Классификация законотворческих ошибок

СОДЕРЖАНИЕ 

ВОПРОС 1

Классификация законотворческих ошибок    2-10 

Вопрос 2

Принципы юридической  техники      11-23 

Список используемой литературы      24 

ВОПРОС 1

Классификация законотворческих ошибок 

     Проблема  качества закона возникла давно, примером чего может служить фрагмент диалога  между Сократом и Гиппием, описанный  Платоном:

"Сократ. Как ты скажешь, Гиппий, вред  или польза для государства  закон?

Гиппий. Устанавливается закон, я думаю, ради пользы: иногда же он приносит и  вред, когда его плохо установили^{"(Платон. Собр. соч. В 4-х т. М., 1990. Т. 1. С.}

     Несовершенство  принятого закона обычно связывают  с законотворческими ошибками. Замечено также: чем сложнее законодательная  процедура, тем выше качество принятого  закона, и, наоборот, упрощенный подход к ней порождает ошибки в законе. По сложившимся представлениям законотворческая ошибка - это результат несоблюдения законодательным органом общепринятых правил, стандартов и требований в  области разработки и принятия законодательных  актов.

По мнению ученых, они связаны с недостатками и упущениями, возникшими на стадии проектирования норм права, переводом  имеющихся представлений о социальных и юридических закономерностях  в систему нормативно - правовых установлении. Хотя проектирование любого закона и является творческим процессом, его результаты должны соответствовать  определенным, достаточно формализованным  критериям, в первую очередь - положениям Конституции РФ, федеральным законам  и общепризнанным нормам международного права, а также правилам законодательной  техники, формальной логики и современного русского литературного языка.

     По  мнению видных ученых, законодательная  техника представляет собой достаточно сложную систему требований к  официальным реквизитам, структуре, содержанию нормативного правового  акта, системным связям норм как  внутри самого закона, так и с  другими законодательными актами, к  стилю законодательства. Отступление  от правил законодательной техники, русского литературного языка и формальной логики при подготовке закона неизбежно порождает законотворческие ошибки, в результате которых возникают пробелы или противоречия, нечеткие или неясные правовые предписания и так далее. Закон, содержащий многочисленные законотворческие ошибки, породит ошибки при его исполнении либо станет "мертвым". Обычно это законы, принятые чуть ли не "с голоса", в спешке, из популистских интересов или под давлением авторитетных политических деятелей.

     Отметим также, что законотворческие ошибки не являются "вещью в себе" и  легко распознаются. Этот процесс  строится по правилам формальной логики и не требует сложных теоретических  и эмпирических обоснований: достаточно установить факт несоблюдения общепризнанного  правила законодательной техники, логики или русского языка.

     Наиболее  подробную, по моему мнению, классификацию  законотворческих ошибок создал доктор юридических наук В. Сырых (Российское законодательство: проблемы и перспективы.. Он предложил делить такие ошибки на юридические, логические и грамматические. ^{М., 1995. С. 390 - 395)}

     Остановимся на рассмотрении ошибок, которые чаще всего допускаются, - юридических.

     В. Сырых выделяет следующие их виды: ошибки в проектировании механизма  правового регулирования, пробелы, избыточная нормативность, нарушение  стиля, коллизии между отдельными законами, фактографические ошибки. Так, в механизме  правового регулирования основная роль отводится специальным правовым средствам: дозволениям, запретам, полномочиям  государственных органов, организаций  и должностных лиц, стимулам, санкциям, правам и обязанностям граждан, без  которых невозможна реализация правовых предписаний. ^{М., 1995. С. 390 - 395)}

С учетом конкретных исторических условий в  законопроект должны закладываться  именно те правовые средства, которые  позволяли бы нейтрализовать такие факторы, как невысокий уровень правовой культуры, правовой нигилизм, недостаточная активность представителей исполнительных, контролирующих и правоохранительных органов. В противном случае эти факторы "перевесят" правовые средства и цель закона достигнута не будет.

     Особенность ошибок такого рода заключается в  том, что они не вытекают непосредственно  из текста закона. Эти ошибки труднодоказуемы  и проявляются в процессе исполнения, применения закона; их практически  невозможно нейтрализовать даже на стадии разработки законопроекта, поскольку  они основаны на предположениях законодателя и не подкреплялись должной эмпирической базой. Для предупреждения ошибок этого  вида следует направлять законопроект на научную экспертизу, проводить  по нему парламентские слушания, осуществлять, по возможности, локальный эксперимент, использовать социологические методы для прогноза его необходимости  и жизнеспособности.

     Например, рядом депутатов Государственной  Думы первого созыва поднимался вопрос о необходимости срочной разработки закона о защите русского языка. Первоначальные варианты этого законопроекта содержали  набор призывов сохранять чистоту  русского языка как величайшую духовную ценность, но не имели предмета правового  регулирования. То есть не все социальные ценности или пороки могут быть защищены или, соответственно, искоренены силой  закона.

     Декларативная норма, не способная воплотиться  в конкретных отношениях, является типичной и достаточно распространенной юридической ошибкой. Законодательная  техника требует полного регулирования  соответствующей сферы общественных отношений, установления всей совокупности норм по предмету правового регулирования. Там, где образуется пробел, разрываются  системные связи между правовыми  нормами и создаются ситуации, когда, например, субъективное право, предоставленное  законом, не получает реализации. Так, в соответствии с признанным утратившим силу Законом РСФСР "О собственности в РСФСР" каждый потерпевший от преступления мог взыскать с государства причиненный ему ущерб. Но реально сделать это никому не удалось, ибо в действующем законодательстве отсутствовал порядок реализации этого права, оно не было подкреплено экономически.

     В законодательстве последних лет  заметно усилилась такая негативная тенденция, как обесценивание норм права. Наиболее ярко она проявилась среди норм, устанавливающих юридическую  ответственность. Законодатель почти  всегда предусматривает в законе специальную норму, устанавливающую  ответственность за нарушение положений  принятого закона. Однако чаще всего  дело сводится к повторению общеизвестной  истины, что виновные лица несут  ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

     Дублирование  нормативных предписаний нарушает один из важнейших принципов законодательной  техники - максимальная экономия норм при изложении правовых предписаний, недопущение их повторов.

     Отступление от него приводит только к увеличению количества законов, в которых становится трудно ориентироваться правоприменителю, что способствует распространению  правового нигилизма.

     Являясь официальным документом государства, закон должен быть написан особым стилем, призванным обеспечить точное и ясное закрепление воли государства  в форме общеобязательных властных велений, предписаний. Законодательный  текст "не доказывает, не объясняет, не убеждает, а властно предписывает субъектам права определенное поведение, формулирует требования, общеобязательные предписания" ^{(Язык закона / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1990. С. 18).}

     Основу, суть законодательного предписания  составляет такое свойство, как нормативность, которая наиболее полно выражается через триаду правовых институтов - "разрешено", "требуется", "запрещено". В то же время стиль закона - это  не просто подбор и расстановка слов, составляющих властные предписания. Он должен быть предельно четким, лаконичным, не допускающим двусмысленности, многозначности понятий и терминов. Предписания закона не должны быть обтекаемыми. Стиль закона - это концентрированная, четко и однозначно выраженная языковыми средствами воля законодателя на разрешение или запрет того или иного действия субъекта права. Нарушения стиля выявляются при внимательном изучении текста проекта закона соответствующими специалистами, юристами и лингвистами.

     В качестве примера законодательной  ошибки приведем так называемое правовое предписание ст. 3 Федерального закона "О государственном регулировании  в области генно - инженерной деятельности", которое не имеет нормативного содержания и поэтому не должно было быть предметом  закона: "Законодательство Российской Федерации в области генно - инженерной деятельности состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных  законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также  законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации". Из приведенного текста видно, что, во-первых, к законодательству Российской Федерации  приравнены иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также  законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, и, во-вторых, генно - инженерная деятельность регулируется не только этим законом, но и другими  федеральными законами (неясно, какими, что в них записано, как они  соотносятся с нормами этого  Закона).

     В рассматриваемом тексте Закона допущена ошибка - подмена и смешение общепризнанных понятий. Скажем больше: Конституция  РФ, закрепив принцип разделения властей, исходит из того, что каждая ветвь  власти принимает нормативные акты по вопросам своего ведения. Кроме того, в содержании приведенной статьи Закона какие-либо правовые предписания  не содержатся. Отсюда вывод: ст. 3 указанного Федерального закона, разработчики которого нарушили правила законодательной  техники, позволяет любому субъекту нормотворческой деятельности издавать собственные акты по вопросам, регулируемым данным Законом.

     Другой  пример юридической ошибки. В абз. 3 п. 1 ст. 6 Федерального закона "О  науке и государственной научно - технической политике" записано: "Академии наук, имеющие государственный  статус, создаются, реорганизуются и  ликвидируются Федеральным законом  по представлению Президента Российской Федерации или Правительства  Российской Федерации".

     Анализ  приведенной нормы закона говорит  о ее несогласованности и внутренней противоречивости. Запись о том, что  академии наук создаются Федеральным  законом по представлению Президента или Правительства порождает  вопросы: что понимать под термином "представление" - законопроект, законодательное  предложение или письмо в Государственную  Думу; это представление может  или должно вноситься Президентом  или Правительством? Попутно отметим, что данное положение создает  почву для конкуренции между  Президентом и Правительством при  реализации этого права.

     Обязательными условиями эффективности нормы  закона являются требования согласованности  проектируемых норм с системой действующего законодательства, устранения всех противоречий между новым и действующим  законодательством. Игнорирование  этих требований привело к тому, что действующее законодательство по ряду вопросов оказалось разбалансированным и противоречивым. Поясним это  на примере ч. 2 ст. 328 УК РФ: "Уклонение  от прохождения альтернативной гражданской  службы лиц, освобожденных от военной  службы, - наказывается... " Слова "лиц, освобожденных от военной службы" еще на стадии законопроекта следовало  бы исключить или заменить словами "лиц, которым военная служба заменена альтернативной гражданской службой", поскольку освобождение гражданина Российской Федерации от военной  службы влечет и освобождение его  от альтернативной гражданской службы. То есть за уклонение от прохождения  гражданской службы привлечь к уголовной ответственности невозможно. Налицо законотворческая погрешность.

     В п. 2 ст. 11 Федерального закона "О Пограничной  службе Российской Федерации" записано, что ее комплектование осуществляется в соответствии с федеральным  законодательством, в частности, гражданским  персоналом "путем добровольного  поступления на работу", в то время  как правильнее было бы записать "путем  заключения трудового договора", так как трудовому законодательству известен только последний правовой институт.

Фактографические  ошибки связаны с неточностями в  отдельных реквизитах закона, ссылками на уже утратившие силу законы или  их отдельные нормы либо ссылками на законы, которые не имеют отношения  к предмету регулирования закона. Нередки случаи, когда в законах  указывают официальное наименование какого-либо органа государственной  власти, который впоследствии упраздняется или реорганизуется и существует уже с другим названием, что ведет  к необходимости вносить в  закон соответствующие изменения. Довольно часто законодатель упускает отдельные обстоятельства, имеющие  существенное значение для содержания и жизнеспособности проектных норм, в связи с чем возникает  необходимость вносить дополнения и изменения в недавно принятый закон.

     Законотворческие  ошибки выявляются после принятия закона, его опубликования или в процессе законоприменения. Например, с многочисленными  юридическими и грамматическими  ошибками были приняты и официально опубликованы часть первая и отдельные  главы части второй Налогового кодекса  РФ. Они устранены в установленном  порядке, т.е. путем внесения законом  соответствующих изменений. Чтобы  проиллюстрировать сказанное, приведу  пример. В абз. 10 п. 2 ст. 238 предшествующей редакции НК в предложении "...суммы  такой платы могут быть освобождены  от налогообложения..." неопределенное, не имеющее обязательной силы словосочетание "могут быть освобождены" заменено в новой редакции на конкретное и  юридически точное определение "освобождаются". В п. 4 ст. 157 в предложении "В случае возврата пассажирами проездных документов в пути следования в связи с прекращением поездки, в подлежащую возврату сумму включается сумма налога в размере..." была пропущена очевидная запятая, которая заняла свое место лишь спустя полгода.

     В целом же из ста трех статей части  второй НК, принятой в августе 2000 г., в декабре того же года в девяносто  одну статью (88% от их общего количества) внесены изменения и дополнения, что свидетельствует о низкой эффективности современного российского  законодательного процесса.

Риск  законотворческих ошибок значительно  снижается, если подготовка законопроекта  осуществляется в соответствии с  правилами законодательной техники. На сегодняшний день они законодательно не закреплены. Эти правила синтезированы  и обобщены в рекомендациях ученых и практиков, занимающихся законотворческой деятельностью, и считаются общепринятыми  и обязательными потому, что отступление  от них или их игнорирование неизбежно  ведет к снижению качества принимаемых  законов, их неэффективности. Понятно, что это создает определенные трудности для инициаторов законопроектов, рабочих групп, экспертов, специалистов и других работников, причастных к  законодательному процессу.

Причины законотворческих ошибок можно классифицировать как объективные и субъективные.

     К объективным можно отнести коренные изменения, происшедшие за последние  годы в российской правовой системе, и связанные с ними пробелы  в отечественной теории государства  и права; необходимость в короткие сроки заново создавать или обновлять  практически все отечественное  законодательство; недостаточную правовую культуру населения в целом и  многих участников законодательного процесса на федеральном уровне; несовершенство законодательной процедуры, установленной  регламентом Государственной Думы.

     Среди субъективных причин можно отметить поспешность в рассмотрении и  принятии законов, нарушение технологии и недостаточно четкую регламентацию  законодательного процесса, незнание многими субъектами и участниками  законопроектной деятельности действующего законодательства, методологии, методики законотворчества, правил законодательной  техники и современного русского литературного языка, несоблюдение или игнорирование отдельными участниками  законодательного процесса установленных  или выработанных на практике процедур создания законов, волюнтаризм отдельных  руководителей, проявляющийся во внесении в Государственную Думу популистских или не основанных на потребностях практики законопроектов.

Вопрос 2

Принципы  юридической техники

     Соблюдение  требований законодательной техники, представляющей собой систему основанных на практике правотворчества и теоретически осмысленных принципов и правил (приемов) подготовки проектов нормативных  актов, - обязательная предпосылка высокого качества законов, их полноты, непротиворечивости.

     Недоучет  правил законодательной техники  приводит к издержкам и ошибкам  в юридической деятельности. Технико-юридические  правила правотворчества вырабатывались мировым сообществом. Их неуклонное соблюдение - необходимое условие  внедрения четких юридических начал  в рыночные отношения, развития демократии, упорядочения межнациональных отношений  и формирования правового государства.

     Принятие  субъектами Российской Федерации качественных законов и иных нормативных актов, способных реально и эффективно влиять на различные сферы жизни  регионов, в значительной степени  зависит от "технологии" составления  проектов, от последовательного использования  апробированных практикой правил законодательной  техники. Высокий уровень техники  оформления проектов, ясность и четкость изложения законов являются необходимой  предпосылкой эффективности принимаемых  актов, системности законодательства, эффективным средством ликвидации пробелов и противоречий в действующей  правовой системе, что необходимо для  установления строгого режима законности в стране. Следует вспомнить слова  российского реформатора Петра I: "Все прожекты зело исправны должны быть, дабы казну изрядно не разорять и отечеству ущерба не чинить. Кто  прожекты будет абы как ляпать, того чина лишу и кнутом драть велю - в назидание потомкам".

     Правотворческими  органами субъектов Российской Федерации  уделяется значительное внимание юридической  форме принимаемых нормативных  решений, их доступности, точности и  компактности. Более четкими и единообразными стали структура законодательных актов, их стиль изложения. Следует отметить также особое внимание к точности и ясности языка, единообразию терминологий, улучшению стиля изложения нормативных предписаний. Упорядочивается практика отмены старых актов, внесения в них необходимых изменений.

     Но  позитивные процессы лишь явственнее высвечивают недостатки современной  правотворческой практики, отрицательно влияющие на качество принимаемых нормативных  актов и эффективность их действия. Такие недостатки могут быть вызваны  как не всегда оправданной поспешностью разработки и принятия новых актов, так и недостаточным вниманием  к их юридической форме и способны привести к существенной рассогласованности всей системы российского законодательства, его отставанию от нужд времени.

     Ошибок  по содержанию и форме изложения  нормативных актов пока еще довольно много. Объясняется это во многом недостаточным опытом разработчиков  проектов. Ведь интенсивная правоподготовительная  работа во многих регионах только началась.

     Нередко еще в правотворческие органы направляются недостаточно технически отработанные проекты, содержащие неточные и расплывчатые предписания, противоречия и пробелы. Не все готовящиеся  нормативные акты унифицированы  по структуре и стилю изложения, связываются с действующим законодательством, не всегда выдерживается единство терминологии. Имеются случаи несоблюдения обязательного  правила отмены устаревших актов  и их частей, внесения в них изменений, если они противоречат новым актам. Многие недавно принятые в регионах законы страдают излишней декларативностью предписаний, отсутствием в ряде случаев тщательно отработанного  механизма действия его норм и  обеспечения их реализации, что зачастую отрицательно сказывается на применении закона.

     Бурные  темпы правотворческой деятельности, усиление ее плановых основ, увеличение общего объема нормативного "хозяйства" регионов существенно повышают требования к единообразию оформления законопроектов, к унификации их рубрикации, терминологии, стиля, использованию однотипных формулировок, конструкций и т. д. Работы по автоматизации  справочно-информационной службы в  области законодательства также  предъявляют повышенные требования к оформлению перечней и рубрик законов, к унификации их обязательных реквизитов, применяемой терминологии и т. д. 

2.1. Основные требования (принципы) законодательной техники.

Нормативный акт - это литературное произведение особого рода, имеющее свои характерные  черты и особенности, определяемые назначением права в общественной жизни, а именно - быть властным регулятором  общественных отношений, человеческого  поведения, четко определять юридические  гарантии свободы личности, права  и обязанности граждан, их объединений, органов, предприятий, фирм и других субъектов права, устанавливать  меры, обеспечивающие исполнение правовых предписаний. Этим и определяется содержание основных принципов (требований) законодательной  техники, которые должны быть положены в основу правоподготовительной  деятельности.

Правила законодательной техники весьма многочисленны и разнообразны. Здесь  нет общего рецепта на все случаи. Применение этих правил может оказать  положительный эффект лишь при непременном  учете конкретных условий, вызвавших  необходимость принятия того или  иного акта, специфики предмета регулирования  и сферы его действия. В то же время все конкретные правила  законодательной техники объединяются общей основной, сквозной идеей - создать  наилучшие условия и максимальные удобства для правильного применения нормативных актов, достичь полноты, точности, доступности и компактности правовых положений. Исходя из этого можно сформулировать основные, наиболее общие принципы (требования), которые должны быть положены в основу работы над внешней формой готовящихся проектов: 

2.1.1. Точность и определенность юридической формы: формулировок, выражений и отдельных терминов закона.

Достижение  наибольшего соответствия между  идеей, мыслью законодателя и воплощением  этой идеи в нормативной формуле - требование, непосредственно исходящее  из специфики права как регулятора общественных отношений. Закон содержит обязательный эталон поведения, модель будущих поступков человека. В  нем недопустимы недомолвки и  двусмысленности. Неточность словесного воплощения нормы, расплывчатость и  отсутствие единообразия понятий и  терминов может привести к неправильному  пониманию и применению закона, к  возможности отхода от его буквального  смысла, а это может оказать  прямое влияние на судьбы людей, производственную деятельность, работу законодательных, исполнительных и судебных органов.

Недостаточно  четкая статья закона или даже слово  могут вызвать серию юридических  ошибок и серьезные политические последствия. Достаточно вспомнить  довольно часто встречающиеся, к  сожалению, формулировки типа "как  правило", "обычно", дающие возможности  практически не исполнять закон, произвольно им жонглировать. В ст. 52 Устава Кемеровской области говорится  об обеспечении национальным культурным центрам, национальным обществам и  землячествам возможности участия в работе Законодательного Собрания, органов исполнительной власти области при рассмотрении вопросов развития национальных отношений в области. Однако из Устава не ясно, в чем конкретно эта возможность заключается - в участии в заседаниях с правом решающего или только совещательного голоса либо в иных формах. В Уставе Краснодарского края, в Законе Республики Саха (Якутия) "Об общественных объединениях" и ряде других актов субъектов Российской Федерации используется термин "совершеннолетние граждане", хотя из закона не ясно, с какого возраста это совершеннолетие наступает. 

2.1.2. Ясность и доступность языка нормативного акта для адресатов, на которых он распространяет свое действие.

Нормативный акт должен быть ясен для широких  слоев населения, ведь запрещено  отговариваться названием или непониманием норм. Доступность юридической формулы - необходимое условие укрепления законности, внедрения четких юридических  начал во все сферы жизни, повышения  авторитета права. Неясная норма  не дает полного представления о  правах и обязанностях граждан, ведет  к ненужной трате времени на запросы  и толкование, приводит к спорам и ошибкам. Приведем примеры. Непонятен  до конца такой примененный в  Уставе Кемеровской области термин, как "иные национальные территории (кроме национальных административно-территориальных  единиц) - национальные районы, национальные поселки, национальные сельские поселения" (ст. 49, 50, 51). Недостаточно ясны без дополнительного  толкования такие употребляемые  в правовых актах регионов термины, как общефедеральные органы, административные границы, политические должности и  др.

Требование  простоты изложения нормативного акта не должно, однако, наносить ущерб полноте, точности и глубине формулирования законодательных положений, приводить  к нарочитому упрощенчеству и  примитивизму. Многие регулируемые правом отношения достаточно сложны, и это  не может не отразиться на стиле  изложения соответствующих норм. Юриспруденция оперирует сложными, многогранными и специфическими понятиями техники, медицины и других специальных отраслей знания с их особой терминологией.

Уровень простоты и доступности языка  нормативного акта зависит от того, на кого он рассчитан, какой сферы  отношений касается. Если он регулирует узкую, специальную сферу и рассчитан на специалистов, например на строителей, работников здравоохранения, то в таком акте возможно употребление специальных терминов и оборотов. Но акты, обращенные к широким слоям населения, коллективам, объединениям (а таких актов большинство), должны излагаться простым и доступным языком. Употребление без объяснения сложных и непонятных терминов и выражений, специальных понятий недопустимо. Если для исполнения нормативного акта и просто его уразумения многие вынуждены обращаться за разъяснениями к помощи сведущих лиц, то этот акт вряд ли будет эффективен и авторитетен.

     В век технического прогресса, усложнения социальных связей значительно ускоряется темп общественной жизни, растет поток  информации. Она уплотняется и  специализируется, углубляется ее дифференциация. Эти процессы прямо отражаются и  на юридической информации. Происходит все большая специализация правового  регулирования, углубляется регламентация  ряда особых сфер жизни (медицина, техника, экология и др.). Очевидно, что чем  более специализирован объект правового  регулирования, тем более специальными могут быть язык и терминология соответствующих  нормативных решений. 

3. Полнота регулирования  соответствующей  сферы отношений.

     Если  в процессе исполнения нормативного акта обнаруживается ряд вопросов, на которые он не дает исчерпывающий  ответ, если акт фрагментарен и отрывочен, не предусмотрен механизм его реализации, то о его эффективности не может  быть и речи.

     Чтобы обеспечить полноту регулирования, следует предусмотреть в проекте  положения (если они не вытекают из действующего законодательства), без  которых будущее регулирование  не сможет быть достаточно эффективным. Это касается в первую очередь  норм, предусматривающих исполнение будущих предписаний, механизм их действия, меры поощрения, а также и ответственности, юридические санкции. Без них правовое решение будет мертворожденным, превратится в простую декларацию.