Институт президенства

Содержание

Приложение

Введение

Актуальность  темы исследования. Исследование развития и функционирования института президентства относится сегодня к чрезвычайно актуальным направлениям в исторической науке. Это связано с тем, что институт президентства является одним из самых мощных в системе государственных институтов, а должность президента является высшей государственной должностью и позволяет решающим образом влиять на внутреннюю и внешнюю позицию страны. Для России данный государственный институт является новым, а потому требует специального исследования. Его отличительная особенность заключается в том, что его становление происходило в специфических условиях перехода от тоталитарного государственно-политического устройства к демократии. Хотя с момента его зарождения прошло уже более двух десятилетий, сегодня следует признать, что проблема эффективного функционирования института президентства все еще остается нерешенной. Это обстоятельство и обусловило потребность в анализе истории становления рассматриваемого института.

Объектом и предметом исследования является институт президентства РФ в динамике его развития.

Цель работы заключается в изучении процесса становления и функционирования института президентства РФ.

В соответствии с целью, в ходе работы решались следующие задачи:

• определение сущности института президентства и краткий исторический обзор его становления за рубежом;
• изучение процесса становления института президентства в России с момента зарождения и по настоящее время;
• характеристика функционирующего на современном этапе института президентства РФ в разрезе конституциональных полномочий;
• определение проблем функционирования и перспектив развития современного института президентства РФ.

1. Становление института  президентства в мировой и  отечественной истории

1.1. Понятие института  президентства и его развитие  за рубежом

Термин «президент» происходит от латинского «praesident», что в переводе означает «тот, кто сидит впереди, председательствует»¹.

Современное понятие «президент» трактуется как выборный глава государства, а «институт президента» - это властный институт, то есть совокупность властных полномочий президента в сфере государственного управления, которые в равной степени зависят как от конституционных норм, регулирующих функционирование президентской власти, так и от политической деятельности президента².

Первой страной в мире, где  возникла должность президента как  главы государства, стали Соединенные  Штаты Америки. В 1787 году в Филадельфии, для принятия федеральной Конституции  США, собрались делегаты Конституционного конвента, которые сделали исторический выбор между монархией и республикой. Освободившись от власти британской монархии, американское общество было решительно настроено против внедрения в своей стране высшей власти в лице монарха. После длительных дебатов, которые вели между собой создатели американской Конституции, они пришли к выводу, что высшая исполнительная власть должна сосредоточиваться в руках председателя федеральной исполнительной власти, которого стали называть, согласно Конституции, Президентом Соединенных Штатов Америки.

Глава государства назывался президентом  не только потому, что президент  ассоциировался с республиканской  формой правления, а еще в силу того, что в ряде американских штатов в те времена главы исполнительной власти назывались президентами, а не губернаторами.

В первой половине XIX в. институт президентства  начал стремительно развиваться  в странах Латинской Америки.

В Европе первыми президентами (главами  государств) стали в 1848 г. Луи Наполеон Бонапарт во Франции и Й. Фурер в Швейцарии.

В Азии первым президентом стал в 1911 г. Сунь Ятсен (Китай).

После окончания Первой мировой  войны (1914-1918) в Европе увеличивается  количество государств, в которых  была введена должность президента, особенно в государствах, возникших после распада ряда монархий. Президенты стали высшими должностными лицами в Австрии, Веймарской республике, Чехословакии, Польши, Эстонии, Латвии, Литве и Турции.

В 1930-40-е годы прошлого века институт президентства расширил свою географию  на азиатский континент - Филиппины, Сирию и Ливан.

После Второй мировой войны (1939-1941) президентскими стали Италия, Греция, Португалия, Исландия, Мальта, в частности, Южная Корея, Тайвань, Индия, Пакистан, Бангладеш, Ирак, Иран и Афганистан.

Однако наибольшее распространение модель президентского правления вступило в Африке. В 1847 г. первый президент возглавил Либерию. В XX веке во главе стран, получивших независимость после распада Британской, Португальской, Голландской и Бельгийской империй, а также почти всех африканских государств, стоят президенты.

В период 1980-90-х лет институт президентства  появился в республиках бывшей Федеративной Республики Югославии и в некоторых  странах Варшавского договора, в  Чехии и Словакии; такую же должность  ввела у себя Монголия, и все из республик бывшего Советского Союза, которые объявили свою независимость: Россия, Украина, Беларусь, Молдова, Грузия, Азербайджан, Армения, Казахстан, Узбекистан.

Сегодня президентство - неотъемлемый элемент политических систем многих стран мира. От президента страны требуется, чтобы он был арбитром нации, отвечал общественно-важным, морально-политическим и общественным ожиданиям всего народа, а не только той части, которая за него проголосовала. Конституционные нормы многих стран предусматривают, что президент в своей деятельности не должен защищать интересы отдельных социальных групп или слоев или партийных элит, а заботиться о благе всего общества. От президентов справедливо ожидается, что они во время выполнения своих президентских обязанностей будут придерживаться высоких морально-этических норм.

При парламентской форме республиканского правления президент как глава государства получает мандат от парламента. Чем больше парламент государства отстранен от избрания президента, чем меньшим объемом контрольных полномочий относительно президента он обладает, тем значительнее роль президента в осуществлении руководства государством и существеннее его позиции как института представительской формы публичной власти народа³.

В государствах с президентской или смешанной формой республиканского правления, полномочия президента обретают реальную политическую силу, уравновешивающую, а порой и превосходящую парламент. В президентской республике реальных рычагов давления на президента со стороны парламента гораздо меньше, чем в смешанной республике, но политический вес парламента заставляет президента искать компромисс с парламентскими силами в целях конструктивного взаимодействия и недопущения политического кризиса власти.

Опираясь на изложенное, можем сделать некоторые выводы:

1. Институт президента в наиболее  общей форме можно определить  как систему конституционно-правовых  норм, регулирующих формирование  и функционирование президентской  власти, а также некоторые вопросы,  связанные с обеспечением непрерывности и преемственности этого важного органа государства.

2. Преимущества президентской формы  правления заключаются в том,  что всенародно избранный глава  государства олицетворяет общенациональные  устремления, выступает символом  нации, символом принадлежности граждан к единому государству.

3. При всем разнообразии правового  статуса президента и его места  в системе государственного и  политического жизнь страны он  должен быть носителем следующих  признаков:

• быть решающей противовесом в системе распределения власти способной организовать и гармонизировать власть;
• как выборный глава государства, арбитр в системе разделения властей на законодательную, исполнительную, судебную, в отдельных случаях возглавлять исполнительную власть;
• президент никому не подчинен вообще и обладает высокой степенью независимости от каких-либо государственных органов;
• президент должен придерживаться важных морально-политических и общественных обязанностей, действовать на основе конституции и других законов государства;
• личность президента должна соответствовать высоким этическим нормам;
• президент является политическим деятелем, ему принадлежит важная роль в формировании политики государства, он также является главным звеном ежедневного руководства государственными делами;
• статус президента определяется, прежде всего, системой правления;
• как высшее должностное лицо, президент, в зависимости от системы правления, наделяется целым комплексом необходимых полномочий, особенно важным из которых является право издания нормативных актов.

4. Статус президента и эффективность реализации его программ в наибольшей степени зависит от системы государственного правления, чиновничьего аппарата и правовой культуры общества в целом.

5. На сегодняшний день в мире  существует четыре модели президентской  власти:

1. президент является главой государства и выполняет лишь представительские функции, осуществляет репрезентативные полномочия (присваивает награды и звания, открывает официальные мероприятия, принимает иностранные делегации и т. д.), при этом государством управляет премьер-министр;
2. президент имеет реальную власть, решая все государственные дела;
3. президент — глава государства и исполнительной власти, т. е. одновременно и лидер страны, и руководитель государственного аппарата. В данном случае президент должен выполнять координационные функции в отношении государственных органов, принадлежащие другим ветвям власти;
4. президент является главой исполнительной власти и высшим должностным лицом. Данная модель ориентирует президента на руководство аппаратом государственного управления, она может иметь различные проявления: президент не является главой правительства, но руководит им вплоть до председательствования на его заседаниях; президент — официально глава правительства, формирующий его состав, кроме премьера, кандидатура которого согласуется с парламентом, и т. д.

Первая модель президентской власти неприемлема для России, поскольку  ей нужен не формальный, а реальный руководитель, отстаивающий интересы страны на мировой арене. Использование  второй и третьей моделей власти президента тоже проблематично, т.к. сильная авторитарность этой должности может «похоронить» идею президентства.

Оптимальным вариантом  для России стала четвертая модель президентской власти.

1.2. Институт президентства в Российской Федерации

В период существования Советского Союза, президента, как главы государства, не было до последних лет существования этого государства. Было достаточно других властных структур: Съезд народных депутатов СССР, Верховный Совет, Президиум Верховного Совета, Совет Министров. Все эти структуры были коллегиальными, на согласование деятельности которых требовалось много времени.

Только в 1990 году был учрежден пост Президента Советского Союза, который  избирался Съездом народных депутатов  СССР⁴.

Введение поста Президента СССР и появление института президентской власти было обусловлено рядом причин. Если ранее основные вопросы внутренней и внешней политики решались партийными органами, то происходящие в стране перемены привели к необходимости укрепления того звена государственной власти, функции которого ранее подменялись решениями партии. К тому же, после разделения властей появилась необходимость согласования деятельности законодательных и исполнительных органов власти, возникла настоятельная потребность в стабилизации обстановки и быстром разрешении чрезвычайных ситуаций, оперативно реагировать на которые гораздо проще одному человеку, чем решать их коллегиально⁵.

Кроме того, необходимо учесть и объективное  стремление самого М. С. Горбачева освободиться от опеки «родной партии», поскольку нацеленный на реформы лидер должен был каждый свой шаг сверять с Политбюро и ЦК КПСС, опасаясь того, что его не только свергнут с партийного Олимпа, но и с должности Председателя Верховного Совета СССР, поскольку члены КПСС среди других народных депутатов СССР составляли подавляющее большинство⁶:

Фактически Президент СССР был  изначально сильной политической фигурой, что обеспечивалось как Конституцией СССР, так и личным авторитетом  М. С. Горбачева. В дальнейшем появился ряд конституционных нововведений, свидетельствовавших о последовательных попытках усилить позиции Президента СССР. Так, например, первоначально его влияние на формирование правительства и руководство им было незначительным. Но уже внесенными 26 декабря 1990 г. в Конституцию СССР изменениями закреплялось положение о том, что Президент СССР возглавляет систему органов государственного управления, правительство подчиняется президенту, а последний формирует Кабинет министров по согласованию с Верховным Советом СССР⁷.

Распад СССР и образование на его месте независимых и суверенных государств - бывших союзных республик - предопределили необходимость правового оформления и закрепления новой государственности. Первыми шагами стали выработка и принятие новых конституций, которые бы отвечали их новому международно-правовому статусу.

Встав на путь демократических  перемен, Россия вынуждена была обратиться к мировому опыту демократического развития. Одним из институтов, через  которые осуществляется демократия, является институт президентства, возникший в рамках европейской политической культуры Нового времени, т. е. в эпоху формирования гражданского общества, как альтернатива монархизму⁸.

Первая страница в  конституционной судьбе президентской  власти в России была открыта главой 131 «Президент РСФСР» Конституции РСФСР 1978 г., введенной в Основной Закон 24 мая 1991 г. четвертым Съездом народных депутатов РСФСР. И этот факт, и все события политической и общественной жизни последующих двух бурных лет, по сути, обусловили появление именно той современной конституционной модели института президентства РФ, которая была воплощена в Конституции 1993 г.⁹

В России вопрос об учреждении поста президента решался достаточно сложно. Первоначально Съезд народных депутатов РСФСР высказался против его введения, тогда по инициативе трети депутатов 17 марта 1991 г. был проведен всероссийский референдум, в соответствии с результатами которого указанный пост был учрежден. Таким образом, в Российской Федерации должность Президента учреждена 24 апреля 1991 года на основе волеизъявления народа, выраженного на референдуме 17 марта 1991 года¹⁰.

По итогам референдума были приняты  следующие законы РСФСР: от 24 апреля 1991 г. «О Президенте РСФСР», «О выборах  Президента РСФСР», от 27 июня 1991 г. «О вступлении в должность Президента РСФСР», от 24 мая 1991 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР».

12 июня 1991 г. путем всеобщих, прямых, равных выборов при тайном  голосовании на пост первого  Президента РСФСР был избран  Б. Н. Ельцин, занимавший до  этого должность Председателя Президиума Верховного Совета РСФСР.

Введение поста Президента РСФСР было вызвано необходимостью координации взаимоотношений между суверенными республиками, президенту следовало выступить своего рода верховным арбитром, решающим проблемы многонационального народа России, интегрирующей силой общества. Функционирование президентского института должно быть направлено на усиление исполнительной власти, повышение эффективности управления государством. Но нельзя недооценивать и субъективные причины введения института президентской власти в России, к которым следует отнести: преемственность политических элит Советского Союза и Российской Федерации; стремление Председателя Верховного Совета РСФСР Б. Н. Ельцина упрочить свой статус в системе органов государственной власти для проведения назревших общественно-политических и социально-экономических реформ.¹¹.

На первом этапе развития российской президентской власти (1991-1999 гг.). - период президентства Б. Н. Ельцина) в стране осуществлялся курс на радикальные реформы, главная суть которых заключалась в следующем: в краткие исторические сроки решить задачу формирования новых экономических отношений, осуществить разгосударствление собственности и приватизацию, создать любой ценой нового собственника и систему рыночной конкурентной экономики¹².

Можно утверждать, что  на этапе постсоветской децентрализации (период президентства Б. Н. Ельцина, основанный на идеологии либеральных  реформ) радикальный слом советской  системы государственности и  утверждение рыночной экономики, в сочетании с администрированием со стороны президентской власти, обусловили нарастание ряда проблем. После распада СССР, в обстановке крайней политической и экономической нестабильности, руководством страны ставились задачи перестройки политической и правовой культуры, менталитета общества методами «шоковой терапии».

При этом институт президентства  в России не в состоянии был  работать в полную силу. Курс реформ, которые были необходимы, оказался бессмысленным стратегически и  ошибочным тактически. Как факторы сложившейся ситуации можно рассматривать слабый интеллектуальный центр, отсутствие политико-правовой доктрины России, заимствования законодательства в зарубежных правовых системах и др., что не способствовало рационализации политического процесса¹³.

Второй исторический этап развития российской президентской власти обусловлен утверждением нового централизма и усилением государственности. С 2000 г. осуществлялся президентский курс на децентрализацию власти, доводимый до населения в посланиях Президента РФ В. В. Путина в конкретных идеях: выстраивание эффективной вертикали исполнительной власти и повышение ответственности Правительства, соотносимые с идеологией «суверенной демократии» и необходимостью наведения порядка в стране - «диктатура закона». С учетом перспективы намечалось повышение экономической и социальной устойчивости общества и укрепление демократического типа государственности в России, интегрирующей в мировой цивилизационный процесс с социально ориентированной экономикой и полнотой обеспечения прав человека.

С именем Президента В.В. Путина связана внешнеполитическая доктрина России на постсоветском пространстве, концепция и программы обеспечения  национальной безопасности в условиях экономического кризиса, давления сепаратистов, внешних сил, заинтересованных в развале России, а также предложенная Путиным «модель прагматической интеграции» стран СНГ¹⁴.

Третий этап развития президентской власти в современной России (с 2008 г. май 2012 г.) связан с деятельностью Президента Российской Федерации Д. А. Медведева. Суть третьего этапа развития президентской власти закреплена в идеологии нового курса с социально акцентированными целями внутри государства и патриотическими позициями вовне. Об этом свидетельствует и качество внешнеполитических контактов Президента РФ с Б. Обамой, Н. Саркази, А. Меркель и другими руководителями государств.

Заявленный курс на модернизацию российского общества основан на подключении методов эффективного менеджмента и инноватики в практику государственного строительства. Следует также отметить повышенное внимание Президента РФ к вопросам молодежной политики, развития науки и образования, социальным приоритетам на данном этапе развития отечественной президентуры.

Утвержденной Указом Президента РФ Д.А. Медведева «Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.» были заявлены следующие приоритеты в системе национальных интересов РФ: развитие демократии и гражданского общества, повышение конкурентоспособности национальной экономики; незыблемость конституционного строя, национальной и общественной безопасности.

Президентская власть на данном этапе представляла тесное взаимодействие с правительственной властью: смена  Правительства, а с этим и Председателя правительства, характерная в деятельности предыдущих Глав российского государства, по инициативе Президента, на данном этапе не использовалась. Главная характеристика этапа - социально-консервативный курс на усиление государственности с преодолением допущенных ошибок и интенсификацией строительства нового общественного устройства в стране.

Таким образом, на протяжении более чем двух десятилетий, идея президентства последовательно внедрялась в российскую государственность не только «сверху», но и признавалась и утверждалась «снизу», исходя из воли народа как единственного суверенного источника власти. Данный процесс можно изложить в следующем хронологическом порядке:

• принятие положительного решения о необходимости введения поста Президента РСФСР, по итогам всенародного референдума 1991 года;
• избрание Президента РСФСР через всеобщие равные прямые выборы при тайном голосовании;
• по итогам референдума 1993 года принятие новой Конституции с сильной моделью Президента в Российской Федерации;
• последующие выборы Президентов Российской Федерации в 1996, 2000, 2004, 2008, 2012 гг. посредством всеобщих равных прямых выборов при тайном голосовании - высшего, наряду с референдумом, выражении власти многонационального народа РФ.

2. Функционирование  института  президентства  
в современной России

2.1. Президент РФ: политико-правовой статус, конституционные полномочия

На современном этапе, согласно Конституции РФ государственную власть в Российской Федерации осуществляет Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации¹⁵.

В силу занимаемой должности, Президент РФ наделяется широкими полномочиями и возможностями влияния на различные сферы жизни государства и общества. Формальные нормы и правила закреплены в нормативно-правовых актах, которые включают в себя фундаментальные документы, где сформулированы основные положения, определяющие Президента Российской Федерации, как лицо, формально занимающее высшее место в структуре государственной власти¹⁶.

Согласно Конституции РФ (ст. 80), Президент РФ является главой государства и представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. Также он является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. В соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.

Порядок выборов Президента Российской Федерации определяется Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации»¹⁷.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (п. 1 ст. 81) и Федеральным Законом «О выборах Президента Российской Федерации» (п. 1-2 ст. 1), Президент избирается сроком на шесть лет гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Участие гражданина Российской Федерации в выборах Президента РФ является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина РФ с целью принудить его к участию или неучастию в выборах Президента РФ, а также препятствовать его свободному волеизъявлению.

Полномочия  Президента Российской Федерации установлены  статьями 83-90 Конституции РФ. В Основном Законе РФ (ст. 89) выделяются следующие полномочия Президента РФ: решение вопросов гражданства РФ и предоставления политического убежища; награждение государственными наградами Российской Федерации, присвоение почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий; осуществление помилования. В соответствии с Конституцией РФ, Президент РФ является главнокомандующим Вооруженными Силами, возглавляет Государственный совет и Совет безопасности, а также различные консультативные и совещательные органы высшего уровня государственного управления.

Можно констатировать, что статус Президента Российской Федерации многогранен, сложен и достаточно динамичен. Обращает на себя внимание и тот факт, что  за весь период существования института  президентства в России, различными нормативными правовыми актами было введено более 450 новых полномочий Президента РФ в разных сферах¹⁸.

В целом, Президент Российской Федерации выполняет гарантирующе-охранительную, арбитражно-координирующую, программно-установочную и представительскую функции.

Гарантирующе-охранительная функция проявляется в полномочиях Президента РФ как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, при охране суверенитета РФ.

Арбитражно-координирующая функция направлена на обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти РФ в целях эффективной работы всего механизма государства и недопущения развития политического кризиса власти.

Программно-установочная функция раскрывается в совокупности полномочий Президента РФ по определению и реализации основных направлений внутренней и внешней политики России.

Представительская функция наделяет Президента РФ, как главу государства, полномочиями по представлению России как внутри страны, перед всеми уровнями публичной власти и институтами гражданского общества, так и на международной арене.

Анализируя  полномочия Президента РФ, предоставленные  ему Конституцией, можно утверждать, что они более характерны для  главы исполнительной власти. Об этом можно также судить по нечеткости конституционного положения Правительства РФ и его Председателя. Текст Конституции о том, что Правительство РФ «осуществляет» исполнительную власть, а его Председатель «определяет основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу» (ст. 110, 113), не позволяет судить о том, замыкается ли исполнительная властная деятельность на Правительстве РФ и его Председателе или же к ней непосредственно относится и Президент Российской Федерации.

В завершение вопроса, можно сказать, что решение проблемы  взаимодействия Президента и Правительства РФ, а также места Президента в системе государственной власти России, имеет решающее значение для создания качественно новой модели исполнительной власти, которая предусматривает отказ от ее понимания как силового инструмента, отход от жесткой централизации и подчинение ее деятельности интересам человека, общества, законности.

2.2. Проблемы функционирования и  перспективы развития института  президентства РФ

Вступление в должность 7 мая 2012 г. нового президента РФ стало отправной точкой для смены модели или, другими словами, изменения действовавшего варианта института президентства в качественно иное состояние. Основываясь на опыте предыдущих этапов президентской власти в России, можно попытаться спрогнозировать потенциальные альтернативы развития модели президентского правления в РФ в период с 2012 г. по 2018 г.

Главной проблемой для России, вне  сомнения, является заложенная в Конституции  и лишь усилившаяся со временем проблема дисбаланса в «треугольнике» власти: «Президент - Правительство - парламент (Государственная Дума)». Следует отметить, что речь в данном случае не идет о взаимоотношениях Президента и Правительства, Президента и парламента, Правительства и парламента. Речь должна идти о системе взаимного влияния и соотношении политического веса этих трех институтов.

Можно предположить, что для России, на краткосрочную перспективу, единственно  верным, необходимым и безальтернативным  вариантом является «сильный» институт президентства в рамках полупрезидентской (смешанной) формы правления. При этом, говоря о «силе» Президента, характерным является мнение известного французского правоведа М. Лесажа о том, что ««сильный» Президент — только тот, который опирается на Правительство, имеющее достаточную поддержку в парламенте, т.к. оно сформировано парламентским большинством»¹⁹.

Противоречия и конфликты между  Президентом и Правительством подрывают  всю систему государственной  власти. В этой связи можно согласиться  с высказыванием, что российская Конституция «не столько «сверхпрезидентская», сколько «недопарламентская»» ²⁰.