Местное самоуправление. 21

Введение

Местное самоуправление - одна из основ любого демократического строя, в связи с чем Хартия устанавливает, что принцип местного самоуправления должен быть закреплен в законодательстве и, по возможности, в конституции каждой страны.

История идей формирования системы регламентирования местного самоуправления свидетельствует о том, что в процессе развития государственности возникали различные теории местного самоуправления, которые по-разному объясняли его политико-правовую природу. Данные теории историчны, поскольку они создавались на основе практического опыта как отдельно взятого государства, так и группы стран и различались по способу формирования местных учреждений, по характеру и количеству дел, им подведомственных, а также по характеру взаимоотношений с центральной властью.

Актуальность выбранной  темы подчеркивается тем, что в настоящее  время система местного самоуправления в РФ далеко не идеальна, и ее развитию препятствует целый комплекс проблем, так же она является огромной ролью местного самоуправления в экономической и политико-правовой жизни общества, в становлении институтов демократического государства. Так, в современной России местное самоуправление поднято на уровень одной из основ конституционного строя. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать и деконцентрировать государственную власть, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, стимулируя тем самым активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.

Целью настоящей работы является изучение сущности местного самоуправления, его принципов и системы в  РФ.

1. Понятие  местного самоуправления

Местное самоуправление в  Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ, самостоятельная и под свою ответственность  деятельность населения по решению  непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных  традиций.

Местное самоуправление возникло в Европе еще в Средние века. В XVIII в. Американская и Французская буржуазные революции вызвали к жизни сходные системы местного самоуправления, придав им функцию выражения и охраны прав и свобод человека и гражданина. Идеи общинного управления получили развитие в Великобритании, Бельгии, Германии и других странах. Было признано, что между местными интересами и государством существует определенное противоречие и что местное самоуправление – основа гражданского общества.

В XIX в. сложились и поныне существуют три основные системы местного самоуправления: а) англосаксонская, при которой исключаются какие-либо представители центрального правительства на местах, а муниципалитеты самостоятельно осуществляют власть в пределах своих полномочий; б) французская, допускающая контроль центральной власти через специально назначаемых представителей или в других формах; в) германская, при которой органы местного самоуправления действуют по поручению государства, а община самостоятельно и под свою ответственность решает задачи на своем уровне, но в соответствии с законами.

Местное самоуправление —  это комплексное, сложное, многогранное явление, которое можно рассматривать  в нескольких аспектах:

• как основополагающий принцип  осуществления власти в обществе и государстве, который определяет систему управления демократического правового государства;

• как форму народовластия;

• как право граждан (жителей  определенной территории) на самостоятельное  ведение дел местного сообщества;

• как способ организации  и осуществления населением власти на местах.

В демократическом государстве  организация и осуществление  власти базируются на принципе разделения властей, который сочетается с принципом  местного самоуправления. Этот принцип  обеспечивает такую децентрализацию  системы управления в Российской Федерации, которая делает данную систему  наиболее пригодной к обеспечению  интересов населения на местах с  учетом исторических и иных местных  традиций.

Однако местное самоуправление — не только один из важнейших демократических  принципов организации и осуществления  власти. Это и право граждан  различных административно-территориальных  единиц управлять в рамках закона самостоятельно, а также в собственных  интересах значительной частью общественных дел.

Граждане Российской Федерации  осуществляют свое право на местное  самоуправление в городах, сельских поселениях и других муниципальных  образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан. Они имеют равные права на осуществление  местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Граждане Российской Федерации  имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, имеют равный доступ к муниципальной  службе, имеют право обращаться в  органы местного самоуправления и к  должностным лицам местного самоуправления, знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина.

Местное самоуправление в  Российской Федерации — это такой  способ организации и осуществления  власти на местах, который «обеспечивает  самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной  собственностью» (ст. 130 Конституции  РФ).

Местное самоуправление как  выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя  Российской Федерации ¹.

Местное самоуправление обеспечивает не только самостоятельность решения  населением всех вопросов местного значения, но и организационное обособление  управления местными делами в системе  управления обществом и государством.

Согласно Конституции  РФ (ст. 12), органы местного самоуправления «не входят в систему органов  государственной власти». Органы государственной  власти создают правовые рамки для  деятельности местного самоуправления, однако осуществлять его не вправе. Они обеспечивают государственный  контроль за реализацией закрепленных в законодательстве прав физических и юридических лиц, а также защиту этих прав.

Ставя органы местного самоуправления вне системы органов государственной  власти, Конституция РФ в то же время  допускает возможность наделения  этих органов отдельными государственными полномочиями. В таких случаях  им должны быть переданы необходимые  материальные и финансовые средства, а реализация полномочий должна контролироваться государством.

Федеральные органы государственной  власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

Таким образом, самостоятельность  местного самоуправления имеет пределы, устанавливаемые Конституцией РФ и  федеральными законами, а само местное  самоуправление интегрировано в  общую систему управления делами общества и государства.

Не являясь частью системы  государственных органов, органы местного самоуправления, как и все местное  самоуправление в целом, — не только форма самоорганизации населения  для решения своих задач. Это  также форма осуществления публичной  власти, власти народа. Вот почему деятельность органов местного самоуправления характеризуется  такими свойственными органам государственной  власти чертами, как наличие властных полномочий, обязательность принимаемых  решений для всех физических, а  также юридических лиц и организаций, находящихся на территории, в рамках которой действуют соответствующие  органы местного самоуправления.

Так же считаю нужным сообщить о Европейской хартиии о местном самоуправлении которая была принята в 1985 году Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы и является самым важным многосторонним документом, определяющим фундаментальные принципы функционирования органов местного самоуправления. 
Хартия является международным договором, следовательно, и имеет декларативный характер по отношению к национальному законодательству каждого из государств, ее подписавших и ратифицировавших.

2. Система и  основы местного самоуправления.

Одним из важнейших условий  выделения муниципального права  в самостоятельную отрасль права  является наличие элементов системы  местного самоуправления, организация  и деятельность которых регулируется нормами муниципального права.

В соответствии со ст. 3 Конституции  РФ народ осуществляет свою власть непосредственно через органы государственной  власти и органы местного самоуправления.² Таким образом, закрепляются две основные группы форм реализации народом своего суверенного полновластия: формы непосредственного народовластия и формы опосредованного народовластия через системы органов власти. В последнем случае речь идёт о системе органов государственной власти и системе органов местного самоуправления.

Согласно Конституции  РФ местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется в различных  организационных формах.³В своей совокупности эти формы образуют систему местного самоуправления в рамках соответствующих муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни.

Единство системы местного самоуправления обусловлено тем, что  она основывается на демократических  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, строится с учетом роли и функций  местного самоуправления в обществе и государстве, а также исторических и иных местных традиций и определяется населением соответствующих муниципальных  образований самостоятельно.

Единство данной системы  проявляется в разграничении  предметов ведения и полномочий между различными формами её осуществления, а также в том, что все её организационные формы находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В рамках этой взаимосвязи и взаимозависимости одни формы являются производными от других или связаны между собой отношениями руководства, подотчетности и ответственности или подотчётности и подконтрольности.

Между всеми организационными формами местного самоуправления существует тесная организационно-правовая связь. Так, органы местного самоуправления –  один из основных элементов системы  местного самоуправления – избираются непосредственно населением или  образуются представительным органом  муниципального образования, формируемым  населением муниципального образования.⁴

В исключительной компетенции  представительного органа муниципального образования находится осуществление  контроля за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. При этом структура органов местного самоуправления определяется населением муниципального образования самостоятельно с учетом требований федерального законодательства.

Вместе с тем следует  иметь в виду, что в отличие, например, от государственных органов  Российской Федерации, образующих единую систему в рамках государства, местное  самоуправление образует единую систему  лишь в рамках соответствующих муниципальных  образований, а система местного самоуправления, сложившаяся в одном  муниципальном образовании, независима от аналогичной системы в любом  другом муниципальном образовании.

Аналогичным образом складываются и взаимоотношения между органами самоуправления этих образований. Подчиненность  органа или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.⁵

Вместе с тем Федеральный  закон устанавливает формы взаимодействия муниципального района с городскими и сельскими поселениями, которые  входят в состав муниципального района; допускает возможность формирования представительного органа муниципального района из представителей соответствующих  органов местного самоуправления поселений.⁶

В целях взаимодействия органов  местного самоуправления, выражения  и защиты общих интересов муниципальных  образований Федеральный закон  предусматривает образование совета муниципальных образований субъекта Федерации.⁷

Для организации взаимодействия муниципальных образований, советов  муниципальных образований субъектов  Федерации, выражения и защиты общих  интересов муниципальных образований  Российской Федерации, в том числе  в целях представления указанных  интересов в федеральных органах  государственной власти, и организации  сотрудничества муниципальных образований  Российской Федерации с международными организациями и иностранными юридическими лицами Закон предусматривает также  возможность образования совета муниципальных образований субъектов  Федерации единого общероссийского  объединения муниципальных образований.⁸

Совокупность организационных  форм осуществления местного самоуправления в рамках муниципального образования  образует систему местного самоуправления. Под системой местного самоуправления понимается совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, других форм осуществления местного самоуправления, других форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ власть, решает исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций вопросы местного значения.

Термин «основы местного самоуправления» является новым  для российского государствоведения. Впервые это понятие было введено Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с необходимостью установления основополагающих начал деятельности населения по осуществлению местного самоуправления.⁹ Основы местного самоуправления призваны обеспечить самостоятельность деятельности населения по управлению местными делами, независимость и невмешательство со стороны органов государственной власти, создавать условия для эффективного решения вопросов, возникающих на местном уровне.

Под основой местного самоуправления следует понимать объективно сложившиеся в обществе экономические, социальные, финансовые, правовые и другие возможности и условия, совокупность которых образует тот базис, на котором строится вся система местного самоуправления, осуществляется муниципальной властью.¹⁰

Можно выделить следующие  элементы основ местного самоуправления: правовые основы, территориальные основы, организационные основы, финансовые основы, экономические основы (финансово-экономические  основы).

Согласно ст.4 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовую основу местного самоуправления составляют:

1) общепризнанные принципы  и нормы международного права,  международные договоры Российской  Федерации;

2) Конституция РФ, федеральные  конституционные законы, федеральные  законы и издаваемые в соответствии  с ними иные нормативные правовые  акты Российской Федерации (указы  и распоряжения Правительства  РФ, иные нормативные правовые  акты федеральных органов исполнительной  власти);

3) конституции (уставы), законы  и иные нормативные правовые  акты субъектов Федерации;

4) уставы муниципальных  образований, решения, принятые  на местных референдумах и  сходах граждан, и иные муниципальные  правовые акты.

В перечне нормативных  правовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления, на первое место Федеральный закон поставил общепризнанные принципы и нормы  международного права, международные  договоры Российской Федерации (к которым, в частности, относится Европейская  хартия местного самоуправления и в  соответствии со ст.15 Конституции РФ ставшая частью нашей правовой системы).¹¹

Такое законодательное расположение нормативных правовых актов можно, в частности, объяснить тем, что  местное самоуправление обеспечивает реализацию общепризнанного права каждого человека принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей, и в силу этого местное самоуправление является одной из главных основ любого демократического строя.

Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.¹²

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации  в городских, сельских поселениях, муниципальных  районах, городских округах и  на внутригородских территориях  городов федерального значения. Границы  территорий муниципальных образований  устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации  в соответствии с требованиями федерального законодательства.

Организационные основы местного самоуправления – это совокупность норм, регулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные органы.¹³

Организационные основы местного самоуправления не остаются неизменными. Их развитие обусловлено эволюцией  местного самоуправления, изменением муниципального законодательства, поиском  оптимальных организационных моделей  местного самоуправления, форм и методов  работы муниципальных органов.

Финансово-экономические  основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образований.¹⁴

Финансово-экономическую  основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной  собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные  права муниципальных образований.

В соответствии с требованиями Федерального закона 2003 г. «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», других федеральных законов, законов  субъектов Федерации в уставах  муниципальных образований, регламентах  их представительных органов, положениях и других муниципальных правовых актах устанавливаются наименование, порядок формирования, срок полномочий и внутреннее строение представительных органов, порядок формирования их рабочих  органов и должностных лиц, депутатских  объединений, а также порядок осуществления представительными органами своих полномочий, основные правила и процедуры их работы, другие вопросы организации и деятельности представительных органов местного самоуправления.

3. Проблемы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления

Местное самоуправление - это управление местным хозяйством. То есть местное самоуправление имеет негосударственную природу. Оно является одним из институтов гражданского общества и противостоит государству в той же степени, в какой интересы гражданского общества противостоят интересам государства. По сути, местное самоуправление в рамках этой теории наделено правоспособностью юридического лица. Можно выделить лишь три отличия его от гражданско-правовых форм хозяйствования. Во-первых, местное самоуправление возникает на определенной законом территории. Во-вторых, местное самоуправление создается не по воле его субъектов, а в обязательном порядке. И в-третьих, органы местного самоуправления в отличие от органов управления юридическим лицом являются выборными.

Однако российские попытки  реализовать на практике идеи общественной теории натолкнулись на ряд неразрешимых проблем. Основная сложность заключалась  в невозможности точного выделения  дел собственно общинных (местных) и дел общегосударственных, реального разграничения частноправовых и публично-правовых функций в управлении обществом. Н.И. Лазаревский писал по этому поводу: "Представители хозяйственной теории тщетно стремились установить, какие именно дела общинного управления должны быть признаны чисто хозяйственными, не заключающими в себе элемента власти. Но таких дел в чистом виде не было, т.к. земское самоуправление имело принудительный характер. Сторонники данной теории постоянно стремились дать список таких дел, подведомственных органам самоуправления, которые, по существу своему, отличались бы от дел государственного управления.

При этом оказывалось, что  делами негосударственного характера приходилось признавать местную полицию, раскладку казенных налогов, установление местных налогов и т.д., государственное значение которых очевидно для всякого человека без предвзятых мнений. Но самое слабое место в этой теории состояло не столько в том, что ее сторонникам не удавалось составить достаточно просторного списка негосударственных публично-правовых дел, предоставленных органам самоуправления, сколько в том, что таких дел вовсе и не может быть

Итак, практика показала, что местное самоуправление не может быть изолировано в рамках хозяйственной деятельности, у государства на местах есть свои интересы, и именно органы местного самоуправления должны решать вопросы государственного значения на местах.

 Исходя из этой практики формируется новая теория - государственная теория самоуправления, основоположниками которой стали немецкие ученые Л. Штейн и Р. Гнейст. Эта теория отождествляла органы местного самоуправления и органы государственной власти. Местное самоуправление есть продолжение государства, а его органы, по сути, - местные органы государственной власти (отличие лишь в том, что местные чиновники избираются в эти органы населением самоуправляющейся территории, а не назначаются). Предметы ведения местного самоуправления - это государственные задачи, они не могут иметь иной природы, помимо государственной.

Всякое управление публичного характера, по утверждению авторов  этой теории, есть дело государственное, поэтому смысл существования местного самоуправления - не отделение от государства, а подчинение его интересам и целям.

 Наиболее последовательным  сторонником этой теории в  России был академик В.П. Безобразов. Характеризуя самоуправление, он писал: "Истинные органы самоуправления, возникнув на общественной почве под влиянием общественных интересов, тем не менее не перестают быть государственными, и для этого должны входить, как звенья, в общую систему власти и управления в государстве. Это самоуправление не есть общественное самоуправление, образчики которого имеются в акционерных компаниях, ученых и других обществах, а оно есть такое же государственное управление, как и бюрократическое, личное управление; учреждения самоуправления совокупно с бюрократическими учреждениями суть двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти"

Тестовое задание

1. Из перечисленных положений  общественной теории местного  самоуправления уязвимым является:

1) муниципальное образование  должно иметь право на самостоятельное  и независимое от государства  решение вопрос совместного значения

2) полное невмешательство  государства в дела местного  самоуправления

3) должностные лица местного  самоуправления не являются государственными служащими

Ответ:1, 2.

2. Местное самоуправление  – это …

1) право населения муниципального  образования на самостоятельное  решение вопросов местного значения

2) нижнее звено в системе  органов государственной власти

3) одна из основ конституционного  строя РФ

4) собрание жителей для  обсуждения какого-либо вопроса

Ответ:1

Заключение

В ходе исследования нами выявлен  целый ряд проблем, сопровождающих становление местного самоуправления в РФ.

Во-первых, это - несогласованность  и несистематизированность законодательства РФ о местном самоуправлении. Отсутствие необходимых федеральных законов приводит к тому, что законодательные органы государственной власти субъектов РФ вынуждены заниматься собственным опережающим правотворчеством по ряду вопросов местного самоуправления.

На сегодняшний день не решены в полной мере вопросы компетенции  местного самоуправления. Хотя этот вопрос является важнейшим для формирования законодательства о местном самоуправлении, поскольку, не определив компетенцию  местного самоуправления, невозможно ответить на другие насущные вопросы: какой вариант организационной  структуры местного самоуправления в том или ином муниципальном образовании наиболее оптимален; какой объем материальных и финансовых ресурсов необходим для реализации установленных полномочий; в чем может и должна состоять поддержка местного самоуправления со стороны государства. Нет и четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, А ведь успешное строительство экономически развитого государства, достижение политической стабильности невозможны без согласованной деятельности всех уровней власти.

Многие трудности связаны  с недостаточным обеспечением финансово-экономической  самостоятельности муниципальных  образований.

Налицо также несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления.

Решение данных проблем в  первую очередь на государственном  уровне обеспечит дельнейшее развитие местного самоуправления в РФ и повышение  эффективности его деятельности, которые являются необходимыми условиями  становления экономически и социально  развитого демократического государства.

Работа выполнена мной лично с использованием различных  источников информации, таких как  Интернет-ресурсы учебники для вузов и различные публикации.

После списка использованных источников и литературы представлены приложения на 3 листах.

Список используемых источников и литературы.

1. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. – М.: НОРМА – 2009
2. ИНФРА · М, 1998. – 752 с.
3. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. – М.: НОРМА, 2001. – 368 с.
4. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». – М.: НОРМА, 1997. – 423 с.
5. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. – М.: Юрист, 2003. – 585 с.
6. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. – М.: Юрист, 1997. – 428 с.
7. Конституция Российской Федерации
8. Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г.
9. Закон РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 июля 1991 г. № 1550-1
10. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ
11. Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ
12. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы» от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ