Контрольная работа по "Муниципальному праву". 40

1. Система муниципального права.

Муниципальное право как отрасль  права имеет свою систему, в которой  выделяются комплексы однородных норм, регулирующих определенные группы общественных отношений, входящих в его предмет.

Система муниципального права основывается на логическом, последовательном разделении норм муниципального права и их объединений  в однородные правовые комплексы (институты) с учетом содержания и характера, регулируемых ими отношений в  сфере местного самоуправления.

При этом система муниципального права  отражает взаимосвязь и взаимообусловленность  правового регулирования вопросов местного самоуправления как целостного социального явления. Поэтому система  муниципального права имеет объективную  основу: ее построение обусловлено  не только структурой Федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации», но и потребностями практики развития местного самоуправления, которая  влияет на формирование институтов муниципального права, помогает определить их роль в  местном самоуправлении.

Следовательно, под системой муниципального права понимается объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости их значения и роли в регулировании муниципальных  отношений.

Ее первым элементом являются муниципально-правовые нормы, закрепляющие положение местного самоуправления в системе народовластия, определяющие его роль в развитии демократических начал в управлении обществом и государством. К этой группе относятся нормы, содержащие определения основных понятий и  терминов, используемых законодательством  о местном самоуправлении, таких, как «местное самоуправление», «муниципальное образование», «вопросы местного значения», «местный референдум», «органы местного самоуправления», «должностное лицо местного самоуправления» и др. В эту  же группу входят нормы, закрепляющие основные принципы и функции местного самоуправления.

Местное самоуправление как форма  организации власти на местном уровне характеризуется тесным взаимодействием  и взаимопроникновением форм прямой и представительной демократии. Нормы  муниципального права, относящиеся  к данной группе, закрепляют формы  непосредственного волеизъявления населения муниципальных образований, институты представительной демократии в системе местного самоуправления, другие элементы этой системы.

Второй элемент системы муниципального права составляют нормы, закрепляющие основы деятельности местного самоуправления: территориальные, организационные, финансово-экономические. Они определяют порядок создания, объединения, преобразования или упразднения  муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований, а также закрепляют принципы организации  местного самоуправления, основы взаимоотношений  выборных и других органов местного самоуправления, условия и порядок  прохождения муниципальной службы, статус муниципального служащего.

Важнейшим условием самостоятельности  местного самоуправления являются финансово-экономические  основы деятельности населения муниципальных  образований. Нормы муниципального права закрепляют порядок формирования муниципальной собственности, ее состав, а также устанавливают основы финансовой самостоятельности местного самоуправления.

Третьим элементом системы муниципального права выступает группа норм, закрепляющих предметы ведения и полномочия местного самоуправления. Данные нормы устанавливают  собственные полномочия местного самоуправления, а также отдельные государственные  полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Относящиеся  к этой группе нормы регулируют принципы определения компетенции органов  местного самоуправления, отношения, которые  возникают в процессе реализации полномочий местного самоуправления в  различных сферах местной жизни.

Четвертый элемент системы муниципального права — группа норм, устанавливающих  гарантии местного самоуправления. Они  закрепляют систему гарантий, обеспечивающих организационную и финансовую самостоятельность  местного самоуправления, а также  судебную и другие правовые формы  защиты местного самоуправления.

Сущность местного самоуправления — в самостоятельной и под  свою ответственность деятельности населения по решению вопросов местного значения. Поэтому пятый элемент  системы муниципального права составляют нормы, устанавливающие ответственность  органов местного самоуправления и  должностных лиц местного самоуправления. Эти нормы определяют формы, порядок  и условия ответственности органов  и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, перед государством, а также перед физическими и юридическими лицами.

Таким образом, система муниципального права включает следующие структурные  части:

1) местное самоуправление в системе  народовластия; 

2) основы местного самоуправления: территориальная, организационная  и экономическая; 

3) предметы ведения и полномочия  местного самоуправления;

4) гарантии местного самоуправления;

5) ответственность органов местного  самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления, контроль  за их деятельностью. 

2. Форма непосредственного участия населения в местном самоуправлении.

Российское  законодательство  признает  основным   субъектом   права   на

самоуправление  население  городских  и  сельских  поселений.   Статья   130  Конституции Российской  Федерации  закрепляет,  что  местное  самоуправление  обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного  значения, владение,  пользование  и  распоряжение   муниципальной   собственностью[4].

Вместе с тем Конституция  Российской Федерации исходит  из  того,  что  право  местного самоуправления осуществляется населением как  через  формы  прямого волеизъявления,  так   и   через   выборные   и   другие   органы   местного самоуправления.

  Федеральный закон «Об общих  принципах организации местного  самоуправления  в Российской Федерации» от 28  августа  1995  г.,  развивая  конституционные  положения, закрепил: «Население городского, сельского  поселения  независимо от его численности не может быть  лишено  права  на  осуществление  местного самоуправления».

  Это право население может реализовать путем образования самостоятельного  муниципального образования,  на  территории  которого  будет  осуществляться  местное самоуправление. При этом в соответствии со статьей  61  Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в  Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. отсутствие муниципальной  собственности  на данной территории не может  служить  основанием  для  отказа  в  образовании  нового   муниципального   образования.   Конкретный   порядок    образования  муниципальных образований, их объединения,  преобразования  или  упразднения  должен устанавливаться законом субъекта Российской Федерации.

  Признаваемое  Конституцией  Российской  Федерации,  а  также   Федеральным  законом  «Об  общих  принципах   организации   местного   самоуправления   в  Российской   Федерации»   право   населения   на   осуществление    местного самоуправления предполагает также и другие формы его  реализации.  К  формам  участия населения в осуществлении местного самоуправления  относится  прежде  всего  территориальное  общественное  самоуправление,  под   которым   закон  понимает самоорганизацию граждан по месту их жительства на части  территории муниципального образования  (это  может  быть  и  территория  поселения,  не  являющегося   муниципальным   образованием,   и   территории   микрорайонов, кварталов, улиц, дворов) для самостоятельного  и  под  свою  ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения.

  Право населения на местное  самоуправление обеспечивается  правом  каждого  гражданина Российской Федерации на  осуществление  местного  самоуправления.

Это право закрепляет  статья  3  Федерального  закона  «Об  общих  принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации»  от  28  августа 1995 г. Согласно  данной  статье  Закона  граждане  имеют равные  права на осуществление местного  самоуправления  как  непосредственно,  так  и  через  своих  представителей  независимо  от  пола,  расы,  национальности,  языка, происхождения,  имущественного  и  должностного   положения,   отношения   к  религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям[5].

  Гражданам  гарантируется   право  избирать  и  быть  избранными  в  органы  местного самоуправления,  право  равного  доступа  к  муниципальной  службе, право обращаться в органы местного  самоуправления  и  к  должностным  лицам  местного самоуправления.

    Признавая право населения   на  осуществление  местного  самоуправления,  государство признает самостоятельность местного  самоуправления  в  пределах  его полномочий и берет на себя  обязанность  создавать  необходимые  условия  для осуществления данного права.  Конкретные  формы  осуществления  местного  самоуправления,  структура  органов  местного  самоуправления   определяются  населением самостоятельно. Эти и другие вопросы организации и  осуществления  местного самоуправления регулируются в  уставе  муниципального  образования,  который  разрабатывается   муниципальным   образованием   самостоятельно   и принимается  населением   непосредственно   или   представительным   органом  местного   самоуправления.   Реализация   данного   принципа    предполагает  обеспечение     финансово-экономической      самостоятельности      местного  самоуправления.  Органы  местного  самоуправления  самостоятельно  управляют  муниципальной собственностью,  формируют,  утверждают  и  исполняют  местный  бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.  Однако  обеспечение  реальной  хозяйственной   самостоятельности    муниципальных    образований    сегодня  сталкивается с большими трудностями: возрастает нагрузка  и  перекладывается  ответственность на органы местного самоуправления в  социально-культурной  и  коммунально-бытовой областях, так как  передача  муниципальным  образованиям  некогда ведомственных объектов этих сфер осуществляется без  учета  реальных  возможностей организации управления на местах, без должного  финансирования.

Органам местного  самоуправления  не  хватает  средств  на  содержание  этих  объектов, их модернизацию и  поддержку.  У  многих  сел  вообще  отсутствует  материальная база.

  И в то же время актами, принимаемыми на государственном  уровне, на органы  местного  самоуправления  по  существу  перекладываются   невыполнимые   без  соответствующего   материально-финансового   обеспечения   функции   решения  тяжелых  проблем,  порожденных  общей  ситуацией   в   стране   (вынужденные  переселенцы, беженцы, военнослужащие, уволенные в запас, и т.д.).

  Муниципальное  законодательство,  гарантируя  самостоятельность   местного  самоуправления,  запрещает  органам  государственной  власти  вмешиваться  в  деятельность органов местного самоуправления по  решению  вопросов  местного значения.

  Государство признает и защищает  равным образом наряду с   другими  формами  собственности муниципальную собственность — экономическую основу  реализации  права населения на местное самоуправление.

  Государство  признает  право   населения  на  самостоятельное   определение  структуры органов местного самоуправления.

  Изменения   границ   территорий,   в   которых   осуществляется   местное

самоуправление,  допускается  с  учетом  мнения  населения   соответствующих  территорий.

  В соответствии со статьей  9  Федерального  закона  «Об   общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»  от  28  августа  1995 г. федеральные органы государственной власти,  органы  государственной  власти  субъектов  Российской  Федерации   создают   необходимые   правовые,  организационные, материально-финансовые условия для становления  и  развития  местного самоуправления и оказывают  содействие  населению  в  осуществлении  права  на  местное  самоуправление.  Данный  федеральный  закон  относит   к  полномочиям органов государственной  власти  Российской  Федерации,  органов  государственной   власти    субъектов    Российской    Федерации    принятие государственных программ развития местного самоуправления.

3. Правовые акты местного самоуправления.

Правовые акты местного самоуправления многообразны. Для их изучения используется классификация правовых актов. Необходимо отметить, что их полная классификация  возможна только с учетом уставов  и иных актов муниципальных образований, в которых определяются наименования и виды правовых актов, действующих  на конкретных территориях. Вместе с  тем, независимо от региональных особенностей, правовые акты местного самоуправления можно классифицировать по следующим  основаниям:

1) по нормативной природе различаются:

• нормативные правовые акты длительного  действия, адресованные широкому кругу  лиц: уставы муниципальных образований, регламенты представительных органов  местного самоуправления,  постановления  представительных органов местного самоуправления о местных налогах  и сборах и др.;

• правовые  акты индивидуального  содержания,  адресованные конкретному  лицу или органу и рассчитанные на однократное применение: ордер —  договор найма жилого помещения  в муниципальном жилищном фонде  социального использования, распоряжение мэра города о выделении дополнительных средств на ремонт объекта социально-культурного  назначения, приказ заместителя главы  районной администрации об увольнении муниципального служащего и др.;

2) по порядку принятия среди  правовых актов местного самоуправления  различают:

Ø    решения, принятые непосредственно  населением муниципального образования  на местном референдуме: уставы муниципальных  образований, решения об изменении  структуры органов местного самоуправления, решения о приватизации муниципальной  собственности и др. Данные решения  не нуждаются в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления и вступают в силу после офици­ального опубликования (обнародования); граждан: решения о  создании органов территориального общественного самоуправления, решения  об избрании старосты сельского поселения  как главы муниципального образования  и др.;

Ø    решения, принятые коллегиально на собраниях (сходах) граждан: решения  о собрании органов территориального общественного самоуправления, решения  об избрании старосты сельского поселения  как главы муниципального образования.

Ø    правовые акты, принятые в  порядке народной правотворческой  инициативы: постановления представительного  органа местного самоуправления об изменении  структуры органов местного самоуправления и др.;

Ø    правовые акты, принятые коллегиально представительным органом местного самоуправления или выборным коллегиальным   органом   территориального   общественного   самоуправления: положения об органах территориального общественного самоуправления и  др.;                            

Ø    правовые акты, принятые на основе единоначалия: распоряжения  и приказы главы муниципального  образования (главы местной администрации) и др.;

Ø    договоры, если хотя бы одна из сторон представляет интересы соответствующего муниципального образования: договор  местной администрации с частной  фирмой о строительстве муниципального жилья, договор представительного  органа местного самоуправления и выборного  коллегиального органа территориального общественного самоуправления о  разграничении компетенций и  финансовых средств и др.;

3) по содержанию правовые акты  местного самоуправления можно  сгруппировать в зависимости  от предметов ведения местного  самоуправления следующим образом:

• правовые акты по вопросам хозяйственной  деятельности;

• правовые акты по вопросам социальной политики;

• правовые акты по вопросам деятельности местного самоуправления в культурной сфере;

• правовые  акты  по   вопросам  охраны   общественного порядка  и др.

4) по порядку вступления правовых  актов местного самоуправления  в юридическую силу различают:

• правовые акты, требующие обязательной публикации; нормативные правовые акты органов местного самоуправления и  должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права,   свободы   и   обязанности   человека   и   гражданина, вступают в силу только после их официального опубликования (обнародования);

• правовые акты, не требующие официального опубликования (обнародования), как  правило, акты для служебного пользования. Классифицировать можно и отдельные  виды актов местного самоуправления. Так, например, акты применения муниципального права в зависимости от функций, выполняемых ими в правовом регулировании, можно разделить на: (1) исполнительные акты, с помощью которых организуется исполнение предписаний норм права  путем их применения к конкретным жизненным случаям, и (2) правоохранительные акты, с помощью которых нормы  права ограждаются от нарушений. Среди исполнительных и правоохранительных актов, в свою очередь, выделяют: (а) основные, которые решают вопрос по существу или содержат итоговую оценку дела о правонарушении и завершают  правоохранительные действия, являются окончательным решением, и (б) вспомогательные, которые подготавливают издание  основных актов, обеспечивают правильное рассмотрение дела, а также реализацию принятых решений.

В правовых актах местного самоуправления более подробно, как правило, определяются виды правовых актов, принимаемых представительными  органами местного самоуправления и  местной администрацией. К актам  представительного органа местного самоуправления относятся: постановления, решения, резолюции, заявления, обращения  и др. Среди актов местной администрации, главы местного самоуправления наиболее часто встречаются: постановления, распоряжения и приказы.

Таким образом, основными правовыми  актами местного самоуправления являются:

Устав муниципального образования  — основной нормативный правовой акт, определяющий статус муниципального образования; акт нормативно-учредительного характера.

В Уставе муниципального образования  подробно указываются вопросы местного значения, относящиеся к ведению  муниципального образования; система  местного самоуправления; регулируются территориальная, финансово-экономическая  и организационная основы местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной  собственностью; разграничиваются полномочия отдельных муниципальных органов  и их должностных лиц; отмечаются гарантии местного самоуправления и  ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц  местного самоуправления.

Регламент представительного органа местного самоуправления — правовой процессуальный акт, регулирующий общие  принципы работы представительного  органа местного самоуправления, в  том числе порядок внесения и  рассмотрения вопросов на его сессиях, образования и деятельности комитетов  и комиссий, созыва очередных и  внеочередных сессий, голосования по отдельным вопросам и др.

Постановление — нормативный акт  или акт, имеющий общее значение; акт, затрагивающий, как правило, права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также связанный  с решением крупных вопросов экономического и социального развития, охраны общественного  порядка, использованием муниципальной  собственности, финансовых ресурсов и  т.п. Постановления по своей структуре  состоят из (1) констатирующей части, в которой обозначаются цели и  задачи предписываемых действий и причины  издания акта (констатирующая часть  не является обязательной), и (2) распорядительной части, которая начинается с указания наименования органа, издающего постановление, и, как правило, включает ряд пунктов. Распорядительная часть обычно включает перечень предписываемых действий, исполнителей, характеристику ресурсов и конкретных мероприятий, необходимых для исполнения, и сроки исполнения.

Как правило, только в виде постановлений  могут издаваться акты представительного  органа местного самоуправления, которыми: (а) принимается или изменяется структура  организации местного самоуправления, образуется, реорганизу­ется структурное  подразделение или орган местного самоуправления; (б) вводится штраф  или иное взыскание, устанавливается  правило или положение, за нарушение  которого налагается штраф или, другое взыскание; (в) устанавливаются местные  налоги или сборы; (г) предоставляются, возобновляются или продлеваются льготы; (д) регулируется размер платы за коммунальные услуги; (е) санкционируется получение  кредита; (ж) устанавливаются правила  передачи или сдачи в аренду или  санкционируется передача или сдача  в аренду собственности, находящейся  в ведении органов местного самоуправления; (з) регулируется землепользование; (и) вводятся дополнения или отменяются какие-либо из ранее принятых постановлений.

Положение — акт, систематизирующий  нормы статутного (об органе) или  тематического содержания и утверждаемый распорядительным актом. В виде положения  обычно принимаются акты, детально регламентирующие порядок организации  и деятельности органов местного самоуправления, а также определяющие их взаимоотношения с другими  органами, организациями, учреждениями и гражданами. Кроме этого, на местном  уровне положениями регулируются полномочия отдельных органов, например, органов  территориального общественного самоуправления; учреждений или организаций, например, Фонда поддержки молодых талантов, полномочия муниципальных органов  в отдельных сферах жизнедеятельности  местного сообщества, например, в области  укрепления обществен­ного порядка.

Правила — нормативно-правовой акт, детально регламентирующий порядок  осуществления какого-либо вида деятельности.

Распоряжение — акт ненормативного характера, издаваемый по оперативным  вопросам; акт применения права.

Правовые акты резолютивного характера  — резолюции, заявления, обращения  — акты, как правило, принятые по результатам обсуждения конкретного  вопроса (события) и предусматривающие  новые решения (действия) со стороны  иных органов, организаций, должностных  лиц для принятия реальных мер.

Протокол — документ коллективного  органа, фиксирующий основные этапы  его работы, перечень обсужденных  вопросов, содержание выступлений и  принятых решений.

Приказы и инструкции — правовые акты оперативно-распорядительного  характера. Инструкции обычно излагают правила, регулирующие специальные  стороны деятельности организации  или должностного лица.

Указание — распорядительный документ, издаваемый органом местного самоуправления преимущественно по вопросам информационно-методического  характера, связанным с исполнением  приказов, инструкций и других актов.

В соответствии с существующим законодательством  имеются механизмы контроля со стороны  населения деятельности органов  местного самоуправления. Так, реализация населением права на правотворческую  инициативу в вопросах местного значения закреплена в статье 25 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления», которая обязывает органы местного самоуправления рассматривать проекты правовых актов по вопросам местного значения, вынесенные населением на открытые заседания с участием своих представителей. Результаты рассмотрения должны быть официально обнародованы. Эта же статья Федерального закона закрепляет и обязывает органы и должностные лица местного самоуправления давать ответы по существу индивидуальных и коллективных обращений гражданам в течение месяца[1]. Практика местного самоуправления свидетельствует, что наиболее важные проекты решений по вопросам местного значения (например проект Устава муниципального образования) могут быть опубликованы в целях обсуждения их населением.

Формы контроля со стороны населения  деятельности органов и должностных  лиц местного самоуправления должны закрепляться в Уставах муниципальных  образований.

Список использованной литературы:

Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное  право Российской Федерации: учеб. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. — 672 с.