1.Конституция РФ: понятие, сущность,
юридические свойства.
Термин «конституция» (от лат. constitutio
– установление) имеет многовековую историю,
употреблялся он еще в Древней Греции
и Древнем Риме. Однако в нынешнем понимании
(т. е. в качестве основного закона государства)
он стал применяться в Новое время, в эпоху
буржуазных революций и соответствующих
государственно-правовых преобразований.
Вообще конституция – обязательный атрибут
и важнейший институт демократии. действующая
Конституция РФ – конституция референдарная,
она принята 12 декабря 1993 г. на всероссийском
референдуме.
При всем многообразии
подходов к понятию конституции
(которое обусловлено различным
пониманием предмета конституционного
права) ее можно определить как основной
закон государства, обладающий высшей
юридической силой, закрепляющий и
регулирующий базовые общественные
отношения в сфере правового
статуса личности, институтов гражданского
общества, организации государства
и функционирования публичной власти.
Именно с
понятием конституции связана ее
сущность: основной закон государства
призван служить главным ограничителем
для власти в ее отношениях с человеком
и обществом.
Сущность
Конституции проявляется через
ее основные юридические свойства,
т. е. характерные признаки, определяющие
качественное своеобразие этого
документа: выступает в качестве основного
закона государства;
обладает высшей юридической силой
(юридическое верховенство);
выполняет роль основы всей правовой
системы страны;
стабильна. Иногда к свойствам (чертам)
конституции относят и другие признаки
– легитимность, преемственность, перспективность,
реальность и др.
Конституция
РФ (как и любого другого государства)
является Основным Законом страны («законом
законов»). Несмотря на то, что в официальном
названии и тексте этот термин отсутствует
(в отличие, например, от Конституции
РСФСР 1978 г., конституций некоторых республик
– субъектов РФ или конституций ФРГ, Монголии,
Гвинеи и других государств), это свойство
вытекает из самой правовой природы и
сущности конституции.
Конституция РФ обладает высшей юридической
силой по отношению ко всем остальным
правовым актам: ни один правовой акт,
принимаемый в стране (федеральный
закон, акт Президента РФ, Правительства
РФ, акт регионального, муниципального
или ведомственного правотворчества,
договор, судебное решение и т. д.),
не может противоречить Основному
Закону, а в случае противоречия
(юридических коллизий) приоритет
имеют нормы Конституции. Верховенство
Конституции РФ проявляется и по отношению
к прежнему российскому законодательству:
в соответствии с ч. 2 разд. 2 Конституции
РФ законы и другие правовые акты, действовавшие
на территории Российской Федерации до
вступления в силу Конституции, применяются
в части, ей не противоречащей. При этом
для некоторых положений прежнего законодательства,
в частности уголовно-процессуального,
не соответствующих Основному Закону,
установлен переходный период для приведения
в соответствие с Конституцией РФ. О верховенстве
Конституции РФ говорится непосредственно
в конституционном тексте (ч. 2 ст. 4, ч. 1,2
ст. 15). Обеспечение юридического верховенства
Конституции РФ – задача всех без исключения
государственных органов и должностных
лиц, однако ведущее место в механизме
охраны Конституции принадлежит специализированному
органу конституционного контроля – Конституционному
Суду РФ.
Конституция
РФ – ядро правовой системы государства,
основа развития текущего (отраслевого)
законодательства. Помимо того что Конституция
РФ закрепляет компетенцию различных
органов публичной власти по нормотворчеству,
определяет главные цели такого нормотворчества,
сферы общественных отношений, которые
должны быть урегулированы федеральными
конституционными законами, федеральными
законами, указами Президента РФ, нормативными
правовыми актами органов государственной
власти субъектов РФ и пр., она содержит
и многие базовые положения для развития
других отраслей права. Так, гражданское
законодательство России построено с
учетом конституционных принципов многообразия
и равенства форм собственности, единства
экономического пространства, свободы
экономической деятельности и предпринимательства,
поддержки добросовестной конкуренции
и др. (ст. 8, 34, 35 и др.); трудовое законодательство
построено на основе конституционных
положений о свободе труда, праве на отдых,
на ежегодный оплачиваемый отпуск, на
разрешение трудовых споров и др. (ст. 37);
семейное законодательство не может не
учитывать положения ст. 38 Конституции
РФ о государственной защите семьи, материнства
и детства, основных правах и обязанностях
родителей и детей и т. д. Таким образом,
Конституция РФ является основным источником
не только конституционного права, но
и всех других отраслей российской системы
права. При этом конституционные нормы
имеют учредительный характер, являются
первичными, для Основного Закона страны
нет каких-либо иных предписаний позитивного
права (иногда учредительный характер
предписаний выделяется в качестве самостоятельного
свойства Конституции).
Стабильность
Конституции проявляется в установлении
особого порядка ее изменения (по
сравнению с законами и иными
правовыми актами). Как Основной
Закон государства, ядро правовой системы
Конституция РФ должна быть ограждена
от частого и произвольного изменения
в угоду различным политическим
силам, сменяющим друг друга у
власти в стране.
С точки зрения
порядка изменения российская Конституция
является «жесткой» (в отличие от
«мягких», или «гибких», конституций
некоторых государств – Великобритании,
Грузии, Индии, Новой Зеландии и др.,
где изменения в конституцию
вносятся в том же порядке, что
и в обычные законы, или по достаточно
простой процедуре). Жесткость Конституции
РФ проявляется в материальном и
процессуальном аспектах. Первый заключается
в том, что, следуя мировой практике,
Конституция РФ содержит так называемые
«защищенные» положения, которые не могут
быть изменены путем внесения поправок
в конституционный текст. Это гл. 1 «Основы
конституционного строя», гл. 2 «Права
и свободы человека и гражданина» и гл.
9 «Конституционные поправки и пересмотр
Конституции». Положения данных глав могут
быть изменены только путем принятия новой
Конституции страны, т. е. законотворческая
функция парламента в этом случае ограничена.
Остальные главы Конституции (гл. 3–8) могут
быть изменены Федеральным Собранием,
однако по более сложной процедуре. В связи
с изложенным следует различать понятия
«пересмотр Конституции» (если речь идет
о внесении изменений в «защищенные» главы)
и «внесение поправок к Конституции» (если
имеются в виду изменения гл. 3–8).
Второй, процедурный
(процессуальный) аспект «жесткости»
Конституции РФ заключается в
установлении достаточно сложной процедуры
изменения Основного Закона (схема
4). Правила здесь следующие. Во-первых,
круг субъектов права законодательной
инициативы сужен. Если по общему правилу
таким правом обладают Президент РФ, Совет
Федерации и каждый из его членов, каждый
депутат Государственной Думы, Правительство
РФ, законодательные (представительные)
органы субъектов РФ, а также Конституционный
Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный
Суд РФ по вопросам своего ведения (ч. 1
ст. 104 Конституции РФ), то инициировать
внесение изменений в Конституцию страны
(выступать в качестве субъектов конституционной
законодательной инициативы) могут только
глава государства, Совет Федерации и
Государственная Дума в целом или группы
численностью не менее 1/5 состава каждой
из палат, Правительство РФ и региональные
парламенты (ст. 134 Конституции). При этом
правом конституционной законодательной
инициативы обладает всенародно избранный
действующий Президент РФ. В соответствии
с ч. 3 ст. 92 Конституции РФ исполняющий
обязанности Президента РФ (Председатель
Правительства РФ) не вправе вносить предложения
о поправках и пересмотре положений.
1.1
Конституция РФ, Заключительные и переходные
положения.
Заключительные и переходные
положения.
1. Конституция
Российской Федерации вступает
в силу со дня официального
ее опубликования по результатам
всенародного голосования.
День всенародного
голосования 12 декабря 1993г. считается
днем принятия Конституции Российской
Федерации.
Одновременно
прекращается действие Конституции
(Основного Закона) Российской Федерации
— России, принятой 12 апреля 1978 года,
с последующими изменениями и
дополнениями.
В случае несоответствия
положениям Конституции Российской Федерации
положений Федеративного договора — Договора
о разграничении предметов ведения и полномочий
между федеральными органами государственной
власти Российской Федерации и органами
государственной власти суверенных республик
в составе Российской Федерации, договора
о разграничении предметов ведения и полномочий
между федеральными органами государственной
власти Российской Федерации и органами
государственной власти краев, областей,
городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской
Федерации, договора о разграничении предметов
ведения и полномочий между федеральными
органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной
власти автономной области, автономных
округов в составе Российской Федерации,
а также других договоров между федеральными
органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации,
договоров между органами государственной
власти субъектов Российской Федерации
— действуют положения Конституции Российской
Федерации.
2. Законы и
другие правовые акты, действовавшие
на территории Российской Федерации
до вступления в силу настоящей
Конституции, применяются в части,
не противоречащей Конституции
Российской Федерации.
3. Президент Российской
Федерации, избранный в соответствии
с Конституцией (Основным Законом)
Российской Федерации — России,
со дня вступления в силу
настоящей Конституции осуществляет
установленные ею полномочия
до истечения срока, на который
он был избран.
4. Совет Министров
— Правительство Российской Федерации
со дня вступления в силу
настоящей Конституции приобретает
права, обязанности и ответственность
Правительства Российской Федерации,
установленные Конституцией Российской
Федерации, и впредь именуется
— Правительство Российской Федерации.
5. Суды в Российской
Федерации осуществляют правосудие
в соответствии с их полномочиями,
установленными настоящей Конституцией.
После вступления
в силу Конституции судьи всех
судов Российской Федерации сохраняют
свои полномочия до истечения
срока, на который они были
избраны. Вакантные должности
замещаются в порядке, установленном
настоящей Конституцией.
6. Впредь до
введения в действие федерального
закона, устанавливающего порядок
рассмотрения дел судом с участием
присяжных заседателей, сохраняется
прежний порядок судебного рассмотрения
соответствующих дел.
До приведения
уголовно-процессуального законодательства
Российской Федерации в соответствие
с положениями настоящей Конституции
сохраняется прежний порядок
ареста, содержания под стражей
и задержания лиц, подозреваемых
в совершении преступления.
7. Совет Федерации
первого созыва и Государственная
Дума первого созыва избираются
сроком на два года.
8. Совет Федерации
на свое первое заседание собирается
на тридцатый день после избрания.
Первое заседание Совета Федерации
открывает Президент Российской
Федерации.
9. Депутат Государственной
Думы первого созыва может
одновременно является членом
Правительства Российской Федерации.
На депутатов Государственной Думы
— членов Правительства Российской Федерации
не распространяются положения настоящей
Конституции о неприкосновенности депутатов
в части ответственности за действия (или
бездействие), связанные с выполнением
служебных обязанностей.
Депутаты Совета
Федерации первого созыва осуществляют
свои полномочия на непостоянной
основе.
Появление
новой Конституции закономерно
вызвано качественными изменениями,
происходящими в государственной
и общественной жизни страны.
Тем не менее, чтобы конституционные
положения действительно стали
нормами нашей жизни и все
привыкли жить в соответствии
с ними, предстоит многое сделать.
Поэтому современный период становления
демократической российской государственности
называют периодом поэтапной
конституционной реформы. В этой
связи важно предусмотреть, чтобы
новый Основной Закон государства
входил в его законодательную
систему как можно «мягче»,
не разрушая устоявшихся правовых
схем и связей, если их действие
вписывается в «конституционную
ткань».
Назначение раздела,
завершающего текст Конституции,
в том, чтобы процессы формирования
системы органов государственной
власти, приведения текущего законодательства
в соответствие с конституционными
нововведениями сделать менее
резкими, постепенными, учитывая
преемственность конституционных
институтов и норм.
Такие разделы
(главы) характерны для конституций,
принятых в странах, переживающих
определенный переходный период
— как правило, от режима
тоталитарной власти к демократическому
правовому государству. В то
время как заключительные положения
новых конституций содержат правила
о вступлении их в силу и
прекращении действия прежних,
переходные положения определяют
нормы о порядке и сроках
замены действовавших конституционных
институтов и органов о законодательстве
и имуществе прежних режимов
и т.д. Ряд вводимых институтов,
закрепленных переходными конституционными
нормами, носят временный характер либо
направлены на достижение определенного
результата или цели, после чего они должны
прекратить свое существование. Нередко
в переходных положениях устанавливаются
сроки приведения законодательства в
соответствие с новой конституцией.
Переходные (дополнительные,
специальные) нормы есть, в частности,
в конституциях Италии 1947г. (разд.
II «Переходные и заключительные
постановления»), Японии 1947г. (гл. XI «Дополнительные
положения»), ФРГ 1949г. (разд. XI «Переходные
и заключительные положения»), избравших
после падения военно-фашистских
диктатур демократический путь
развития. В 70-х гг. такие положения
были предусмотрены в конституциях
Греции 1975г., Португалии 1976г., Испании
1978г.
Рассматриваемый
завершающий раздел новой российской
Конституции, прежде всего, определяет,
исходя из результатов всенародного
голосования, день ее принятия,
сроки вступления ее в силу
и прекращения действия прежней
Конституции. В постановлении
Центральной избирательной комиссии
Российской Федерации от 20 декабря
1993г. о результатах всенародного
голосования по проекту Конституции
Российской Федерации приведены
следующие цифры: в голосовании
приняли участие 58’187’755 зарегистрированных
избирателей, или 54,8%; за принятие
Конституции проголосовало 32’937’630
избирателей, или 58,4% избирателей,
принявших участие в голосовании.
Центральная избирательная комиссия
признала всенародное голосование
12 декабря 1993г. состоявшимся и
направила текст Конституции
для официального опубликования
одновременно с постановлением
в газетах («Российская газета»
и «Российские вести»), а также
в ИТАР-ТАСС и для издания
массовым тиражом издательством
«Юридическая литература».
Таким образом,
день 12 декабря 1993г. считается
днем принятия Конституции, а
25 декабря 1993г. следует считать
днем вступления в силу Конституции
Российской Федерации. Соответственно,
в этот же день прекратила свое действие
Конституция (Основной Закон) Российской
Федерации — России, принятая 12 апреля
1978г., со всеми внесенными в ее текст многочисленными
изменениями и дополнениями.
В Конституции
проводится последовательная линия
на укрепление федеративных основ
государства, закрепление равенства
субъектов Федерации и между
собой, и в отношениях с Центром.
Признается, что разграничение предметов
ведения и полномочий осуществляется
положениями настоящей Конституции,
Федеративным и иными договорами.
Федеративный
договор от 31 марта 1992г. явился,
по сути, триединым соглашением
(состоит из трех договоров)
о разграничении предметов ведения
и полномочий между федеральными
органами государственной власти
Российской Федерации и органами
власти 89 субъектов Федерации —
республик, краев, областей, городов
Москвы и Санкт-Петербурга, автономной
области и автономных округов
в составе Российской Федерации.
Заключительные и переходные
положения определяют, что в случае
расхождения положений Конституции
с положениями Федеративного
договора действуют конституционные
нормы, направленные на выравнивание
статусов всех субъектов Российской
Федерации, их дальнейшее развитие
и перераспределение полномочий
между органами власти и ее
субъектов.
Вступление в
силу новой Конституции влечет
за собой существенные перемены
в законодательстве. В 90-е годы
оно претерпевает заметные изменения,
радикально обновляется, приводится
в соответствие с конституционными
требованиями, с проводимыми в
стране политическими и экономическими
реформами, с необходимостью более
полной защиты прав и свобод
граждан, развития социальной
сферы, укрепления государственно-правовых
основ.
Однако в России
продолжают, и будут еще действовать
в обозримом будущем сотни
законов, тысячи других нормативных
актов, составляющих сложившуюся
за десятилетия правовую систему. Научно-практическая
экспертиза всего законодательного массива,
выявление в нем пробелов и противоречий,
предложение конкретных юридических решений
остаются актуальными задачами правотворческого
процесса. И потому важно, чтобы сосуществование
законодательных и иных актов, действующих
в стране, основывалось на едином принципе
— принципе конституционной законности,
т.е. они все должны соответствовать настоящей
Конституции. Ее переходными положениями
установлено, что законы и другие правовые
акты, действовавшие на территории Российской
Федерации до 25 декабря 1993г., будут продолжать
обладать юридической силой и, соответственно,
применяться в той части, которая не противоречит
Конституции (ч.2 раздела).
В то же время
значительное число законодательных
актов Указом Президента от 24
декабря 1993г. No.2288 «О мерах по
приведению законодательства Российской
Федерации в соответствие с
Конституцией Российской Федерации»
признано утратившими силу, недействующими
и не подлежащими применению
органами государственной власти,
органами местного самоуправления
и их должностными лицами.
Президент и
Правительство со вступлением
в силу Конституции приобрели
свои права, обязанности и ответственность
в соответствии с новыми конституционными
прерогативами.Кроме того, положения раздела
оговаривают, что нынешний Президент сохраняет
свои полномочия на весь срок его избрания,
т.е. до 12 июня 1996г., поскольку, являясь
по Конституции ее гарантом, должен способствовать
спокойному, последовательному ходу формирования
и закрепления новых форм российской государственности
в этот сложный переходный период.
Отменено двойное
наименование высшего органа
федеральной исполнительной власти
(Совет Министров — Правительство
Российской Федерации), который со
дня вступления в силу Конституции
именуется однозначно — Правительство
Российской Федерации.
Переходными положениями
устанавливаются также порядок
и правовые основания осуществления
правосудия до принятия новых
федеральных законов, предусмотренных
в соответствующих статьях гл.7
Конституции о судебной системе
в Российской Федерации, в том
числе о высших судах Российской
Федерации, о мировых судьях
и ряде других. Судьи всех уровней
судебной системы также продолжают
свою деятельность до истечения
срока, на который они избирались.
В случае появления вакантных
должностей судей последние замещаются
в установленном Конституцией
порядке (см. комментарий к ст.128).
Так, судьи Конституционного Суда,
Верховного Суда, Высшего Арбитражного
Суда назначаются Советом Федерации
по представлению Президента. Он
же назначает непосредственно
судей других федеральных судов.
Конституция предусматривает
принятие специального федерального
закона, которым будет установлен
порядок рассмотрения дел судом
с участием присяжных заседателей
(см. комментарии к ст.20 и 47). До
введения его в действие сохраняется
существующий порядок судебного
рассмотрения соответствующих дел.
Сохранен прежний порядок ареста,
содержания под стражей и задержания
лиц, подозреваемых в совершении
преступления, до внесения соответствующих
изменений в уголовно-процессуальное
законодательство. В настоящее время арест,
заключение и содержание под стражей допускаются
только по судебному решению (до судебного
решения лицо может быть задержанным на
срок не более 48 часов.
Заключительные
положения Конституции определили
полномочия депутатов Федерального
Собрания первого созыва. Известно,
что депутатский корпус нового
законодательного органа первого
созыва был сформирован на
основе Указа Президента от 21
сентября 1993г. «О поэтапной конституционной
реформе в Российской Федерации»
и Положения о федеральных
органах власти на переходный
период, подготовленного в соответствии
с проектом Конституции, вынесенным
затем на всенародное голосование.
Конституция определила
срок полномочий палат Федерального
Собрания, избранного 12 декабря 1993г.,
двумя годами, связав это с
его переходным характером. Основными
задачами Федерального Собрания
первого созыва были приведение
в соответствие с Конституцией
текущего законодательства, а также
принятие в развитие ее положений
федеральных конституционных законов
и иных законодательных актов.
Совет Федерации
и Государственная Дума собрались
на первые заседания и начали
работу в качестве представительного
и законодательного органа Российской
Федерации 11 января 1994г., на тридцатый
день после своего избрания, и
прекратили парламентские полномочия
с момента начала работы Федерального
Собрания нового созыва, т.е. 16 января
1996г. (Государственная Дума) и 23 января
того же года (Совет Федерации).
Определенным
сроком обусловлено и осуществление
функций аппаратом групп депутатов
Государственной Думы, который формируется
после регистрации в установленном порядке
соответствующей группы и работает до
момента прекращения их деятельности.
В пределах такого же срока осуществления
полномочий депутата Совета Федерации
действует его канцелярия, формируемая
для обеспечения депутатской деятельности
в парламенте и избирательном округе.
Теми же сроками ограничена деятельность
помощников, принятых на работу для оказания
правовой, информационной и организационно-технической
помощи депутату Государственной Думы
(гл.9 «Обеспечение деятельности Государственной
Думы» Регламента Государственной Думы).
В то же время секретариаты палат Федерального
Собрания, созданные для осуществления
делопроизводства, организационного,
информационного, правового, документального
обслуживания заседаний Совета Федерации
и Государственной Думы, работают на постоянной
основе, обеспечивая преемственность
в деятельности Федерального Собрания.
В соответствии
с переходными положениями депутаты
Совета Федерации первого созыва
осуществляли свои полномочия
на непостоянной основе, т.е. без
отрыва от основной производственной
или служебной деятельности, либо наряду
с осуществлением на постоянной основе
полномочий депутата представительного
органа государственной власти субъектов
Российской Федерации или органа местного
самоуправления. На постоянной основе
в Совете Федерации работали его Председатель,
заместители Председателя и руководители
комитетов Совета Федерации.
Статья 95 Конституции
определяет, что в Совет Федерации
входят по два представителя
от каждого субъекта Федерации:
по одному от органов представительной
и исполнительной власти. Однако
такой Совет Федерации, который
состоял бы из должностных
лиц, в конце 1993г. практически
образовать было невозможно. Необратимый
процесс развала и самороспуска
Советов на местах привел к
тому, что представительная власть
во многих регионах фактически
отсутствовала. В ряде республик
были избраны президенты, другие
возглавляли председатели Верховных
Советов. Все это не позволило
создать Совет Федерации в
соответствии с конституционными
положениями. Поэтому, согласно Положению
о выборах депутатов Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации,
утвержденному Указом Президента от 11
октября 1993г., было принято решение об
избрании в Совет Федерации первого созыва
по два депутата от каждого субъекта Федерации
(ст.2 Регламента Совета Федерации первого
созыва от 2 февраля 1994г.), причем кандидаты
в депутаты выдвигались группами избирателей
и избирательными объединениями.
В отличие от
депутатов Совета Федерации, депутаты
Государственной Думы работают
на профессиональной основе, т.е.
осуществление ими своих полномочий
рассматривается как основной
вид трудовой деятельности; при
этом они прекращали заниматься
другой оплачиваемой деятельностью,
кроме преподавательской, научной
или иной творческой. Они не
должны состоять на государственной
службе, за одним исключением:
депутату Государственной Думы
первого созыва в переходный
период разрешалось сочетание
депутатских полномочий с выполнением
обязанностей члена Правительства Российской
Федерации. Однако на таких лиц не распространялись
положения ст.98 Конституции о депутатской
неприкосновенности: в течение срока исполнения
ими полномочий члена федерального Правительства
эти депутаты ввиду своего особого положения
могли нести ответственность за действия
(бездействия), связанные с выполнением
служебных обязанностей.
1.2
Особенности развития конституционного
законодательства в переходный период
Конституционное
законодательство переходного периода
представляет собой систему конституционных
актов, законов, действующих на данном
этапе в той или иной стране.
Наряду с конституцией государства
эта система включает в себя также
все законы, с помощью которых
вносятся в нее изменения, дополнения
или же проводятся изъятия из нее
отдельных положений. К системе
конституционных актов относятся
также законы, издание которых
предусмотрено самой конституцией.
Особенности развития конституционного
законодательства
Согласно, например, Конституции Российской
Федерации 1993 г., к числу таких
законов относятся: федеральный
конституционный закон, определяющий
порядок деятельности Правительства
РФ (ч. 2 ст. 114); федеральные конституционные
законы, устанавливающие полномочия, порядок
образования и деятельности Конституционного
Суда Российской Федерации, Верховного
Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного
Суда Российской Федерации и иных федеральных
судов (ч. 3 ст. 128); федеральный конституционный
закон, устанавливающий порядок принятия
в Российскую Федерацию и образование
в ее составе новых субъектов Федерации
(ч. 2 ст. 65); федеральный конституционный
закон, определяющий порядок и условия
изменения статуса отдельного субъекта
или нескольких субъектов Федерации (ч.
5 ст. 66), и др.
Характер, сущность
и содержание конституционного законодательства,
так же, как и другие его отличительные
параметры, никогда не оставались неизменными,
застывшими. Они постоянно изменялись
и развивались. Каждому этапу
развития общества, его экономическому,
социально-политическому, культурному
и иному уровню всегда соответствует
определенный уровень развития конституционного
законодательства.
