Контроль как элемент управления экономикой

Контрольная работа 

По  дисциплине: «Контроль  и ревизия» 

Тема: «Контроль как  элемент управления экономикой » 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2011 

СОДЕРЖАНИЕ: 

1. Сущность  и роль финансово-экономического контроля в управлении экономикой

       Роль  финансового контроля проявляется  в результатах практического  использования функций финансов - распределительной и регулирующей, которые неразрывны и должны быть реализованы в интересах повышения эффективности использования финансовых ресурсов. Адекватное отражение взаимосвязи данных функций в праве, в создании соответствующих контрольных органов, в регулировании их деятельности создает необходимую правовую базу эффективного использования финансовых ресурсов. В рыночных условиях финансовый контроль должен быть направлен на ускорение экономического и социального развития, пресечение бесхозяйственности и хищений, проверку своевременности выполнения обязательств перед бюджетом и внебюджетными фондами, взаимных платежей между хозяйствующими субъектами. С его помощью возможно решение проблем рационального использования всех ресурсов, сохранности денежных средств и материальных ценностей субъектами всех форм собственности, использования государственных и муниципальных финансовых ресурсов по целевому назначению.

       Финансовый  контроль осуществляется на всех стадиях  финансовой деятельности, то есть в  процессе собирания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств. Он направлен на проверку соблюдения финансового законодательства и целесообразности деятельности всех государственных и муниципальных органов власти.

       В рыночных условиях происходит не упрощение, а усложнение финансовой деятельности, как следствие - усложнение и финансового контроля, который объективно присущ всем типам экономики, в том числе рыночной экономике. Усложнение связано с тем, что осуществление государством финансовой деятельности охватывает и деятельность негосударственных коммерческих организаций, предприятий различных форм собственности, иностранных инвесторов и т.д. Следовательно, финансовый контроль охватывает не только финансовую деятельность государственных, муниципальных, но и иных организаций, физических лиц, граждан-предпринимателей в целях поддержания законности и правопорядка в сфере финансов.[1]

       Представляется  возможным определить финансовый контроль как контроль со стороны уполномоченных государством органов и организаций  за законностью действий в процессе собирания, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе для обеспечения прав и свобод граждан.

       Финансовый  контроль является сложной, многоаспектной категорией. С одной стороны, это функция государственного управления, по отношению к которому выступает средством, инструментом реализации политики государства. С другой стороны, сам финансовый контроль можно рассматривать как управленческую деятельность, имеющую свои методы, способы, формы реализации. Раскрытию сущности контроля способствует рассмотрение его во всех аспектах своего проявления. Однако определяющим его назначение в обществе является выявление его соотношения с государственным управлением. В этой связи представляется, что наиболее полной характеристике финансового контроля способствует рассмотрение его в системе категорий "цель - средство - результат". Целью государственного управления является достижение в обществе правового порядка деятельности, строящейся в строгом соответствии с требованиями закона, которая закрепляется в нормативно-правовых актах. Для достижения названной цели государство организует проведение контроля во всех сферах и областях общественной жизни, в том числе в сфере финансов, в процессе осуществления финансовой деятельности. Следовательно, финансовой контроль, в том числе государственный финансовый контроль, выступает средством достижения стоящих перед государством целей - установления правопорядка. Соответственно, целью финансового контроля является также достижение правопорядка, а не только соблюдение законности, как принято говорить об этом в специальной литературе. Подобный подход не отражает всех аспектов финансового контроля, ограничивает его социальное назначение. Поскольку обеспечение законности не является конечной целью правового регулирования, а является условием достижения стабильности, урегулированности правом различных общественных отношений, соответственно и финансовый контроль не сводим только к тому, как субъекты финансовых отношений соблюдают законодательство страны [5]. Учитывая противоречивый характер последнего, цели государства были бы упрощены и сведены лишь к некой констатации того, имеет ли место правонарушение или нет. Функции финансового контроля, направления его деятельности позволяют ему выступать каналом "обратной связи", дающим необходимую информацию о необходимости изменения законодательства, правоприменительной практики и т.п.[1] 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. Влияние финансово-экономического контроля на управление экономикой

       Основная  цель человеческой деятельности состоит  в удовлетворении жизненных потребностей в той или иной сфере общественных отношений, в том числе в сфере  финансовых отношений. С позиций  государственной власти эта деятельность членов общества должна проходить в рамках закона, не противоречить нормативным требованиям, регулирующим общественные отношения, в которые они вступают. В этом аспекте мы говорим о цели и правового регулирования, и государственного управления. Только в случае соответствия поведения людей нормам закона возможно достижение и установление в обществе правопорядка как реализованной цели правового регулирования и государственного управления. Для достижения цели необходимы соответствующие средства. Определенная цель предполагает, требует и определенных средств, по отношению к которым эта цель выступает первичной, детерминирующей. Благодаря средству реализованная цель обретает объективность, конкретность. Цель в данном случае определяет правовые, организационные (имеются в виду специализированные органы) средства, с помощью которых эта цель достигается. Определенной цели должны соответствовать и определенные средства по ее реализации, между ними существует необходимое отношение. Поэтому связь названной цели и финансового контроля предстает не как внешнее отношение независимых друг от друга явлений, а как внутреннее необходимое, как особого рода единство. Организация государством проведения финансового контроля путем придания ему правовой формы, а также создания соответствующих организационных структур предстает средством достижения стоящих целей. Поэтому финансовый контроль выступает как категория "средство" в данном отношении. "В качестве средства явления выступают в отношениях с целью не столько в своем собственном движении и собственной жизни, сколько лишь в той связи, которая соединяет их с целями, которым они служат и по отношению к которым они как раз и определяются как средства... Средство есть не что иное, как определенность объекта через цель" [2]. В реальной действительности соотношение государственного управления, правового регулирования, финансового контроля, законности, правопорядка не является простым и должно быть рассмотрено в виде сложной системы отношений. В частности, в самом финансовом контроле возможно выделение целей, средств их достижения и результатов. Однако определяющим содержание финансового контроля, его направленность является его местоположение в рассмотренной нами связи "цель - средство - результат".

       Достижение  поставленных перед финансовым контролем, в первую очередь государственным финансовым контролем, целей требует реализации определенных задач (направлений), которые можно свести к следующему: а) проведение проверки выполнения финансовых обязательств перед государством и муниципальными органами всеми субъектами финансовых правоотношений; б) проверка правильности использования государственными и муниципальными учреждениями, организациями и предприятиями находящихся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении денежных средств (бюджетных средств, банковских ссуд и т.д.); в) проверка соблюдения правил совершения различных финансовых операций, расчетов, хранения денежных средств названными ранее субъектами; г) выявление внутренних резервов производства, более экономного и эффективного расходования материальных и денежных ресурсов; д) превентивная задача, состоящая в предупреждении и предотвращении возможных нарушений финансового законодательства и финансовой дисциплины; е) проверка законности деятельности государственных и муниципальных органов, участвующих в финансовой деятельности.

       Результатом реализации названных задач является достижение правопорядка в процессе осуществления финансовой деятельности. Финансовый контроль обеспечивает, таким  образом, обратную связь, что является необходимым условием принятия правильных управленческих решений. Правильно поставленный финансовый контроль способствует избежанию ошибок.

       Объектом  финансового контроля выступают  не только денежные средства, но и материальные, трудовые и иные ресурсы.

       Как отмечалось ранее, формирование рынка  на современном этапе коренным образом  сказалось и на финансовой деятельности, и на проведении финансового контроля в процессе ее осуществления. Изменились цели, задачи финансового контроля, его содержание и сфера применения. И как следствие - в последние годы были упразднены органы народного, партийного контроля и сформированы новые контрольные органы, что позволяет говорить об изменении субъектного состава финансового контроля.

       Осуществление финансового контроля как важнейшей функции государства регламентируется нормами финансового права, совокупность которых образует самостоятельную подотрасль финансового права. Существуют различные мнения относительно ее расположения в системе финансового права.[9]

       Традиционно финансовый контроль определяется как институт финансового права, который относят или к общей его части [2], или к особенной части финансового права. Ряд ученых полагают, что, поскольку финансовый контроль реально осуществляется в конкретных направлениях финансовой деятельности, следует говорить лишь о специфических его видах, осуществляемых различными органами в сфере, например, налогообложения, бюджета, банковской системы, государственного и муниципального кредита, страхования, денежного и валютного обращения и т.д..

       В последнее время в науке финансового  права принято говорить о финансовом контроле как институте финансового  права, относящемся к общей части  финансового права. Вместе с тем  отмечается специфика проведения финансового  контроля в сфере бюджета, налоговых отношений, страхования, кредитования, а также валютный контроль.

       Думается, несмотря на многообразие видов финансового  контроля, необходимо говорить об общих  принципах, целях, задачах его осуществления, характерных для всех сфер финансовой деятельности и для всех органов, его осуществляющих. Учитывая всепроникающий характер самих финансов и финансового контроля, его возрастающую роль в условиях формирования рынка как важнейшей функции финансов, представляется возможным говорить об особой роли финансового контроля, и в первую очередь государственного финансового контроля, на каждом этапе осуществления финансовой деятельности. Важностью складывающихся при этом общественных отношений и необходимостью их урегулирования правом обусловлено выделение названных финансово-правовых норм в подотрасль финансового права.

       В теории права под "подотраслью  права" понимается обособленная часть  отрасли права, объединяющая нормы  и институты, выделяемые потому, что  ими регулируются специальные виды однородных по содержанию общественных отношений в той области, которая составляет предмет регулирования основной отрасли права. Необходимость выделения в системе финансового права не только институтов, но и его подотраслей отмечалась М.И. Пискотиным [9]. Он обосновал наличие бюджетного права как подотрасли финансового права. Для того чтобы определенная совокупность правовых норм могла образовать подотрасль, ей необходимо обладать рядом качеств. Она должна регулировать особую область однородных отношений. В силу этого составляющие ее нормы должны иметь специфику, выделяющую их из общей массы норм данной отрасли права и одновременно придающую им определенное внутреннее единство. "Такая совокупность норм составляет цельную и обособленную систему, которая является главным подразделением соответствующей отрасли права. Она не выделяется в самостоятельную отрасль, так как имеет больше общего, чем специфического, по сравнению с другими нормами включающей ее отрасли права, и у государства пока нет политической заинтересованности в ее самостоятельном и обособленном развитии" [1].

       В этой связи представляется возможным  говорить об особенностях данной подотрасли. Они заключаются в том, что  это единственная подотрасль финансового  права, имеющая сложную структуру, поскольку состоит из финансово-правовых норм, включенных как в общую, так и в особенную его части. К общей части финансового права можно отнести финансово-правовые нормы, регулирующие организацию и порядок проведения, общие цели, задачи и принципы осуществления финансового контроля, характеристику его форм и методов. Финансово-правовые нормы, регламентирующие проведение финансового контроля в различных сферах финансовой деятельности и вследствие этого обладающие специфическими целями, задачами, содержанием, выраженными в специальных нормативных актах (Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, банковское, страховое, валютное законодательство), а также нормы, определяющие правовой статус контрольных органов в конкретной области финансовой деятельности, включаются в соответствующие институты финансового права.

       Таким образом, структура подотрасли финансового  права финансового контроля имеет  сложный характер. Нормы, его образующие, носят всеобъемлющий, всепроникающий характер и содержатся как в общей, так и в особенной части  финансового права. Названные нормы могут различаться по следующим основаниям: 1) по целям и задачам осуществления финансового контроля в конкретной сфере финансовой деятельности; 2) по объектам (содержанию или направлениям его осуществления); 3) по формам и методам; 4) по органам, на которые возложено его проведение (при этом необходимо учитывать их правовой статус и полномочия); 5) осуществление конкретных видов финансового контроля регламентируется соответствующими нормативными актами, т.е. имеются "собственные" источники права.

       В основе финансового контроля лежат  определенные принципы, которые отражают его сущность. Среди них следует  выделить [9]:

       1) осуществление финансового контроля  компетентными органами. Данный  принцип состоит в том, что  осуществлять финансовый контроль  могут только специально уполномоченные государственные органы, органы местного самоуправления и иные организации. Однако следует отметить, что инициатором проведения финансового контроля могут быть любые заинтересованные лица, а привлекаться к осуществлению контрольных мероприятий могут граждане и организации, способные оказать действенную помощь.

       2) результативность финансового контроля - проявляется в своевременности  проведения контрольных мероприятий,  выявлении реальных результатов  финансово-хозяйственной деятельности, нарушений финансовой дисциплины, в своевременности доведения полученных результатов до лиц, правомочных принимать соответствующие решения о принятии мер по устранению причин финансовых правонарушений и привлечении виновных к юридической ответственности. Конечным результатом финансового контроля должно стать совершенствование финансово-хозяйственной деятельности.

       3) гласность финансового контроля - состоит в обнародовании результатов  финансового контроля, в их публичном  обсуждении, привлечении к ним внимания государственных органов, общественных организаций и граждан. Есть необходимость также в обнародовании тех мер, которые были приняты по выявленным в процессе финансового контроля нарушениям и недостаткам.

       Сущность  финансового контроля также находит свое отражение в его задачах. Одной из них является обеспечение финансовой дисциплины в сфере публичных финансов, предполагающее проверку своевременности и полноты исполнения обязательств перед бюджетами всех уровней, операций по использованию централизованных и децентрализованных государственных и муниципальных денежных фондов. При этом финансовый контроль призван обеспечить соблюдение действующего законодательства в области исполнения бюджетов различных уровней, налогообложения, валютных операций, регулирования внешнеэкономической деятельности и др. Эффективность контроля неразрывно связана с ответственностью за нарушения финансовой дисциплины, предусматривающей административные и финансово-правовые меры воздействия.

       Финансовый  контроль - это не только средство обеспечения законности и правопорядка при осуществлении финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Он предполагает наличие обратных связей, выражающихся в активном воздействии контроля на более рациональное использование финансовых ресурсов, в устранении препятствий оптимальному функционированию всех звеньев публичного сектора финансовой системы. Этим целям служат укрепление режима экономного использования денежных средств и материальных ценностей на предприятиях, в учреждениях и организациях, а также совершенствование системы бухгалтерского учета и отчетности. Таким образом, мы можем говорить о второй не менее важной задаче финансового контроля - повышении эффективности публичных финансов [1].

       Финансовый  контроль выступает формой реализации контрольной функции финансов, т.е. присущего финансам свойства служить средством контроля за производством, обменом, распределением и потреблением совокупного общественного продукта и национального дохода. Иными словами, контрольная функция финансов является объективной основой финансового контроля, содействующей сбалансированности между потребностью в финансах и наличием финансовых ресурсов.При этом необходимым условием эффективности финансового контроля является четкая правовая регламентация всех аспектов контрольной деятельности: определения ее границ, методов и форм осуществления, установления правового статуса контрольных органов, объема их прав и обязанностей, т.е. всех тех элементов, которые составляют механизм финансового контроля

       Характерными  чертами финансового контроля являются [1]:

       - осуществление в сфере отношений,  складывающихся при образовании,  распределении и использовании  денежных фондов государства  и органов местного самоуправления;

       - реализация посредством деятельности  государственных или иных органов,  наделенных законом соответствующими  контрольными полномочиями;

       - осуществление в целях обеспечения  законности, охраны собственности  правильного, эффективного и экономного  использования бюджетных средств, обнаружения нарушений финансовой дисциплины, выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

3. Направления и развития финансово-экономического контроля в условиях рыночного хозяйствования 

       Среди актуальных общественных проблем вопросы финансового контроля всегда занимали особое место. От их решения во многом зависит то, какими путями, какими темпами осуществляется развитие общества, как обеспечивает государство социально-экономическое благополучие своих граждан и многое другое.

       Строгий и действенный государственный  финансовый контроль является неотъемлемым элементом демократического общества, правового государства. Такой контроль обеспечивает предоставление обществу объективной информации об использовании государственных финансовых ресурсов, что в свою очередь предполагает ответственность органов власти за законность и эффективность финансового управления.

       Концепция реформирования бюджетного процесса в  Российской Федерации в 2004-2006 гг., утвержденная постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249, определила ряд задач и направлений совершенствования бюджетного процесса. Контрольная составляющая в самом постановлении представлена, мягко говоря, весьма скупо. За рамками действующей концепции реформирования бюджетного процесса остается ряд существенных вопросов, основным из которых является – новая роль органов финансового контроля.

       Провозглашенной целью Концепции реформирования бюджетного процесса является повышение  результативности бюджетных расходов и оптимизация управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы РФ.

       Государственный финансовый контроль над расходами  бюджета как функция управления является одним из инструментов повышения  эффективности бюджетных расходов. Надо отметить, что именно эта цель – повышение эффективности и результативности бюджетных расходов, являющаяся актуальной практически для всех стран, преследуется в рамках проводимой в настоящее время в Российской Федерации бюджетной реформы. В свою очередь государственный финансовый контроль является элементом бюджетной политики государства, следовательно, совершенствование бюджетной политики в целом должно определенным образом отразиться на системе государственного финансового контроля.

       Таким образом, изменение парадигмы бюджетного процесса в целом приводит к изменению парадигмы государственного финансового контроля. Но здесь встает вопрос, что первично курица или яйцо?

       Практически во всех развитых странах, где состоялся  переход к бюджетированию, ориентированному на результат, вначале была проведена реформа системы контроля, а затем уже внедрялись новые принципы бюджетного планирования. С теоретической точки зрения, это вполне логично: прежде, чем делегировать органам исполнительной власти, особенно на местах, новые финансовые полномочия, необходимо создать адекватную систему контроля.

       Контроль  исполнения бюджета и контроль бюджетных  расходов при бюджетировании, ориентированном  на результат, смещается из внешней  сферы во внутреннюю: от контроля за целевым использованием средств к контролю за достижением целевых показателей социальной и экономической эффективности.

       Главными  субъектами финансового контроля становятся министерства и ведомства, так как  именно министерства и ведомства  как главные распорядители бюджетных средств, в соответствии с бюджетным кодексом, определяют и планируют цели, а также рассчитывают и планируют ресурсы для их достижения. [1]

       Важную  роль в процессе контроля исполнения бюджета при бюджетировании, ориентированном  на результат, играют два документа – отчет об исполнении бюджета и отчет о результатах деятельности министерств. Данные, содержащиеся в этих отчетах, служат основой для принятия политических решений и для составления проектов бюджета на будущий период.

       В числе принципиальных новшеств, вводимой реформой в управление бюджетным процессом первостепенного внимания заслуживает вопрос о контроле за содержание докладов субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности. Концепция предусматривает ежегодное представление таких докладов в качестве основной формы отчетности и информационной базы для среднесрочного планирования в условиях новой организации бюджетного процесса. Важнейшим разделом докладов является оценка результативности бюджетных расходов и обоснование мер по ее повышению.

       За  содержание и достоверность доклада  отвечает его составитель. Используют доклад в целях оценки деятельности распорядителей и получателей средств  и возможностей дальнейшего выделения  ассигнований органы исполнительной власти, которым документ представляется. Таким образом, какой-либо контроль за достоверностью содержания доклада из этой схемы исключен полностью. Достоверность представляемых сведений обеспечивается только мотивацией получателя бюджетных средств к поиску резервов и повышению эффективности деятельности. Возможность проверки, тем более гарантии положительного посыла этой мотивации отсутствует.

       В результате фактического отстранения  органов государственного и муниципального контроля от участия в процессе оценки содержания докладов, обоснованности и достоверности содержащейся в них информации течение бюджетного процесса становится закрытой сферой деятельности органов исполнительной власти. [9]

       Такой подход, создает условия, при которых  составитель доклада не подверженный внешнему контролю будет ничем не ограничен в желании приукрасить результаты своей деятельности и увеличить размер получаемых бюджетных средств.

       Чтобы исключить влияние распорядителей средств на результаты, целесообразно  обеспечить независимость проведения такой оценки, а также прозрачность и доступность к полученным результатам. Обеспечить решение этой задачи на современном этапе способны только органы внешнего финансового контроля.

       Таким образом, метод формирования и исполнения бюджета, при котором планирование, выделение и расходование бюджетных средств осуществляются в соответствии с целями и задачами государственной политики и должны обеспечивать достижение получателями бюджетных средств установленных конечных социально-экономических результатов, а также выполнение возложенных на них функций, ставит перед государственным финансовым контролем новые ориентиры – ориентацию на «внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценку деятельности администраторов бюджетных средств по достигнутым результатам».

       Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, должно сопровождаться институциональной  реформой системы государственного управления и контроля, предусматривающей, в числе прочего, адаптацию к  задачам бюджетирования, ориентированного на результат, функций федеральных органов власти, координирующих и контролирующих деятельность отраслевых министерств и ведомств – таких как Счетная палата Российской Федерации, федеральные службы Министерства финансов России и другие. Контрольные функции этих органов внешнего и внутреннего финансового контроля должны обеспечивать перенос главного акцента в осуществлении контроля над бюджетными расходами с отслеживания целевого характера использования средств на анализ социальной и экономической эффективности результатов реализации программ, оценку соответствия полученных министерствами и ведомствами результатов запланированным показателям социальной и экономической эффективности.

       Благодаря внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, контролирующие органы (Министерства финансов, Счетные палаты и т.д., в зависимости от законодательства той или иной страны) получают возможность разделить функции контроля с отраслевыми министерствам и уделять больше внимания вопросам государственной политики и анализу эффективности бюджетных расходов с целью их взаимной увязки с приоритетами государственной политики. Т.е., преимущество внедрения бюджетирования, ориентированного на результат для них заключаются в появлении возможности отказаться от контроля за большими количеством мелких статей расходов и сосредоточиться на контроле за основными направлениями расходов. [2]