Государственные правовые гарантии и концессии

Министерство  образования и науки Российской Федерации

 

Федеральное государственное  бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального  образования

 

МОСКОВСКИЙ  ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ 

 

ТЕХНОЛОГИЙ  И УПРАВЛЕНИЯ им. К.Г. Разумовского

 

Юридический институт

 

Кафедра « Государственного и международного права»

 

 

 

Контрольная работа

 

По дисциплине «Международные конвекции и соглашения по торговле»

 

На тему: Государственные  правовые гарантии и концессии.

 

 

 

 

 

 

 Выполнил(а):

Студент(ка) 4 курса 

Сокращенной формы обучения

Специальности 080401

Филиал города Москвы

Шифр зачетной книжки 2868

Ширяева А.А.

Научный руководитель

Кандидат юридических  наук

Иванов  А.В.

 

 

 

 

 

 

 

 

Москва, 2012

 

ВВЕДЕНИЕ

 

 

В России практически  все институты, предполагающие взаимодействие государства и частного сектора (лицензионная система, приватизация, соглашения о разделе продукции, инвестиционные договоры), однозначно показали свою недостаточную эффективность. Кроме того, не способствовали выходу России на более высокий уровень экономического развития. Соответственно целесообразно ставить вопрос о поиске новых форм организации партнёрства публичного собственника и иных участников имущественного оборота.

 

Концессионные правоотношения известны во всём мире как альтернативный способ, применяемый государством для развития тех или иных отраслей хозяйственной деятельности. Альтернативность данного способа обусловлена тем, что государство заинтересовано в привлечении инвестиций в ту или иную сферу и в конечном итоге в ее развитии. Однако, с одной стороны, само государство не обладает достаточными для этого финансовыми, организационными и управленческими ресурсами, а с другой стороны, не желает утрачивать контроль над этими сферами хозяйственной деятельности.

 

Концессии имели широкое распространение в России в период НЭПа, и практика их применения была достаточно успешной, С целью выхода из экономического кризиса вопрос о возобновлении концессионного производства в нашей стране стали поднимать с конца 80-х годов 20 века. Тем не менее, несмотря на интенсивную законопроектную работу, доктринальные исследования сущности концессионных взаимоотношений, возможности их использования в современных условиях, легальное закрепление, правовую основу их реализации концессионные отношения получили только в июле 2005 года в результате принятия Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».

 

Цель и задачи исследования. Целью курсовой работы, с учётом изложенного в отношении актуальности и степени разработанности темы диссертации, является комплексное исследование договорных концессионных отношений, включая вопросы относительно содержания процедуры заключения, исполнения и расторжения концессионного соглашения.

 

Соответственно цели автор считает необходимым выделить следующие задачи исследования:

-определить понятие  концессии и концессионного соглашения;

-исследовать основные  источники правового регулирования  концессионных отношений;

-исследовать правовую  природу концессионного соглашения, отграничить его от смежных  институтов;

-определить преимущества  концессионных договоров;

-обозначить проблемы  концессии в России.

 

Объектом исследования явились отношения по заключению, исполнению и расторжению концессионного соглашения, основанные на договорном взаимодействии государства и частного сектора, связанные со строительством отдельных объектов экономической инфраструктуры или с передачей подобных объектов частному лицу (концессионеру) для их реконструкции, а также осуществления деятельности, в основе которой лежит необходимость удовлетворения общественного интереса.

 

Предметом диссертационного исследования стали нормы российского  законодательства, призванные регулировать концессионные отношения, а также  работы исследователей в области  концессионного партнёрства государственного и частного сектора.

 

Методологической основой  курсовой работы явились общенаучный  диалектический и частнонаучные  методы познания: историко-правовой, сравнительно-правовой, формально-логический, формально-юридический, метод системного анализа и другие методы научного познания.

 

История концессионных  соглашений

 

История концессий исчисляется  столетиями. Юридическая и экономическая  практика концессионных форм партнерства  государства и частного сектора  складывалась еще в средние века.

 

В Великобритании впервые  концессионное законодательство появилось в XVII веке.

На Североамериканском континенте первые концессии были выданы еще в 1691 г.

 

Во Франции первым концессионным объектом стал Южный  канал, построенный в ХVII в. и соединивший  побережье Атлантики со Средиземным морем. Закон о концессиях в сфере общественных услуг существует со времен Наполеона.

 

В России десятки тысяч  километров железных дорог во второй половине ХIХ - начале ХХ вв. были построены  на концессионной основе.

 

В период НЭП концессии  сыграли положительную роль как инструмент стабилизации экономики в восстановительный период, дали солидный доход казне в виде долевых отчислений от оборота концессионных предприятий, уплаты концессионного вознаграждения, налогов, арендной платы, пошлин, сборов и т.п. Концессии способствовали модернизации оборудования предприятий, увеличению квалифицированной рабочей силы, а в социальном плане - уменьшению безработицы. По количеству концессий и по вложенному капиталу первое место занимала обрабатывающая промышленность (24 концессии), сельское хозяйство (7 концессий), торговля (7 концессий).

 

Концессии в этот период получили развитие и в сфере городского хозяйства России. В отдельных  отраслях концессионное производство давало очень значительную долю продукции.

 

Так, к концу 1927 г. концессионные предприятия производили марганца 40 %, золота - 35, меди - 12, готового платья - 22 %.

 

По источникам происхождения  капитала 40 концессий были немецкими, 20 - британскими, 15 - американскими (США), 6 - норвежскими, 5 - польскими, 5 - японскими, 4 - австрийскими, 4 - шведскими, 4 - итальянскими, 3 - французскими, 3 - финляндскими, 3 - датскими, 2 - голландскими, 17 инвестировались из других стран.

 

Эффективность концессионной  политики оказалась столь велика, что был разработан специальный план достижения с их помощью сбалансированного развития различных секторов экономики на основе передовых технологий.

 

За последние 10-15 лет  в мире реализованы тысячи больших  и малых, успешных и неудачных  концессионных проектов. Концессионное  законодательство существует сейчас более чем в 120 странах мира с различным общественным и государственным устройством. Например:

 

- развитые страны (США,  Великобритания, Германия, Франция,  Италия, др. государства ЕС, Австралия,  Канада, Япония);

- Центральная и Латинская Америка (Мексика, Аргентина, Бразилия, Чили, Боливия, Коста-Рика, Венесуэла, Колумбия, Боливия, Перу, Уругвай);

- Азия (Китай, Республика  Корея, Тайвань, Шри-Ланка, Бангладеш,  государства ОПЕК);

- Океания (Индонезия,  Малайзия, Сингапур);

- Восточная Европа (Польша, Чехия, Словакия, Венгрия, Румыния, Болгария, Югославия);

- СНГ (Украина, Казахстан,  Узбекистан, Молдова);

- Африка (Танзания, Мадагаскар, Нигер, Камерун, Замбия).

 

Спектр объектов, построенных  в рамках концессионных соглашений, чрезвычайно широк: от грандиозного проекта века "Евротуннель" стоимостью 15 млрд. долл. до контрактов муниципальных органов власти в области досуга и отдыха стоимостью в несколько тысяч долларов. Больше всего концессий выдается в сферах водоснабжения и канализации, газового и электроэнергетического хозяйства, авто- и железнодорожных магистралей, городского строительства, лесного хозяйства, недропользования.

 

В современной практике концессий имеется две принципиально  отличные друг от друга как по методике, так и по глубине происходящих изменений схемы институциональных преобразований в сфере отношений государства и бизнеса.

 

Первая представляет собой структурную адаптацию  имеющейся институциональной среды  к изменившимся концепциям развития, приоритетам и условиям хозяйственной деятельности государства. Разработка и эволюционное врастание новых принципов, норм и правил в действующие институты происходят либо в контексте декларированной новой экономической политики государственного регулирования (так было в Великобритании, Новой Зеландии, Аргентине, других странах Латинской Америки), либо через видоизменение и дополнение существующей системы государственного управления (США, Канада, Япония, страны ЕС). По последнему пути идут также Республика Корея, Тайвань и др., а также некоторые из развивающихся стран с достаточным для установления партнерских связей "государство - бизнес" уровнем развития рыночных отношений.

 

Вторая схема связана  с формированием соответствующих  рыночной экономике и новому месту  государства в хозяйственной жизни институтов по существу с "нуля". Эта схема реализуется в бывших социалистических странах, на постсоветском пространстве, в некоторых развивающихся странах.

 

Продолжительный исторический опыт, развитая и сравнительно легко  адаптируемая институциональная среда позволили странам-членам Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) достаточно безболезненно и эффективно начать 10-15 лет назад отработку новых механизмов партнерства в области концессионной деятельности.

 

Наиболее глубокие институциональные преобразования произошли в Великобритании.

 

В 1992 г. правительство  Дж.Мейджора объявило о новой концепции  управления государственной собственностью - "Инициатива частного финансирования" (Private Finance Initiative - PFI). Суть ее заключалась в том, чтобы передать в рамках соглашений о партнерстве функции финансирования строительства, а также эксплуатации, реконструкции и управления государственными объектами производственной и социальной инфраструктуры частному бизнесу.

 

За 1992-2001 гг. правительство Великобритании осуществило более 400 партнерских проектов и, в первую очередь, концессий в рамках PFI на общую сумму более 19 млрд. фунтов стерлингов. Были подписаны государственные контракты во многих секторах хозяйства, включая общественный транспорт и транспортную инфраструктуру, информационные технологии и НИОКР, защиту окружающей среды, градостроительство, правительственные здания и сооружения и т. д.

 

Переход к масштабному  применению партнерских форм управления государственной собственностью в Великобритании вызвал существенные изменения в институциональной среде как государственного аппарата, так и бизнеса. Появившаяся новая отрасль экономики под условным названием "государственные гражданские контракты и концессии" заставляет чиновников становиться бизнесменами, опытными покупателями услуг частного сектора, вырабатывать правила и нормы поведения в условиях рыночного развития подведомственных им учреждений.

 

После объявления "инициативы частного финансирования" Государственным  казначейством страны была создана группа из высококвалифицированных государственных служащих и представителей деловых кругов Сити для оказания разносторонней помощи министерствам и департаментам в коммерциализации их хозяйства. Новый вид партнерства привел к появлению новых консультационных и иных компаний, а также контролирующих организаций.

 

По оценке ОЭСР, партнерские  формы отношений государства  и частного бизнеса в сфере  управления государственной собственностью позволяют Великобритании экономить 15-20% государственных расходов. Основываясь на успешном опыте реализации проектов партнерств и концессий, британское правительство в середине 2000 г. существенно расширило масштабы реализации концессионных и контрактных проектов с участием частного бизнеса.

 

В течение 2000-2003 гг. по этой программе предполагается израсходовать 20 млрд. фунтов стерлингов - почти 7 млрд. в год, что более чем в 3 раза превышает ежегодные расходы предыдущих 10 лет реализации PFI.

 

Первая очередь проектов стоимостью 450 млн. фунтов стерлингов включает реконструкция двух лондонских больниц, создание новой системы трамвайного сообщения в Бристоле и модернизацию лондонского железнодорожного узла.

 

Вместо приватизации - полноценное сотрудничество - такова сейчас главная политическая линия  в сфере управления государственной собственностью в Великобритании.

 

В других странах ОЭСР наблюдаются сходные с британскими  тенденции.

 

Правовая основа концессионной  деятельности

 

Российский законопроект о концессиях ждал своего часа более 10 лет. Его разработкой занялись еще в начале 90-х годов.

 

Первый документ был  принят Госдумой в первом чтении в  апреле 1996-го. После этого работа остановилась из-за невнятной позиции  кабинета министров. Но изношенность инфраструктуры и других объектов государственного имущества заставила чиновников пересмотреть свои взгляды.

 

До недавних пор концессии  внедрялись на практике, что называется, явочным порядком, без четкой правовой основы. В городах возникали платные  стоянки, дороги, мосты, рынки.

 

Публичное имущество  передавалось частному бизнесу, например, на правах аренды с различным обременением.

 

Самый яркий пример «квазиконцессии» - аэропорт «Домодедово», которым группа «Ист Лайн» управляет с 1997 года по договору аренды с условием модернизации. Громкий скандал, когда государство предъявило группе «Ист Лайн» (уже вложившей, кстати, в развитие аэродромного хозяйства более $500 млн) обвинения в заниженных арендных платежах, не случился бы, если бы отношения частного инвестора и собственника в конце 90-х были оформлены на условиях концессии.

 

На базе договоров  аренды до сих пор работают и региональные «дочки» ОАО «Российские коммунальные системы». В 2003 году эта компания создавалась  как грандиозный проект, готовый  взять под управление всю инфраструктуру ЖКХ в стране и вывести этот сектор из кризиса.

 

Но отсутствие госгарантий, незащищенность компании перед проблемой  неплатежей населения и тарифным регулированием показали, что без  концессий «длинные» инвестиции в коммунальный сектор рискованны. «РКС» пришлось умерить свой пыл  и сконцентрировать усилия на тех регионах, в которых удалось найти общий язык с губернаторами.

 

Наконец государство  сделало шаг навстречу инвесторам. 21 июля 2005 года президент Владимир Путин  подписал закон «О концессионных  соглашениях».[1]

 

Согласно этому документу, объектами для концессий могут стать автомобильные дороги, метрополитен, городской общественный транспорт, мосты, порты, аэродромы, трубопроводы, объекты ЖКХ, культуры и спорта, а также санатории.

 

Природные богатства - недра, водоемы и леса - передаваться в концессии не могут. Это в принципе логично, поскольку сырьевой сектор в России от недостатка инвестиций страдает несравнимо меньше, чем инфраструктура.

 

В Минэкономразвития  уверены, что концессии крайне выгодны  для российского бизнеса. «К нам  уже обращались китайские предприниматели, готовые строить платные дороги в Москве. При том, что в самом Китае объем дорожного строительства тоже не мал. А если выгодно строить дороги китайцам, выгодно и российским компаниям. Так что нашим предпринимателям надо торопиться», - уверен замглавы Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами (ОЭЗ) Максим Быстров.

 

Правда, правительственные  чиновники затрудняются оценить  реальный эффект, который может принести экономике внедрение концессионных  механизмов.

 

По различным экспертным оценкам, объем инвестиций в такие  проекты может составить минимум $2,5-3 млрд в год. А концессии только в транспортной инфраструктуре могут  к 2010 году привлечь $10-12 млрд вложений.[2]

 

Правительство РФ признало целесообразным строительство автодороги "Западный скоростной диаметр" в Санкт-Петербурге на основе концессионного соглашения, сообщает пресс-служба правительства.

 

Как отмечается, автодорога будет введена в эксплуатацию в 2010 году, затраты на проектирование и строительство составляют 57 млрд. 370 млн. рублей. Финансирование будет осуществляться за счет федерального бюджета (17,9 млрд. рублей), бюджета Санкт-Петербурга (10,78 млрд. рублей), внебюджетных источников (28,69 млрд. рублей).

 

Минтранс РФ совместно  с правительством Санкт-Петербурга подготовил проектно-сметную документацию на строительство пускового комплекса автодороги от транспортной развязки с кольцевой автомобильной дорогой в зоне "Предпортовая-2" до транспортной развязки в районе реки Екатерингофка.

 

Протяженность магистрали "Западный скоростной диаметр", которая свяжет "Большой морской порт Санкт-Петербурга" и основные транспортные комплексы города с обходной дорогой и выходами в страны Балтии, Скандинавии и регионы России, составляет 46,4 км, число полос - 6-8, транспортных развязок - 14.

 

В целом минэкономразвития  РФ разработало 13 типовых концессионных  договоров, включая договор о  строительстве и эксплуатации трубопроводов.

 

Правительство уже утвердило  два типовых концессионных договора, касающиеся автомобильных дорог и ЖКХ, остальные 11 внесены министерством в правительство и рассматриваются в настоящее время в аппарате кабинета министров.

 

Эти договоры касаются, в  том числе возможности строительства  трубопроводов на условиях концессии, железных дорог, теплотрасс, водоканалов, объектов культуры и здравоохранения.

 

Нужно отметить, что отметил, что в настоящее время в  Госдуме готовится ко второму  чтению законопроект о трубопроводном транспорте, который также «не  подразумевает ограничений для  строительства частных локальных трубопроводов».

 

Итак, в отличие от многих стран мира, в СНГ либо только еще готовятся к переходу на концессионные формы управления государственной собственностью (Россия, Беларусь), либо сделали в этом направлении  лишь первые шаги (Украина, Молдавия, Армения, Киргизия).

 

 Определение и составляющие  концессии

 

Концессия - передача по договору концессии объектов государственной  собственности во временное владение и пользование в целях улучшения  и эффективной эксплуатации, а  также прав на создание (строительство) новых объектов за счет средств концессионера с предоставлением последнему права владения, пользования и распоряжения ими либо без такового с обязательным финансированием за счет средств концессионера и передачей государству.

 

Теоретически концессии выглядят достаточно привлекательным инструментом.

 

Государство, выступая как  концедент, передает управление принадлежащей  ему собственностью частной компании (концессионеру). Последняя, пользуясь  государственными гарантиями, инвестирует  в эту собственность, минимизируя свои риски. А общество получает более качественные товары и высокий уровень обслуживания при минимальных издержках.

 

Концессионная деятельность в большинстве стран мира осуществляется в настоящее время в контексте  теории партнерства государства и частного сектора, являясь одной из ее главных составляющих. Развитые страны мира, имея более чем вековую практику использования концессий в инфраструктурных комплексах, добывающей промышленности, лесопользовании, других отраслях, эволюционно перешли к масштабному применению концессий в 1990-е годы.[3]

 

В современном понимании  хозяйственное партнерство государства  и частного сектора (ПГЧС) (Public-Private Partnership, РРР) представляет собой институциональный  и организационный альянс между общественной властью и частным бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных, общественно-значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и НИОКР до обеспечения общественных услуг. Кроме того, партнерства также широко используются в качестве инструмента городского и регионального экономического и социального развития и планирования на уровне муниципальных образований. Каждый такой альянс является временным, поскольку создается, как правило, на определенный срок в целях осуществления конкретного проекта и прекращает свое существование после его реализации.

 

Из всего многообразия экономических функций государства  его главное предназначение состоит  в создании условий (политических, экономических, правовых) субъектам экономической деятельности для формирования институциональной среды, составной частью которой являются институты партнерства.

 

Сложные формы организации и  ведения современного хозяйства  невозможны без прямого участия государства в деятельности отдельных отраслей и сфер экономики.

 

В той институциональной форме, в какой партнерства существуют сейчас, они представляют собой относительно новую ступень государственного регулирования экономики и призваны играть существенную роль в развитии современных рыночных структур и отношений.

 

Система сложившихся к настоящему времени партнерских отношений  государства с частным сектором является основополагающим элементом  функционирования смешанной экономики. Необходимость ее создания вытекает из двух постулатов либеральной концепции развития: (а) соответствия между формированием институтов современной частной собственности и процессом ускорения экономического роста и (б) более высокой производительности и эффективности экономики, основанной на частной собственности, в сравнении с хозяйством, базирующемся на государственной собственности и прямом государственном регулировании.

 

«Государство отказывается от неэффективных  форм ведения хозяйства, перекладывая функции управления принадлежащей ему собственностью на частный сектор, который, в свою очередь, пользуясь государственными гарантиями, привносит с собой в производство организационный опыт, знания, ноу-хау, осуществляет инвестиции, минимизирует риски предпринимательской деятельности. Экономический эффект для общества состоит в том, что оно получает более качественные товары и высокий уровень обслуживания при минимальных издержках».

 

В современной практике ПГЧС имеется  две принципиально отличные друг от друга как по методике, так  и по глубине происходящих изменений схемы институциональных преобразований в сфере отношений государства и бизнеса.

 

Первая из них представляет собой  структурную адаптацию имеющейся  институциональной среды к изменившимся концепциям развития, приоритетам и  условиям хозяйственной деятельности государства. Разработка и эволюционное врастание новых принципов, норм и правил в действующие институты происходит либо в контексте декларированной новой экономической политики государственного регулирования (Великобритания, Новая Зеландия, Аргентина, другие страны Латинской Америки), либо в рамках приспособления, видоизменения, дополнения существующей системы государственного управления (США, Канада, Япония, страны ЕС).[4]

 

Кроме отмеченных, по такому пути идут новые индустриальные страны (Республика Корея, Тайвань и др.), а также некоторые из развивающихся стран с определенным, но достаточным для установления партнерских связей «государство-бизнес» уровнем развития рыночных отношений.

 

Вторая схема связана с формированием  институтов, соответствующих рыночной экономике и новому месту государства в хозяйственной жизни, по существу, с 'нуля'. Эта схема реализуется в бывших социалистических странах, на постсоветском пространстве, в некоторых развивающихся странах.

 

Современные формы ПГЧС связаны с процессами реструктурирования национальных экономик и представляют собой, по существу, косвенную приватизацию (semi-privatization):

- концессии,

- контракты,

- лизинг,

- совместные предприятия.

 

Однако «концессии явно доминируют в партнерских отношениях. Так, по данным Мирового Банка, в развивающихся странах и странах с переходной экономикой на концессии приходится более 66% заключаемых государством контрактов в сфере транспортной инфраструктуры (железные и автомобильные дороги, морские порты, аэропорты)».

Концессия как главный элемент  партнерских отношений государства  и частного сектора в современной  экономике представляет собой систему  хозяйственных отношений, с помощью  которой общественная власть передает определенные права частной, общественной или смешанной компании на строительство, модернизацию, реконструкцию, эксплуатацию и управление, обслуживание и использование принадлежащим ей объектом на некоторый срок времени (т.е. на возвратной основе) и за плату.

 

Такое определение концессии соответствует принятому в публичном праве западных стран понятию контракта, когда общественная власть или специальный орган власти (концедент) уполномочивает и обязывает концессионера (компанию-оператора) на договорной основе осуществлять инвестиции, требуемые для обеспечения функционирования объекта инфраструктуры за его счет и на его собственный риск.

 

Концессионная компания получает доход (вознаграждение) в форме  платы, которая вносится пользователями объекта инфраструктуры или общественной властью. При этом концессионеру передаются права владения и пользования общественным имуществом. Иногда в ограниченных пределах и под контролем общественной власти концессионер наделяется правом распоряжения концессионным имуществом.

 

Однако концессия является специфическим контрактом, во многом и принципиально отличающимся от традиционного административного контракта. В соответствии с нормами права развитых стран концессия - это «глобальный контракт» (globality contract).

 

В гражданском и публичном  праве развитых стран четко различаются «контракт на проведение работ» (work contract) и «концессия» (concession).

 

В Европейском Союзе, например, концессия в области  инфраструктуры определяется как разновидность  административного контракта, в  соответствии с которым общественная власть предоставляет компании-концессионеру определенные права на строительство, модернизацию, реконструкцию, эксплуатацию, управление в течение некоторого периода времени.