Госудраственный аппарат. Должностные лица и органы

Министерство  образования и  науки Российской Федерации

Государственное образовательное  учреждение

Высшего профессионального  образования

«Санкт- петербургский государственный  университет

Сервиса и экономики» 
 

Кафедра «Государственное и  муниципальное управление» 

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА 

По  дисциплине: «Система государственного и муниципального управления»

Тема: «Государственный аппарат. Должностные лица и органы» 
 
 
 
 

Выполнила: Волкова  Д.А.

Студентка: 2 курса

Группы №  0610

Форма обучения : заочная

Шифр специальности: 080504

Научный руководитель:

Алексеев  В.М. 
 
 

Санкт- Петербург 2011

Содержание: 

1. Государственный аппарат и его структура
2. Государственные органы
3. Должностные лица и их классификация
4. Список использованной литертуры

1. Государственный аппарат.

Важнейшей составляющей государственного механизма является государственный аппарат – совокупность органов государственной власти и должностных лиц – представителей государственной власти, которые от имени государства и в его интересах участвуют в реализации государственных функций. 

В основу создания и функционирования государственного аппарата положены принципы единства и разделения государственной власти. 

Единство государственной  власти предполагает, что независимо от того, каким органом осуществляется государственная власть, каково функциональное и иерархическое положение этого  органа, власть осуществляется от имени  всего народа страны, который выступает  в качестве единственного источника  государственной власти (ст. 3 Конституции  РФ). Кроме того, в основу представлений  о единстве государственной власти положена концепция государственного суверенитета, в соответствии с которой  суверенитет государства сосредоточен в единой системе государственной  власти (п. 3 ст. 5 Конституции РФ) и  в этом смысле является неделимым. 

Разделение властей  может рассматриваться в двух аспектах: как разделение управленческого  труда и как распределение  объема властных полномочий. 

В первом случае имеет место разделение функциональных обязанностей, связанных с управленческой деятельностью. 

Как правило, называют три направления управленческой деятельности:

1) законодательная;

2) исполнительная;

3) судебная. 

В подобном смысле разделение власти характерно для любого государства (в том числе и  для тоталитарного). 

Разделение объема властной компетенции предполагает распределение объема властных полномочий между одноуровневыми органами (ветвями  власти), которые могут не только реализовать управленческие функции  в рамках своей компетенции, но и  контролировать деятельность друг друга, препятствуя тем самым узурпации  власти, перерастанию власти государства  в деспотию. 

Таким средством  контроля и ограничения является для ветвей власти «механизм сдержек  и противовесов», впервые теоретически обоснованный в работе французского мыслителя Ш. Монтескье «О духе законов». Юридическое оформление этот механизм получил в Конституции США 1787 г.

В России свое официальное  закрепление механизм разделения властей  получил в Конституции 1993 г. Статья 10 Конституции содержит положение  о том, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную». Система сдержек и противовесов, используемая для обеспечения баланса ветвей власти, в Российской Федерации представлена самостоятельными (административно не подчиненными друг другу) органами законодательной, исполнительной и судебной власти, а также институтом главы государства – Президентом. Взаимодействуя в процессе осуществления функций государства, перечисленные структуры выполняют определяемые их компетенцией обязанности и одновременно оказывают сдерживающее воздействие в отношении друг друга. 

Принцип единства и разделения государственной власти обусловливает необходимость оптимального сочетания тенденций централизации  и децентрализации, возникающих  в процессе формирования и функционирования государственного аппарата. Суть первой сводится к сосредоточению властных полномочий у высокоорганизованной команды профессиональных управленцев, осуществляющих от имени государства монопольную деятельность в сфере правотворчества, правосудия, применения мер государственного принуждения. Децентрализация государственной власти, в свою очередь, предполагает ограничение властных полномочий административно-бюрократических структур рамками нормативных предписаний, определяющих пределы властной компетенции государственных органов и выступающих в качестве действенных средств взаимного контроля, взаимных сдержек и противовесов. 

Структуру государственного аппарата образуют государственные  органы – создаваемые по воле государства  обособленные функциональные институты (подразделения), наделенные определенным объемом властной компетенции и  осуществляющие от имени государства  правотворческую, управленческую, правоисполнительную  и правоприменительную деятельность. 

II. В качестве отличительных признаков государственных органов можно выделить следующие качественные характеристики: 

1) публично-правовой характер. Государственные органы создаются волевым решением государства, действуют от имени всего государства и распространяют свои властные предписания на всех субъектов права, подпадающих под юрисдикцию государства (публичный характер). При этом порядок формирования и функционирования государственных органов определяется действующим законодательством (правовой характер); 

2) нормативный порядок формирования и функционирования. Нормативному закреплению подлежит порядок формирования органа, объем его властной компетенции, место в системе иерархии государственных органов, порядок взаимодействия с другими государственными органами; 

3) объективность. Само существование государственного органа не зависит от воли лиц, составляющих данный орган (отставка правительства означает смену его состава, а не ликвидацию государственного органа); 

4) обладание специальными правомочиями. Государственные органы реализуют монополию государства на законотворчество, правосудие, применение государственного принуждения. 

При помощи государственных  органов осуществляется реализация функций государства в различных  сферах. В связи с этим возможна следующая классификация государственных органов. 

1. По способу образования. По этому критерию государственные органы делятся:

1) на выборные (представительные);

2) назначаемые  (производные). 

Формирование  представительных органов осуществляется путем выборов, в которых принимают  участие все граждане государства, обладающие активным (правом выбирать) избирательным правом. В России активным избирательным правом обладают все  граждане, достигшие 18-летнего возраста. Выборы в представительные органы государственной  власти проводятся на альтернативной основе (как минимум два кандидата  на одну должность). Выборными (представительными) органами в России являются Государственная  дума, Президент Российской Федерации, законодательные собрания субъектов  федерации. 

Назначаемые (производные) органы государства формируются  в административном порядке (путем  принятия волевого решения о создании органа и назначении на должность  сотрудника). Назначаемым органом, например, является Правительство Российской Федерации. В ряде случаев назначение на должность предполагает процедуру  одобрения выдвинутой в административном порядке кандидатуры представительным органом. В частности, представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру председателя Правительства должна одобрить Государственная дума; судья Конституционного Суда Российской Федерации считается назначенным, если получил при голосовании большинство от общего количества членов Совета Федерации. 

Назначение предполагает, что на должность претендует единственный кандидат. Если его кандидатура не получает одобрения, то процедура либо повторяется с участием этого  же кандидата, либо рассматривается  другая кандидатура.

2. По времени действия. По этому критерию государственные органы делятся:

1) на постоянные (не ограниченные сроком действия);

2) временные  (ограниченные сроком действия). 

Постоянные государственные  органы не ограничены в своих профессиональных функциях какими-либо сроками или  обстоятельствами, действуют до ликвидации (реорганизации). Например, Федеральное  Собрание Российской Федерации, Правительство  Российской Федерации, судебные органы. 

Временные органы создаются для реализации конкретной функции и, после того как эта  функция выполнена, прекращают свое существование. Например, Конституция  РФ устанавливает, что в случае возникновения  необходимости в разработке и  принятии новой конституции создается  специальный орган – Конституционное  Собрание, которое полномочно решать вопрос о необходимости принятия новой конституции и в случае, если такое решение принято, разработать  и принять конституцию. После  этого оно прекращает свое существование. 
 

3. По функциональному  назначению. По этому критерию государственные органы делятся:

1) на законодательные;

2) исполнительные;

3) судебные;

4) нетипичные;

5) надзорно-контрольные  и т. д.

Законодательные органы государственной власти осуществляют деятельность, которая связана с  разработкой и принятием нормативных  правовых актов – законов, обладающих высшей юридической силой по сравнению  с другими правовыми регуляторами (нормативными актами подзаконного характера, нормативными договорами, обычаями). К  законодательным органам в Российской Федерации относятся двухпалатное Федеральное Собрание России (в структуру  которого входят Государственная дума и Совет Федерации), а также  законодательные собрания субъектов  Российской Федерации. 

Исполнительные  органы государственной власти осуществляют деятельность, направленную на претворение  в жизнь положений и принципов, которые получили юридическое закрепление  в действующем законодательстве (то есть на реализацию законов). 

К исполнительным органам государственной власти в Российской Федерации относятся  федеральное правительство, федеральные  министерства, государственные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственные органы исполнительной власти местного уровня. 

Судебные органы государственной власти осуществляют правосудие по делам, которые связаны  с разрешением спорных ситуаций, возникающих в процессе реализации правовых предписаний, а также определяют степень виновности лиц и устанавливают вид и объем наказания при совершении правонарушений. 

Судебная власть существенно отличается от законодательной и исполнительной. Суд не создает общих правил поведения, как это делает парламент (исключением являются прецеденты в странах англосаксонской правовой семьи). Суд не занимается государственным управлением. Власть суда имеет конкретный характер. Действуя в особой процессуальной форме, суд рассматривает и решает конкретные дела: уголовные, в которых он оценивает доказательства совершения преступления и выносит приговор; гражданские, в которых имеется имущественный или иной спор между сторонами (физическими и юридическими лицами); административные (как правило, споры между гражданами и органами управления); трудовые конфликты между работодателями и работниками и т. д. 

К числу нетипичных органов государственной власти в России относят институт главы  государства – Президента, который  официально не входит ни в одну из ветвей власти, перечисленных в ст. 10 Конституции, однако отнесен в ст. 11 к числу  субъектов, осуществляющих государственную  власть, и обладает целым рядом  прерогатив (исключительных прав) в  наиболее важных сферах, связанных  с осуществлением властных полномочий. 

Кроме того, специфическими властными полномочиями в Российской Федерации обладают органы Генеральной  прокуратуры, осуществляющие контрольно-надзорную  деятельность в сфере обеспечения  правового режима законности. 

Особое место  в государственном аппарате занимают должностные лица – представители  государственной власти – государственные  чиновники, управомоченные самостоятельно выступать от имени государства, принимать волевые решения, обеспечивать реализацию этих решений при помощи государственных гарантий и санкций, в том числе при помощи механизма  государственного принуждения.

III.  Должностные лица – представители государственной власти – осуществляют государственную власть в форме судебного, административного усмотрения. Предполагается, что выработка и принятие властного решения по делу является результатом сознательного волевого поведения (усмотрения) должностного лица. Вместе с тем должностное лицо принимает решение на основании и в рамках, предусмотренных действующим законодательством. Превышение должностным лицом своих полномочий рассматривается как должностное правонарушение – властный произвол. 

Должностные лица осуществляют государственную власть на профессиональной (возмездной) основе и не имеют права заниматься другими  видами оплачиваемой деятельности (за исключением преподавательской, научной  и иной творческой деятельности). Выступая в качестве полномочных представителей государства, чиновники не должны использовать властные полномочия в эгоистических  интересах личного или корпоративного характера.

Государственные служащие: 

а) федеральных  государственных органов; 

б) государственных  органов субъектов РФ. 

Далее можно  выделить государственных служащих, различающихся местом выполнения должностных  обязанностей. В этом смысле есть государственные  служащие, работающие: 

а) в аппарате представительных (законодательных) органов  государственной власти (например, руководитель аппарата Совета Федерации, помощники членов Совета Федерации  и депутатов Государственной  Думы); 

б) в аппарате органов судебной власти (например, референты, секретари и т.п.); 

в) в органах  прокуратуры;                                

г) в органах  исполнительной власти, а в более  широком смысле – в исполнительных органах. Это основная масса государственных  служащих.                                           

В соответствии с тем, что для государственных  служащих установлены квалификационные разряды, которые присваиваются  им по результатам квалификационного  экзамена или аттестации; можно выделить служащих, замещающих: 

а) высшие должности  с разрядом действительного государственного советника РФ 1, 2 и 3 класса (руководители федеральных органов исполнительной власти, руководящие работники аппарата Правительства РФ и т.д.);                                 

б) главные должности  с разрядом государственного советника  РФ 1, 2 и 3 класса (например, референт Президента РФ); 

в) ведущие должности  с разрядом советника РФ 1, 2 и 3 класса (например, специалисты-эксперты);                           

г) старшие должности  с разрядом советника государственной' службы 1, 2 и 3 класса; 

д) младшие должности  с разрядом референта государственной  службы 1, 2 и 3 класса. 

Квалификационные  разряды действительного государственного советника и государственного советника  присваиваются государственным  служащим Президентом РФ, другие разряды  – руководителями соответствующих  государственных органов. 

Для отдельных  видов государственной службы могут  вводиться другие виды квалификационных разрядов, воинские звания и дипломатические  ранги, классные чины (например, классные чины работников органов прокуратуры, налоговой полиции). В ряде случаев  это сопровождается введением форменной  одежды. 

Есть еще один интересный вопрос, прямо относящийся  к видовой классификации государственных  служащих. Дело в том, что весь действующий  нормативно-правовой материал перенасыщен  термином «должностное лицо». В Федеральном  законе от 31 июля 1995 г. о такой категории  даже нет упоминания. Между тем  о них говорится даже в Конституции  РФ (ст. 15, 24, 41, 46, 53, 78). АУК РФ (ст. 285) содержит специальное толкование должностного лица, поскольку без этого невозможно правильно очертить круг субъектов  преступлений против интересов государственной  службы. Должностные лица весьма часто  фигурируют в качестве субъектов  административных правонарушений. Да и наука административного права  традиционно и последовательно  проводит юридическую классификацию  государственных служащих, основу которой  составляют прежде всего различные категории должностных лиц. 

Следовательно, есть определенные основания для  того, чтобы классифицировать государственных  служащих по самому важному юридическому критерию, а именно в зависимости  от характера и масштаба полномочий, которыми они наделяются. 

Фактически следует  признать, что всякое лицо, занимающее должность (в государственной и  негосударственной организации), является должностным лицом. Любые попытки  ограничить такое естественное понимание  должностного лица неизбежно приводят к ограничительному толкованию самой  категории «служащий». А это и  есть лицо, занимающее должность. Каждая должность сопровождается наделением лица, ее замещающего, определенным объемом служебных обязанностей, прав и полномочий. В Фе­деральном законе о государственной службе подробно говорится о правах и обязанностях государственных служащих, но нет ни слова о характере полномочий, вытекающих из факта замещения данным служащим данной государственной должности. Между тем это главный элемент юридической характеристики служащего, его правового статуса, а применительно к служащим аппарата исполнительной власти – их административно-правового статуса. 

Очевидно, что  полномочия действительного государственного советника РФ превышают по своему значению и объему полномочия советника  РФ. Но это при характеристике квалификационных разрядов государственных служащих не фиксируется. Следовательно, для  получения полного представления  о полномочиях служащего необходимо изучить его должностную инструкцию. В результате выясняется, что именно по полномочиям можно провести различия между государственными служащими  и должностными лицами. 

А далее выясняется, что в одних случаях должностные  лица имеют юридические полномочия, реализуемые только в рамках дисциплинарно-служебных  отношений (отношения между руководителем  и подчиненными), в других – их полномочия выходят за рамки отношений  чисто аппаратного характера (т.е. внутри данного государственного органа) и распространяются на все нижестоящие  звенья данной системы (например, федерального министерства), в третьих – адресатом  их полномочий являются физические и  юридические лица, не связанные с ними отношениями подчиненности. Наконец, обнаруживаются и такие должности, которые не оснащаются какими бы то ни было полномочиями юридически властного характера, но совершающими различного рода юридически значимые действия, приводящие к определенным юридическим последствиям.                                      

Соответственно  все государственные служащие государственной  службы могут характеризоваться  в качестве должностных лиц. Тем  самым будет обеспечен единый подход к характеристике государственных  служащих с чисто юридических  позиций. 

Различия в  правовом статусе должностных лиц  дают основании говорить о следующих  их видах:                             

А. Должностные лица, непосредственно реализующие внешние полномочия государственных органов. Это работники соответствующих органов, наделенные юридически властными полномочиями, без которых невозможно представлять государственную власть в ее любом проявлении (законодательную, исполнительную, судебную, прокурорскую). Это необходимое условие, предполагаемое закрепленным в законодательстве понятием государственной должности. В таком понимании (а оно не вызывает сомнений) и Президент РФ, и судьи, и прокурор также являются должностными лицами. До принятия Конституции 1993 г. Президент РФ квалифицировался как высшее должностное лицо. Таковым он фактически является и сейчас. Кстати, в конституциях многих республик статус их президентов характеризуется именно так. 

Должностные лица этой категории наделяются наиболее значимыми юридически властными  полномочиями, что позволяет им представлять государственную власть в различного рода внешних отношениях. Имеется в виду представление ими данного государственного органа в отношениях с другими органами государственной власти, с органами местного самоуправления, с негосударственными организациями и гражданами. 

Юридически властные полномочия этих должностных лиц  реализуются в отношении лиц, не находящихся в их служебном  подчинении (или служебной зависимости), а также государственных. и негосударственных организаций, ведомственно им не подчиненных. Например, такие должностные лица полномочны предъявлять названным лицам и организациям основанные на законе требования, давать обязательные к исполнению указания, применять предусмотренные законодательством меры внесудебного (админи­стративного) принуждения, включая меры административной ответственности. 

Таких должностных  лиц обычно характеризуют в качестве представителей публичной власти.  

Справедливо следующее  заключение: не всякое должностное  лицо обладает полномочиями представителя  власти, но всякий представитель власти (в распространенном понимании) есть должностное лицо. 

Иногда таких  должностных лиц называют представителями  административной власти. Это неверно, так как сужает реальное понимание  должностного лица как представителя  именно публичной власти. 

Ведь судья  или прокурор также представляют власть, которая не носит характер административной. Поэтому, например, должностных лиц милиции, контрольно-надзорных  органов, чаще всего обозначаемых в  качестве представителей именно административной власти целесообразнее характеризовать  как представителей или уполномоченных того или иного органа исполнительной власти, т.е. субъекта именно публичной  власти. 

Б. Должностные лица, непосредственно реализующие внутри-организационные (внутрисистемные) полномочия государственных органов. Это должностные лица, чьи юридически властные полномочия реализуются в отношении находящихся в служебной зависимости от них работников и нижестоящих органов, а также организаций, находящихся в ведомственном подчинении данному органу. В подобном понимании к таким должностным лицам можно отнести и руководителей государственных предприятий и учреждений, полномочия которых реализуются только в отношении подчиненных им работников. Например, правовые акты ректора вуза обязательны для всех работников данного вуза. 

Их полномочия включают, например, право издавать юридически обязательные акты, действующие  в системе данного министерства, данной подведомственной государственному органу сфере деятельности; приостанавливать или отменять неправомерные акты подведомственных им иных государственных  органов и должностных лиц; распоряжаться  вверенным данному государственному органу государственным имуществом; назначать и освобождать от должностей нижестоящих работников; поощрять их, а в необходимых случаях и наказывать и т.д. 

В. Должностные лица, наделяемые полномочиями по обеспечению деятельности государственных органов. Каждый орган имеет свою организационную структуру и штаты (совокупность государственных должностей, составляющих аппарат данного органа). 

Какова роль этих служащих, составляющих рабочий  костяк каждого государственного органа? Они также являются должностными лицами с определяемым должностными инструкциями комплексом служебных  обязанностей и прав и, конечно, компетенцией (включая и полномочия).  

Но характер их полномочий своеобразен. Во-первых, они не всегда имеют четко выраженный юридически властный характер Во-вторых, они всегда связаны с организацией работы внутри аппарата данного органа. В-третьих, они в той или иной степени, не обязательно связаны с созданием условий, необходимых для обеспечения эффективной работы по реализации полномочий двух первых видов должностных лиц. 

Имеются в виду те государственные служащие, которые  выполняют фактическую внутриорганизационную  или внутри исполнительную работу данного  государственного органа. Они являются функционерами государственного аппарата, его оперативным составом. Это  профессионалы, участвующие в процессе реализации юридически властных полномочий, принадлежащих данному государственному органу, в определяемых их служебными обязанностями формах. Например, это  работники департаментов правительств и федеральных органов исполнительной власти. Они совершают различного рода юридически значимые действия, которые в конечном счете приводят к определенным правовым последствиям. При этом они лишены права издавать юридические акты. 

Но может ли быть издан тот или иной правовой акт (например, приказ министра, постановление  главы администрации) без предварительной  его юридической подготовки? Видимо, не может. Такую подготовку, в частности, и осуществляют должностные лица в процессе выполнения ими всего  объема оперативных функций данного  органа и его структурных подразделений. К их функциям и полномочиям отнесено выполнение многих работ, требующих  специальных познаний. Поэтому их нередко называют специалистами. Так, Аппарат Правительства является его рабочим органом, обеспечивающим его деятельность. Отделы, секретариаты, сотрудники этого Аппарата прорабатывают  и докладывают Председателю Правительства  РФ и его заместителям о поступающих  в Правительство документах; готовят  проекты поручений Правительства; готовят проекты постановлений  и распоряжений Правительства; оформляют  принятые на заседаниях Правительства  решения; направляют органам исполнительной власти для рассмотрения и принятия необходимых мер письма и другие обращения граждан в адрес Правительства и т.п. Нетрудно заметить определенный уровень юридической значимости совершаемых в данном случае действий, а также юридические по своему характеру их последствия.