставке правительства.

Правительство возглавляет  премьер-министр, помимо него в правительство  входят:

Государственные министры (фр.)русск. — независимо от их сферы деятельности, получают министерский портфель и являются членами Совета министров.

Министры: непосредственно  управляют и организуют работу министерств  и ведомств;

Министры-делегаты (фр.)русск. — работают под руководством министров и, реже, премьер-министра, им делегированы определенные полномочия;

Статс-секретари — работают под руководством министра, а иногда — непосредственно премьер-министра;

Верховные комиссары (фр.)русск. — должность воссоздана Мартин Хирш (правительство Ф.Фийона) с 2007 по 2010 год.

 

Структура правительства Франции  многократно изменялась, министерства создавались и упразднялись, менялось распределение функций между  ними. Нынешняя структура правительства  сформирована после избрания 15 мая 2012 года Франсуа Олланда президентом Франции и назначения премьер-министром Жан-Марка Эро.

 

 

 

3. Регионы Франции

 

На сегодняшний день Франция насчитывает 26 регионов, 4 из которых расположены за пределами континента. Регион представляет собой территориальную единицу первого уровня.

 

Управляет регионом Региональный совет, избираемый на 6 лет путем прямого  всеобщего голосования. Важным лицом  во французском регионе является его префект, являющийся в то же время  префектом департамента наиболее важного  города региона (un chef-lieu). Региональный префект назначается правительством, и в его задачи входит представлять государство и обеспечивать правильное функционирование местных служб, таких как, например, полиция.

 

Особняком среди регионов Франции  стоит Корсика, входящая в их состав, тем не менее, имеющая особый статус. Статус Корсики во многом схож со статусом любого другого региона Франции, но имеет гораздо большие полномочиями местных органов власти.

В приведенном выше перечне местных  коллективов, указанных в Конституции, регионы не значатся. Этому есть объяснение.

 

 С 1955 года регионы являлись  чисто административными единицами,  подразделениями центральной администрации,  а потому действовали на основе  централизации (основными же критериями  местных коллективов являются  децентрализация и наличие выборных  органов).

 

 Законом от 2 марта 1982 года  регион приобрел статус местного  коллектива.

 

 Основными региональными органами  являются совет, председатель  совета, экономический и социальный  совет. Своеобразие такой системы  органов объясняется главным  образом, закрепленным в законе  от 2 марта 1982 года целевым назначением  регионов “продвигать вперед  экономическое, социальное, медицинское,  культурное и научное развитие  региона и устройство территории, обеспечивать защиту его самобытности”.

 

а) Региональный совет. С приобретением  статуса местного коллектива в 1982 году до 1986 года регионы формировали свои советы на основе непрямых выборов  ( из депутатов от региона, от генеральных советов и муниципальных советов крупных коммун). В 1986 году были введены всеобщие прямые выборы членов региональных советов.

 

 Совет принимает решения  по всем вопросам, входящим в  компетенцию региона. Контроль за законностью решений регионального совета осуществляет региональный комиссар республики (региональный префект).

 

б) Председатель регионального совета - является главой исполнительной власти в регионе. Избирается региональным советом из числа своих членов.

 

 Председатель совета изучает  все вопросы, выносимые на рассмотрение  совета, готовит проекты решений,  созывает совет и председательствует  на его заседаниях. Председатель  является распорядителем финансов  региона. Руководит работой региональных  служб и занимается кадровыми  вопросами.

 

 Региональный совет после  избрания председателя на тех  же началах избирает членов  бюро, которые будут помогать  председателю совета в осуществлении  его функций. Совет вправе передать  бюро и часть собственных полномочий  по принятию решений (за исключением  финансовых вопросов).

 

в) Экономический и социальный комитет. Является своеобразным структурным  подразделением, существующим только в регионе - в других местных коллективах  подобных органов нет. В его состав включаются представители органов, занимающихся вопросами, входящими в компетенцию региона.

 

 Экономический и социальный  комитет играет исключительно  консультативную роль - давать заключения (как по собственной инициативе, так и в силу закона и  по обращению председателя совета) по проектам решений и по  любым вопросам, входящим в компетенцию  региона.

 

 На региональном уровне учреждена  целая система служб государственной  администрации. Представителем государства в регионе является «региональный префект» (в 1982 году название “региональный префект” было заменено на “региональный комиссар республики”, но это была лишь чисто терминологическая замена понятий без изменения сущности и функций этого института, новшество не прижилось и в 1988 году окончательно официально было восстановлено прежнее название должности).

 

 Главное назначение регионального  префекта - проводить на территории  региона политику правительства,  прежде всего в вопросах экономического  и социального развития территорий.

Департаменты Франции

 

Следующей единицей территориального деления Франции является департамент. Франция разделена на 100 департаментов, опять же, как и в случае с  регионами, 4 из которых расположены не на европейском континенте. За каждым департаментом Франции закреплен номер. Несмотря на то, что мы говорим о 100 департаментах, их нумерация заканчивается на 95: прежде департамент Корсика, имевший номер 20, в 1976 году был разделен на два, получившие номера 2A и 2B. Примечательный факт, в в 2011-й год Франция войдет со 101 департаментом, последним теперь будет Майотта.

Департаментом управляет Генеральный  совет, в состав которого входят государственные  советники (conseillers généraux), избираемые на 6 лет путем прямые всеобщих выборов. Состав генерального совета обновляется на половину каждые 3 года. Каждый департамент имеет префекта.

 

Департаменты во Франции были учреждены  законом от 22 декабря 1789 года. Под  видом рационализации административной карты, власти преследовали цель упростить  лингвистическое и национальное воссоединение страны. Тогда, парламентской  комиссии было поручено осуществить  такое разделение страны, чтобы каждый француз, проживающий в любом  департаменте, мог за день доехать  на лошади до его центра.

Как и другие местные коллективы, имеет двойственную природу:

 

1) является государственной административно-территориальной  единицей, осуществляющей делегированные  центральной властью полномочия;

 

2) является местным коллективом.

 

 В результате проведенных  в 80-е годы реформ местного  управления сущность департамента  как местного коллектива стала  доминирующей.

 

 Любой вопрос, прямо затрагивающий  интересы жителей департамента  и не переданный в ведение  другого местного коллектива, входит  в компетенцию департамента. Особое  значение имеют функции департамента  по содействию сотрудничеству  местных коллективов.

 

 Основными полномочиями департамента  являются: организация работы школьного  транспорта, социальное обеспечение  и здравоохранение, охрана окружающей  среды, морские порты и некоторые  другие.

 

 Руководят работой департамента  генеральный совет и председатель  генерального совета.

 

а) Генеральный совет. Формируется  на основе всеобщих прямых выборов. Генеральный  совет департамента по-существу является постоянно действующим органом, поскольку, несмотря на ограниченный срок полномочий советников (6 лет), его состав обновляется не одновременно, а частично, каждые три года.

 

 Заседания совета проводятся  не реже 1 раза в три месяца  и являются открытыми (если  только сам совет не примет  решение о проведении закрытого  заседания).

 

 Генеральный совет утверждает  бюджет департамента, решает вопросы  оказания финансовой помощи нуждающимся  коммунам, учреждает общественные  службы департамента, распоряжается  имуществом департамента и т.д.

 

б) Председатель совета. Является главой исполнительной власти в департаменте. Избирается советом из числа его  членов. Выборы проводятся каждые три  года (после обновления состава генерального совета). Председатель совета может  переизбираться на эту должность  неограниченное число раз.

 

 Председатель совета осуществляет  функции, аналогичные функциям  председателя регионального совета.

 

 Поскольку департамент является  также подразделением государственной  власти, осуществляющим делегированные  полномочия центрального правительства,  следует остановиться и на  этом аспекте функционирования  департамента.

 

 Выделение департамента в  качестве одного из уровней  государственной администрации  обусловлено, по меньшей мере, двумя причинами:

 

1) наличием должности префекта;

 

2) разветвленной системой государственных  служб в департаменте.(См. там же, с.57).

 

Префект - носитель государственной  власти в департаменте, представитель  центрального правительства, информирующий  его обо всех наиболее важных делах, происходящих в департаменте (для  этого при префекте создается  служба “общей информации”). В качестве главы всей системы государственной  администрации в департаменте префект  обладает, в частности, такими полномочиями, как обеспечение поддержания  порядка в департаменте, осуществление  контроля за исполнением законов и иных актов центральной власти, а также осуществляет административный контроль за деятельностью всех общественных учреждений департамента и его коммун.

 

 Вопрос о префекте и его  службах не рассматривается нами  более подробно, поскольку не  входит непосредственно в наш  предмет исследования.

 

Коммуны Франции

 

По данным на 1 января 2009 года Франция  была разделена на 36 682 коммуны, 112 из которых находятся в составе  ее заморских территорий. Коммуны  представляют собой последнюю ступень  административного разделения территории Франции. Коммуна может находиться на территории нескольких кантонов, но лишь одного округа.

Управляет коммуной Муниципальный  совет, избираемый на 6 лет, во главе  которого стоит мэр. Три самые  населенные коммуны – Париж, Марсель  и Лион – разделены на муниципальные  округа: Париж на 20, Марсель на 16 и Лион на 9. Кроме названия они не имеют ничего общего с округами департаментов и являются скорее подкоммунами, каждая со своим мэром и окружным муниципальным советом. Париж и Лион имеют помимо центральной мэрии мэрию в каждом из округов: соответственно 20 и 9. Марсель в свою очередь разделен на 8 «секторов», каждый из которых включает 2 округа.

Некоторые коммуны могут покрывать  также несколько агломераций, деревень и небольших городов. Зачастую это коммуны или агломерации с крайне малым населением либо находящиеся на сильном удалении, что не позволяет им иметь свою администрацию, которая располагается в исторически «более важной» коммуне.

Коммуна - прежде всего местный  коллектив, а не государственная  административно-территориальная единица. Об этом свидетельствует, в частности, отсутствие в коммуне самостоятельного должностного лица - представителя  государства. Глава исполнительной власти в коммуне - мэр - одновременно выполняет функции представителя  государства в коммуне.

 

 Изменение границ коммун - компетенция  центральных властей, споры же  между коммунами по поводу  границ между ними могут рассматриваться  и префектом департамента.

 

а) Муниципальный совет. Численный  состав муниципальных советов различен и зависит от числа жителей  коммуны. В соответствии с законом  от 19 ноября 1982 года самая маленькая  коммуна (с числом жителей менее 100) вправе избирать 9 муниципальных  советников, муниципальный совет  самых больших коммун (с числом жителей 300.000 и выше) насчитывает 69 советников.

 

 Срок полномочий муниципальных  советников - 6 лет. Свои функции  они выполняют бесплатно (исключения  могут быть предусмотрены лишь  для некоторых крупных городов).

 

 Совет в полном составе  может уйти в отставку или  быть распущен. Роспуск муниципального  совета осуществляется лишь на  основе указа Президента республики, принятого на заседании правительства,  и возможен только по одной  причине - если совет не в  состоянии управлять коммуной.

 

 Решения муниципального совета  вступают в силу с момента  их передачи представителю государственной  власти (в префектуру). Законами 1982 года  упразднено право префекта признавать решения совета недействительными, этим правом наделен лишь административный суд.

 

б) Мэр. Мэр избирается муниципальным  советом на первом его заседании  путем тайного голосования. На этом же заседании происходит избрание и  заместителей мэра, число которых  должно быть не менее одного, но и  не выше 30% от установленной численности  муниципальных советников для данной коммуны.

 

 Срок полномочий мэра и  заместителей - 6 лет и досрочное  освобождение их от должности  советом невозможно. За свою деятельность  мэры и заместители мэра получают  вознаграждение, не облагаемое налогом. 

 

 Полномочия мэра состоят  как бы из двух частей, обусловленных  двойственной природой этой должности:

 

1) полномочия мэра как главы  исполнительной власти в коммуне;

 

2) полномочия мэра как представителя  государственной администрации  в коммуне.

 

 Как глава исполнительной  власти в коммуне мэр готовит  и ведет заседания муниципального  совета, проводит в жизнь решения  совета, является распорядителем  расходов, руководит муниципальными службами, осуществляет различные полномочия по охране общественного порядка и т.д.

 

 Как представитель государственной  администрации в коммуне мэр  осуществляет ряд полномочий  под непосредственным руководством  префекта или прокурора республики.

 

 Так, под руководством прокурора  республики мэр осуществляет  работу с актами гражданского  состояния (регистрирует браки,  рождения и смерти, следит за  ведением соответствующего делопроизводства), определенные судебные функции  (констатация правонарушений, розыск  и задержание преступников, сбор  доказательств и т.п.), функции  прокурора в суде (в случае  отсутствия комиссара полиции).

 

 Под руководством префекта  мэр обеспечивает обнародование  законов и других нормативных  актов, проведение выборов; участвует  в проведении общегражданской  и военной переписи населения,  удостоверяет подписи, выдает  лицензии от имени государства,  и т.п.