Контрольная работа по "Конституционному праву зарубежных стран". 4

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

ПО КОНСТИТУЦИОННОМУ ПРАВУ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

ВАРИАНТ 3

Екатеринбург, 2011

1.Покажите административно-территориальное деление Японии и США. Дайте характеристику местных органов этих государств, сделав акцент на формах контроля за их деятельностью со стороны центральных органов власти.

Япония представляет собой унитарное централизованное государство. Географическое расположение страны предопределяет своеобразие территориальной организации власти. Административно-территориальные единицы образуют два уровня – высший и низовой. К высшему уровню относятся: токийский столичный округ, остров Хоккайдо (приравниваются по статусу к префектурам), две столичные префектуры, 43 обычные префектуры. Их статус почти идентичен, поэтому всего насчитывается 47 префектур. Административно-территориальные единицы низшего уровня (муниципалитеты) включают районы, города (их 669), поселки (около 2 тыс.), сельские общины (570). Мелкие острова в ряде случаев образуют самостоятельные территориальные единицы и являются муниципальными образованиями. Токийский столичный округ подразделяется на 23 городских района и ряд городов, поселков и деревень. Остров Хоккайдо, столичные и обычные префектуры делятся на города, поселки и деревни. Города с населением свыше 1 млн. человек делятся на районы. Для того чтобы получить статус города, населенный пункт должен отвечать определенным требованиям: численность населения должна превышать 50 тыс. человек, более 60% жилых строений должно находиться в центральной части, не менее 60% жителей должно быть занято в промышленности, торговле или иметь свободные профессии. Низовые территориальные единицы включают в свои границы не только собственно места проживания населения, но и окружающие их пахотные земли, леса и т.д. В границы отдельных городов (например, Саппоро или Киото) входят также обширные безлюдные горные массивы. Система органов местного самоуправления. Нормативно-правовой основой функционирования местных органов власти являются Конституция (гл. VIII) и Закон о местном самоуправлении 1947 г. Организация власти на местном уровне базируется на принципе местной автономии, под которым понимается «сочетание двух элементов: самоуправление населения и автономия органов местного самоуправления».

Органами местного самоуправления на высшем уровне являются преферектуральные собрания, избираемые населением прямыми выборами на четыре года. Исполнительная власть осуществляется губернатором, также избираемым населением префектуры на четыре года.

В городах действуют  собрания депутатов, избираемые населением, а в поселках и сельских общинах – общие собрания жителей. Исполнительная власть в городах и поселках осуществляется мэрами, избираемыми населением, в сельских общинах – старостами. Срок полномочий всех выборных лиц составляет четыре года. Численный состав представительных органов в зависимости от численности населения колеблется от 40 до 120 на уровне префектур и от 12 до 100 – в городах и поселках.

Районы крупных  городов не имеют статуса единиц местного самоуправления. Здесь не создаются местные собрания, а главы исполнительных органов назначаются мэром города.

Местные органы власти разделяются на две группы – органы общей компетенции и  специальные органы. К компетенции  органов местного самоуправления относится: поддержание общественного порядка на своей территории, обеспечение безопасности, здоровья и благополучия населения, устройство и управление парками, площадями и дорогами, ведение коммунального хозяйства, управление школами, больницами и многое другое.

Следует отметить, что в Японии отдельные сферы ведения контролируются центральной властью (охрана общественного порядка, образование и некоторые иные). Кроме того, многие жизненно важные и необходимые отрасли коммунального хозяйства (электро- и газоснабжение) находятся в руках частных компаний.

Закон о местной  автономии предусматривает возможность  для избирателей непосредственно  участвовать в управлении соответствующей  административно-территориальной единицей. Избиратели имеют право требовать  от главы соответствующего муниципалитета обратиться в местное собрание с просьбой принять или отвергнуть решение (если оно не касается налогов и финансов). Если такое требование поддержано не менее чем ¹/₁₅ избирателей данного муниципалитета, то мэр обязан в течение 20 дней созвать собрание. В случае ненадлежащего исполнения выборными лицами своих обязанностей, избиратели в количестве не менее ¹/₃ избирателей могут войти в комиссию по контролю за выборами с предложением о роспуске собрания. Комиссия должна вынести этот вопрос на голосование. Если требование одобрено абсолютным большинством голосов избирателей, собрание распускается. В таком же порядке может быть отозван мэр и другие важные должностные лица. Закон устанавливает, что роспуск собрания или отзыв должностных лиц могут осуществляться только по истечении одного года с момента начала их деятельности.

Собрания осуществляют свою работу сессионно. Ежегодно созывается четыре сессии. На весенней сессии депутаты утверждают муниципальный бюджет, подготовленный исполнительным органом (такая сессия длится 20–28 дней). На осенней сессии заслушивают отчет мэра по итогам минувшего финансового года.

Общий контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляет министерство по делам местного самоуправления.

Административно-территориальное деление Японии включает еще два вида территориальных организаций. Это регионы, охватывающие несколько префектур (всего их восемь) и округа, на которые делятся префектуры. В рамках регионов осуществляется статистический учет и планирование правительственными структурами, а в округах функционируют отраслевые службы префектур и центрального правительства.

По форме  государственного устройства США являются федерацией, объединяющей 50 штатов. В состав государства также входит Федеральный округ Колумбия (т.е. столица США – г. Вашингтон), несколько самоуправляющихся островных территорий (Гуам, Вирджинские острова и др.) и Пуэрто-Рико, имеющее статус «свободно присоединившегося государства». Каждый штат имеет свою территорию, но в своей совокупности они образуют единую территорию США, которой вправе распоряжаться Конгресс США (разд. 3 ст. IV Конституции США).

Американская  федерация имеет договорную природу: эта федерация была создана 13 штатами, первоначально согласившимися на конфедерацию с сохранением своего суверенитета. Однако в дальнейшем штаты, сохранив многие, традиции самостоятельности, по существу утратили свой суверенитет (хотя в их конституциях он иногда закрепляется) и не обладают теперь правом выхода из состава США (сецессией). Отсюда постоянная и сильная тенденция к унитаризму, т.е. к усилению центральной власти. Федерализм в США никогда не рассматривался как форма национального или расового вопроса, а выступает в роли рациональной демократической децентрализации власти, т.е. способом ее приближения к народу.

Федерация носит  открытый характер, Конгресс вправе принимать  в нее новые штаты. Но ни один новый  штат не может быть образован или  создан в пределах юрисдикции какого-либо другого штата и никакой штат не может быть образован посредством  слияния двух или более штатов либо частей штатов без согласия легислатур (законодательных органов) заинтересованных штатов, равно как и Конгресса США.

Среди многочисленных американских теорий федерализма выделяются теории дуалистического и кооперативного федерализма. Они обращают главное внимание на сбалансированное разделение полномочий между центром и штатами, с тем чтобы избежать взаимного вмешательства в функции друг друга, а также на необходимость обеспечить сотрудничество центра и штатов. Эти теоретические установки, видоизменяющиеся в разные периоды времени, в основном определяют политику верхов и обеспечивают относительно бесконфликтное взаимоотношение властей, стабильность и единство государственной власти в масштабе всей страны. В Конституции США вообще не употребляется термин «суверенитет», но общепризнано, что суверенным является только федеральное государство, т. е. США.

Приоритет федеральных  властей закреплен в Конституции  США в форме так называемой «клаузулы о верховенстве» (ст. VI); здесь говорится, что Конституция и законы Соединенных Штатов, принимаемые во исполнение ее, и все договоры, которые заключены или будут заключены властью Соединенных Штатов, становятся верховным правом страны. Предусмотрено далее, что судьи в каждом из штатов обязаны следовать этому праву, какими бы ни были положения конституции или законов любого из штатов. Следовательно, в случае противоречия конституции или закона штата федеральным правовым нормам действуют последние. Все должностные лица государства – как на федеральном уровне, так и на уровне отдельных штатов – обязаны поддерживать федеральную Конституцию. Этим положением закрепляется верховенство Конституции США, чем в значительной степени оправдывается постоянное расширение предметной компетенции федеральной законодательной и исполнительной власти, а также непререкаемый авторитет Верховного суда США. Федеральные законы и решения Верховного суда США включаются в свод действующего законодательства каждого штата как его интегральная часть.

Конституция США (разд. 8 ст. I) установила четкий перечень самых существенных предметов ведения, относящихся к исключительной компетенции Конгресса. Все остальные предметы ведения относятся к компетенции штатов, о чем прямо говорится в X поправке к Конституции. К ведению штатов относится принятие своей конституции и законов, в том числе уголовных и многих гражданских, проведение выборов (в том числе Президента и Конгресса США), регулирование внутриштатной торговли, организация здравоохранения и образования, дорожное строительство, установление местных налогов, установление местного управления и судебной системы штата, охрана общественного порядка, создание национальной гвардии.

Кроме того, существует сфера совпадающих полномочий федерации  и штатов: налогообложение, социальное обеспечение, регулирование деятельности банков и др. Конституция США прямо запрещает штатам (разд. 10 ст. I) заключать международные договоры, вступать в союзы и конфедерации, выпускать деньги и кредитные билеты, самостоятельно облагать пошлинами или сборами ввоз или вывоз товаров, содержать в мирное время войска или военные суда.

Разграничение полномочий между федерацией и штатами  в действительности не препятствует вмешательству центральных органов  власти по многим вопросам в прерогативы  штатов.

Местное самоуправление играет весьма значительную роль в общественно-политической жизни США. Жители здесь живут прежде всего интересами своего города (местечка). Конечно, есть и общегосударственные интересы, но для большинства американцев на первом месте среди приоритетов стоит спокойствие и порядок в местах их проживания, а также местные интересы. О значимости этой сферы свидетельствует то, что в органах местного самоуправления в США занято 55% всех занятых в сфере публичной власти, т.е. более половины служащих работают в системе местного самоуправления.

Система местного самоуправления в США относится  к англосаксонской модели, в которой  функции органов местного самоуправления и органов государственного управления разъединены и осуществляются разными  структурами власти. Необходимо отметить, что исследования последних лет в области местного самоуправления показывают, что различия между англосаксонской и континентальной моделями местного самоуправления непринципиальны, а сами модели имеют тенденцию к сближению.

Правовое регулирование  местного самоуправления в полном объеме отнесено к ведению штатов. Штаты самостоятельно определяют свое административно-территориальное устройство, создают правовую основу для функционирования органов местного самоуправления. В связи с этим следует отметить важную особенность в регламентации статуса муниципальных образований, состоящую в том, что штат может предоставить муниципалитетам право самоуправления (home rule), предполагающее возможность решать вопросы местного значения независимо от вмешательства органов власти штата, включая самостоятельное принятие своей хартии. Данное право, именуемое правом на гомруль, закрепляется в настоящее время непосредственно в конституциях штатов.

Местное самоуправление в США базируется на таких началах, как выборность органов местного самоуправления. Помимо выборных местных представительных органов, законами штатов определен достаточно широкий круг должностных лиц, избираемых непосредственно населением. Например, Конституция штата Иллинойс предусматривает избрание атторнея, председателя совета графства, шерифа, клерка графства, казначея, а также возможность избрания коронера, регистратора, налогового инспектора, аудитора (разд. 19 ст. 6 и разд. 4 ст. 7).

Материальной  основой функционирования местного самоуправления является муниципальная собственность и муниципальный бюджет. Муниципальные органы имеют право устанавливать и взимать местные налоги. Они имеют собственный аппарат власти, право издавать нормативные правовые акты местного значения.

Организационно  местное самоуправление действует в пределах административно-территориальных единиц, определение которых относится к исключительному ведению штатов и характеризуется большим разнообразием. В самом общем виде можно выделить такие территориальные структуры, как графства, существующие во всех штатах, кроме Коннектикута и Род-Айленда. Всего насчитывается 3042 графства, которые в свою очередь делятся на более мелкие территории, именуемые в разных штатах по-разному – «виллиджами», «бороу», «таунами» (или «тауншипами»). В каждой из названных территориальных единиц образуются органы местного самоуправления, порядок формирования и статус которых определяются законами штатов.

Органы местного самоуправления в графствах. В графстве населением избирается представительный орган – Совет графства. Председатель Совета графства избирается непосредственно населением графства. Срок полномочий выборных должностных лиц различен и составляет от двух до четырех лет, что определяется законами штатов. Исполнительные функции в графстве осуществляет аппарат управления, возглавляемый администратором, который либо избирается населением, либо назначается председателем совета графства. В состав исполнительного аппарата входят также избираемые населением должностные лица – шериф, клерк графства, казначей, регистратор, налоговый инспектор, аудитор и некоторые другие.

Система городского управления в США характеризуется многообразием, которое можно свести, в самых общих чертах, к трем моделям: мэр-совет, совет-управляющий и комиссионная система.

Первая модель – система мэр-совет имеет, в свою очередь, две разновидности: система с сильным и слабым мэром. Система с сильным мэром существует примерно в 40% всех городов. Населением прямыми выборами избирается Совет города. Мэр города также избирается прямыми выборами. Он возглавляет аппарат исполнительной власти, формируемый им практически самостоятельно. Мэр обладает правом отлагательного вето в отношении решений Совета, которое преодолевается квалифицированным большинством голосов. В этой системе проглядывает миниатюрная модель президентской формы правления. Сильный мэр действует как Президент. В его функции входит исполнение решений Совета и руководство системой исполнительной власти. Срок полномочий мэров и городских советов составляет от двух до четырех лет, в соответствии с законами штата. Поскольку в деятельности мэра в рамках данной системы сочетаются и политические, и административные функции, практика пошла по пути назначения мэром главного административного руководителя из числа опытных менеджеров, который осуществляет административные функции и подотчетен мэру.

В системе со слабым мэром  Совет, избираемый населением города, выбирает мэра, который председательствует на заседаниях совета. Мэр обладает правом вето в отношении решений  Совета, но оно преодолевается простым  большинством голосов. Исполнительная власть возглавляется менеджером или управляющим, который также избирается советом и фактически действует под контролем совета. Совет определяет структуру исполнительных органов, утверждает персональный состав. Даже в тех случаях, когда руководители муниципальных департаментов назначаются мэром, это делается с одобрения совета. Такая система получила широкое распространение в США. Она действует в 56% городов.

Вторая модель – система совет-управляющий. Это разновидность системы мэр – совет со слабым мэром. Представительный орган – Совет – избирается населением. Совет избирает из своего состава мэра, который председательствует в Совете. Исполнительную власть осуществляет управляющий (менеджер), назначаемый специальной комиссией, формируемой Советом. Управляющий в этом случае наделяется рядом функций, характерных для «сильного» мэра. Основными функциями менеджера являются: руководство местной администрацией; назначение и смещение муниципальных чиновников. В отдельных штатах менеджер имеет право налагать вето на решения, принимаемые Советами. В настоящее время такая система функционирует приблизительно в 1500 городов.

Третья модель – комиссионная форма самоуправления. Население города избирает комиссию в составе от трех до семи членов, которые одновременно выполняют функции и представительного органа, и органа исполнительного. Мэр в данном случае может избираться персонально населением или избранной комиссией, а в ряде городов мэром становится комиссионер, получивший наибольшее число голосов избирателей при выборах членов комиссии. Данная система распространена незначительно, всего в 5% городов. Фактически она применяется в малонаселенных городах, где нет смысла формировать большой управленческий аппарат.

Местное самоуправление в  таунах и тауншипах осуществляется непосредственно населением на общих собраниях жителей, в которых участвует все взрослое население. На собрании решаются все основные вопросы местного значения, а для проведения решений в жизнь избирается исполнительный орган (совет) в количестве трех – пяти человек. Однако в тауншипах некоторых штатов (Айова, Индиана, Миссури) собрания жителей вообще не проводятся, а должностные лица исполнительной власти избираются населением в порядке обычной избирательной процедуры.

Компетенция органов местного самоуправления определяется конституциями и законами штатов и включает следующие функции и полномочия: охрана общественного порядка, включая руководство местной полицией, юстицией; установление местных налогов и сборов, формирование местных бюджетов; социальное обслуживание и социальная защита населения; управление муниципальным имуществом и иные.

Существует  институт контроля за деятельностью  органов местного самоуправления со стороны органов власти штатов. Частично контроль носит функциональный характер, т.е. территориальные структуры исполнительных органов штата контролируют по своей линии деятельность соответствующих местных департаментов. В то же время в большинстве штатов образованы самостоятельные департаменты по вопросам местного управления, в ведении которых находится контроль над местными финансами, статистика, консультирование муниципальных органов по различным вопросам.

Следует отметить тенденцию, характерную для многих современных государств и состоящую  в усилении централизации власти. Иными словами, наблюдается тенденция к расширению вмешательства органов центральной власти в дела местного самоуправления. Отчасти это вызвано объективными процессами. Инфраструктура местного самоуправления постоянно усложняется. Для того чтобы надлежащим образом обеспечивать коммунальные услуги в современный период, нужны и квалифицированные специалисты, и соответствующая материальная база. Все это требует больших финансовых затрат, а местные бюджеты не всегда могут обеспечить такое финансирование. Приходится обращаться за помощью к власти штата или даже к федеральной. Оказывая такого рода помощь, власти взамен требуют выполнения определенных условий. Таким образом, появляется материальная основа централизации. Есть и чисто субъективные предпосылки. Сами чиновники начинают проявлять инициативу, расширяя контрольно-надзорные функции в отношении выполнения местной властью общегосударственных задач, ограничивая тем самым самостоятельность органов местного самоуправления даже в решении местных вопросов.

Особенность управления на местном уровне в США состоит  в том, что управление значительной частью дел осуществляется через  систему специальных округов. Вся  страна делится на специальные округа, в которых и формируются управленческие структуры. Существует 19 типов специальных округов, по которым осуществляется управление школьным делом, здравоохранением, пожарной безопасностью, водоснабжением, энергоснабжением и некоторыми другими сферами. Всего в настоящее время в США насчитывается 14 500 школьных округов и 33 тыс. других. Как правило, население избирает совет директоров округа, который наделяется правом нанимать необходимых специалистов.

2. Дайте   характеристику   различных   видов источников конституционного   права   и   приведите содержание  статей   Конституций   Польши   и   ФРГ,   закрепляющих   их   использование   в рассматриваемых странах. Что такое «статут» и «ордонанс».

Источники конституционного права  чрезвычайно разнообразны по форме  и по значению в правовом регулировании  осуществления государственной власти. Это определяет сложный, а порой и противоречивый характер самого конституционного права.

Основным источником конституционного права являются конституции, но они часто содержат лишь общие положения и обходят молчанием ряд важнейших вопросов государственной жизни, тем самым оставляя их решение на усмотрение правительства и администрации. Именно такой характер носит Конституция США 1787 года. В то же время конституции многих стран перегружены рядом мелочей и второстепенных деталей. Достаточно сослаться на ст. 7 Основного закона ФРГ, которая предусматривает право создания частных школ; ст. 41 Конституции Ирландии, в которой указано, что домашняя жизнь женщины оказывает государству поддержку, без которой нельзя достичь общего блага; ст. 16 Конституции Греции о возрастном цензе для профессоров высших учебных заведений.

Считается, что  есть три страны, в которых действует  неписаная конституция: Великобритания, Новая Зеландия и Израиль. Великобритания имеет «неписаную» конституцию  очень длительное время, и, по нашему мнению, авторы теории неписаной конституции – это, прежде всего, британские государствоведы, которые, возможно, ввели такой термин, чтобы оправдать отсутствие у них единой кодифицированной конституции. В число актов, составляющих неписаную британскую конституцию, принято включать законы, начиная с глубокой древности (с XIII века) и до наших дней, которые регулируют самые важные аспекты тех или иных сторон деятельности государственных органов и права жителей Британии. Самым старым актом подобного рода является «Великая хартия вольностей» 1215 года (по латыни – Magna Carta). Кроме этой хартии в группу наиболее известных законов входят Habeas corpus act 1679 года, Билль о правах 1689 года, Закон о престолонаследии 1701 года. Более современные – Закон о парламенте (1911 и 1949 годов), Акт о пэрстве (1963 года), Акт о расовых отношениях (1968 года), Акты о народном представительстве (1949 и 1969 года), Акт о местном управлении (1972 года) и ряд других. Такие законы получили название в британском праве «Статутное право» («статут» – закон).

Конституционные нормы не охватывают всего многообразия отношений, складывающихся в процессе осуществления государственной  власти, и дополняются целым рядом  других нормативных актов.

К числу важнейших источников конституционного права зарубежных стран относятся конституционные законы, которые, хотя и не являются составными частями конституции, регулируют важнейшие государственно-правовые вопросы: это законы об избирательном праве и избирательной системе, о полномочиях правительств и парламентов, о правовом положении личности, о порядке введения чрезвычайного положения. В качестве примера конституционных законов можно привести Акт о свободе печати 1949 г. Швеции, акты о гражданских правах 1957, 1960, 1964 и 1969 гг., а также законы об избирательных правах 1965 и 1970 гг. в США, закон о политических партиях Испании 1978 г. и ряд других.

Не менее  важное значение в качестве источников конституционного права имеют органические законы, которые, в отличие от конституционных, принимаются на основе бланкетных норм, содержащихся в конституциях. Особенно богата такими бланкетными нормами Конституция Франции 1958 г. Например, Конституция устанавливает, что органический закон определяет длительность полномочий каждой палаты, число ее членов, их вознаграждение, условия их избрания, режим неизбираемости и недопустимости совмещений (ст. 25), что «парламент принимает финансовые законопроекты с соблюдением условий, предусмотренных органическим законом» (ст. 47) и т.д. Таких бланкетных норм во французской Конституции насчитывается около двадцати.

Важнейшие нормы  конституционного права содержатся и в обычных законах, принимаемых парламентом. В качестве примера можно сослаться на законы США о регулировании лоббизма (1946), о преемственности должности Президента (1948), о федеральных избирательных кампаниях (1972) и др. Государственно-правовыми по своему характеру являются Закон о превентивном тюремном заключении и Закон об обороне Индии, т.к. они внесли существенные коррективы в конституционные положения, касающиеся правового положения личности.

Источниками конституционного права являются также нормативные акты правительств и глав государств, причем часто эти акты серьезно изменяют порядок применения конституции. Таковы указы и декреты о введении чрезвычайного положения, которые, как правило, сопровождаются прекращением действия конституционных прав и свобод, конституционных и процессуальных гарантий неприкосновенности личности и имущества граждан и подданных. Во Франции роль важнейших источников конституционного права играют президентские ордонансы, юридически приравненные по своей обязательной силе к парламентским актам. Так, 13 октября 1958 г. во Франции специальным ордонансом была введена мажоритарная одномандатная система с двумя турами голосования при выборах Национального собрания; ордонансы 24 октября, 17 ноября и 13 декабря 1958 г. определили порядок деятельности палат и правовое положение депутата парламента.

Замена традиционных источников конституционного права  правительственными актами является одним из проявлений отступления от принципа верховенства закона.

Во многих странах, особенно англосаксонских, а также  в странах, воспринявших основы англосаксонской  правовой системы, важнейшие вопросы  государственной жизни регулируются обычаями (в литературе они называются конституционными соглашениями или конвенционными нормами).

Конституционные обычаи, а также многочисленные правила, принципы и приемы решения различных государственно-правовых вопросов не закреплены в нормативных актах и не обеспечиваются судебной защитой, но они тем не менее регулируют правовое положение многих государственных органов и фактически определяют их роль и значение в механизме государства. Так, во многих конституциях и иных юридических источниках не содержится положение о том, что правительство образуется лидером партии или партийной коалиции, победившей на парламентских выборах. Однако этот обычай почти всегда соблюдается в парламентарных странах в условиях демократического политического режима. Обычаями регулируется порядок осуществления прерогатив конституционного монарха и полномочий президента, формирование правительства, роль премьер-министра, многие вопросы законодательной процедуры и т.д. Практическая роль обычаев настолько велика, что игнорировать их при изучении конституционного права невозможно.